简化政府统计组织：基于30 个国家的比较判断
林 勇1，祁守成2，石红莲1
（1.西北师范大学 经济学院，甘肃 兰州 730070；2.西北师范大学 审计处，甘肃 兰州 730070）
【摘 要】 政府统计组织在纵向和横向的设置合理与否，要统计生产过程质量和产品质量。为此，人们提出过减少统计组织层次的改革设想。这些统计组织扁平化的建议，还需要更有力的论据支撑，以表明其合理性和可行性。文章试图通过更广泛的国际比较，寻找统计组织简化（包括扁平化和横向简化）的更加确切的经验根据。文章选择了30 个国家与中国做比较，确定了考察各国的相关内容和国家分类。其中，考察了每一国的国家行政结构、行政区划、国家的政府统计组织在纵向层次中设置了几层，并特别关注了每一个国家在第二、三层次行政区划内的统计组织布局情况。通过多种渠道搜集这些情况，并汇总。文章在最后提出了一部分需要进一步研究的课题，如中国政府统计组织如何实现扁平化到3 级的目标,如何推进超越行政边界的横向收缩。
【关键词】 政府统计；国家结构；统计组织；数量比较；组织简化
一、问题的提出
住房制度改革以来，我国住房租赁与住房销售市场正式组织的组织设置是否合理，直接左右着组织的产出及效率[1-2]。针对中国政府统计组织机构（下称“政府统计组织”或“统计组织”），人们提出过优化设想[3-8]。从推动中国统计组织简化，获得更高的统计产出和生产效率的角度看，这些研究远远不够。
受应试教育观念的影响，许多教师、家长都把关注的重点放在学生考试科目的学习上，忽略了学生身体素质的提高，不重视甚至反对学生参与各种体育运动，而足球学习、训练的时间都比较长，难以获得教师和家长方面的大力支持。同时，由于足球运动往往比较激烈，学校和家长担心学生的安全问题，于是相互之间形成了一种默契，逐渐减少学生的足球教学比例，或者改为“重理论，轻实践”的教学方式，使得足球教学失去了真正的意义。
当下加拿大天然气行业需要解决基础设施建设、降低成本和跨地区沟通协调等问题。中国石油参与加拿大LNG Canada项目需注意风险防范。
联合国统计司的《统计组织手册》一书，专门研究政府统计组织设置和管理，包括提倡官方统计基本原则[9]。Roger Edmunds 的文章Models of Statistical Systems 一般性地研究了政府统计体系[10]：服务国家需求的政府统计系统可以有不同的建立方式。在20 个国家的政府统计体系汇总表中，作者列出了每一国的国家行政结构（Administrative Structure of Country，简称“国家结构”，国家结构分为联邦、共和、中央集权、分权等等类型）、是集中型统计还是分散型统计、政府统计是否服务于这个国家的次国家行政层次、中央统计机构负责人的任命规则等等内容。国家结构分类的简化形式是，联邦制和单一制[11-12]。本文采用这一分类。
在国内，贺铿和郑京平（2001）[13]的专著《中外政府统计管理体制比较研究》比较研究了中国和另外14 个国家的政府统计体系。黄朗辉等的“国家统计机构比较研究”课题组（2008）[14]指出，根据各国国情和政府管理的需要而设立的国家统计组织既有职能共性，又有政府体制、历史沿革等等差异。共性决定了国家统计组织之间是可以比较和借鉴的，是相互借鉴的共性基础，而允许差异存在则兼容了不同的国家特性。
统计组织布置的层次数少于这个国家的行政层次数，即纵向非全面设置，这样的国家有20个，在30 个国家中占2/3，处于主导地位。其中，转型国家中，纵向全面设置的占1/3；人口大国中，全面设置国家的超过一半；统计工作好的全面设置的占7/23，不足1/3。
本文在这些研究基础上，把中外国家统计组织比较向前推进一步：集体性地考察30 个国家的政府统计组织在国家结构、行政区划约束下的设置方式，试图为中国统计组织简化（包括纵向的扁平化和横向的简化），提供量化的、确切的国际经验指向。
生：（B组4）（更来劲了）补充：我也不喜欢。我想，斑羚群在有组织的逃亡过程中。表现出了难得的“舍己救人”的崇高觉悟，表现了难得的“以老救少”的集体主义精神，这可能吗？
二、选择与中国进行比较的30 个目标国家、比较项目和国家分类
（一）选择目标国家的标准
联合国统计司网，列出了每一个成员国的统计机构介绍① http：//unstats.un.org/unsd/dnss/. 。例如，Country Profile of China 介绍了中国的政府统计组织（http://unstats.un.org/unsd/dnss/docViewer.aspx?docID=553#start）。介绍意大利政府统计组织的见Country Profile of Italy。
选择出来的目标国家应该有中国共性的某些方面或者有中国可学的。如，中国是主权国家、人口大国。因此，我们不选择地区性、国际性统计组织，也排除掉非主权国家、最不发达国家和人口特别少的国家。实际上，贺铿和郑京平（2001）[13]也不研究很小国家的政府统计。同时，我们选择的目标国家都参与了IMF 的GDDS 或SDDS，且有一定的统计工作基础[15]。2015 年的联合国文件《United Nations Fundamental Principles of Official Statistics-Implementation guidelines》② http：//unstats.un.org/unsd/dnss/gp/Implementation_Guidelines_FINAL_without_edit.pdf. 中，就官方统计10 大基本原则的每一项，列出了做的好的国家、地区和国际组织及例子。不少这样的国家被入选本文的考查国家之列。
我们最终选择了30 个国家（见表1）与中国做比较，包括了在官方统计10 大基本原则上做的好的23 个国家，也包括俄罗斯、乌克兰和波兰三个转型国家。
（二）选择比较项目
本文根据前面提出的研究目标，具体考查30个国家和中国的8 个方面：
（1）国家结构是单一制还是联邦制。
（2）国家行政层级数。
（3）政府统计是集中型还是分散型。
（4）在中央政府这第一层次政府之下，第二、第三层的行政区划数目。
NIMAK公司于1965年在德国鲁尔工业区Wissen市成立，2006年尼玛克焊接技术（北京）有限公司在北京成立，该公司始终致力于白车身电阻焊领域的手动焊钳、自动焊钳、固定式凸焊/点焊焊接设备和KES储能焊机、铝板焊接技术、电磁加压技术、自动/手动涂胶设备、焊接控制柜、移动焊接工作站等焊接装备的生产和研发创新，迄今已成为国内高端品牌汽车厂的主要供货商。
为简明表达和计数，统一称中央政府为第一层政府，下面就是第二层政府、第三层政府等等，至到基层政府。中国大陆有5 层政府：第二层政府到第五层政府是省（直辖市和自治区）政府、地级政府、县和乡级政府③ http：//wenku.baidu.com/link?url=iCWAYlWuZWLkYG06HvoTOhNokPZlruKVGkhSj76_myev3gV7h09v7GFgLLzduBRXC4yNM7LC9cV-Hue0B m8fGRfQFmkWT8cKVjRsS_dDl2C. 。
（5）从第一层政府起，综合统计组织设置到第几层政府。本文约定：“纵向全面设置”是指有几层政府，统计组织就从上到下设置到几层，每一级至少设有一个综合统计组织机构。否则就是“非纵向全面设置”。印度的统计和计划执行部（MOSPI）下设，中央统计局（CSO）和国家抽样调查队（NSSO）。印度在大多数邦或联邦属地都设有地区统计办公室（DSOs），算是非纵向全面设置。中国则是纵向全面设置的。
（6）考察综合统计组织在第二、三层行政区划中的分布情况，即第二、三层次的横向布局情况。本文中，“横向全面设置”是指某一层区划中，每个行政区划单位内都设置有综合统计机构。在这一层次中，若没有设立任何隶属中央统计的统计组织的，则称“横向0 设置”，简称“0 设置”。介于二者之间的是“部分设置”。
图3(a)为行走机构的速度与时间的关系，图3(b)为行走机构的位置与时间的关系。由图(3)可知，行走机构的最大速度为600 mm/s，加速度为400 mm/s2，最大行程为1 200 mm， 其中0 s和8 s所处的位置为取料位，4 s时所处的位置为打磨工作位。速度为正时表示的方向为正方向，为负时表示的方向为负方向。由行走机构的速度曲线和加速度曲线可知，行走机构运动的位置准确性高，启动和制动过程平稳。
（7）中央统计机构的独立性和其下级统计机构的独立性。
上文考察了30 个主权国家及中国的国家结构、行政区划下的政府统计组织的分布情况，并通过分组，看到了不同类型的国家的统计组织设置的共性和差异。由于公开资料的简略性，三张表的计数比较，只能大致反映基本的设置状态。
（三）选择国家分类
本文既要集中考察30 个国家的情况及这些国家的统计设置情况，与中国做比较。还要把30个国家分成小组，观察各小组与总体的差异。具体划分了7 个小组：单一制组、联邦制组、统计工作好的23 国组、转型国家组、发展中国家组、发达国家组和人口多的7 国组（Brazil、India、Indonesia、Japen、Nigeria、Russia 和US）。
中国的国家结构是单一制的[11-12]，又是事实上的联邦制国家[16-18]。本文将同时关注单一制国家和联邦制国家的统计组织设置方式。
三、30 个国家情况及比较结果汇总
（一）30 个国家和中国的国家结构、区划和统计组织设置情况汇总
表1 的各国国家行政资料主要来自中央编办事业发展中心和北京大学电子政务院编写的《世界百国政府机构概览》（上中下）[19]、中国政府网、新华社、外交部等官方网站；各国统计机构情况主要取自联合国统计司网、Roger Edmunds 的《Models of Statistical Systems》[10]、《金砖国家联合统计手册》[20]等等的中英文资料。其中，联合国统计司网站内每一成员国或组织的统计机构介绍是2014 版的，我们的查询时间都是2016 年。
表1 中的统计机构设置数不包括地方自行设置的统计组织。如加拿大13 个省（区）都设有省统计局，但它不属于国家统计局，与国家统计局是协作关系。因此，我们只统计了加拿大第二层政府机构中国家统计局的5 个下设地区机构。即在第二层行政区划中，政府统计组织的设置状态是“部分设置”。
表1 30 个国家的国家结构、行政区划和统计组织设置情况
当文献之间出现数据冲突时，采用近期的。文献都没有提到的行政机构和统计机构设置，以没有相应机构设置来统计。如，我们没有看到介绍加拿大和埃及的第三层行政区划，也没有看到相应的统计机构介绍，则取这两个国家的第三层区划数为0，统计机构设置数为0。
本实验采集了于2015年4月-2016年4月的1，500条有关4个主流品牌手机客户偏好数据。这些评论包括有正面评价、负面评价及评分等级，例如表1所示。
我国的统计组织在每级政府、每一行政区域都设置了综合统计组织（各级统计局和乡镇统计员，还有部分直属NBS 的调查总队，局、队分工不分家[8]），不少部门统计设置到县（区）。即设置方式是纵向全面设置和横向全面设置。林勇（2011）[21]把这一统计组织设置方式称之为“全覆盖式统计组织设置”。
中国大陆的行政层数是5，统计组织设置也是5 层数，在31 个二层区划、333 个三层区划中都是全面设置的。
（二）30 个国家总体和各分组的统计设置计数结果
表2 7 小组及30 个国家的统计设置的计数结果 单位：比重
四、简单计数的结果
（8）国家设立用户沟通组织和内部协调组织的情况。
（一）统计组织设置与国家结构有一定的关联
采用集中型统计体制、纵向全面设置和第二、三层次上全面设置统计机构的，单一制国家比例高于联邦制国家。
（二）集中型统计体制的国家数并不占多数
例外的是3 个转型国家，都是集中型统计。
6.逃避退缩的勉强适应期。政策不断调整，待遇逐渐改善，协解人员推翻协解事实的幻想因无望而基本放弃。他们的工作环境、生活水平的提升需求也一步步得到满足，大部分协解人员决定勉强接纳现状，自觉寻求心理平衡，尽量维持适应目前生活。
（三）在组织纵向上，非全面设置占绝对多数
郝大明（2005）[3]明确提出中国政府统计组织机构应该扁平化，从现在的纵向5 级减少为2级。包忠明（2006）[6]则提出应减到3 级，王忠辉和王艳明（2012）[8]认为调查体系应减少到两层次。
转型国家中，俄罗斯的统计机构在各州、地区、市、区县等分级分别设立，与我国基本相同；统计经费的管理由俄罗斯联邦政府财政部门统一拨付到俄罗斯联邦统计委员会，由联邦统计委员会再拨付到各级统计部门。整个俄罗斯联邦统计人员的管理是由国家统一管理，实行垂直领导，各地方政府对统计人员没有管理权。而我国采用“统一领导，分级管理”的体制；统计业务的管理由联邦统计委员会统一负责，整个统计系统统一执行联邦政府统计委员会制定的方法制度，各州、市、区县等统计机构不能自行对统计方法制度进行修改。
30 个国家中，横向设置中，只设置二级的，在二级行政区划中全面设置统计组织的是主流，7/11；只设置三级的，全面设置还是占主流6/9。统计工作好的二级全面设置的占11/23，三级全面设置占3/23。
（四）在组织横向上，没有横向全面设置的国家统计组织个案
总之，30 个国家经验，不支持中国统计组织在纵向和横向的全覆盖式做法。最接近横向全覆盖的是意大利。其纵向行政层次多（中央、大区、省、市镇，共4 个层次），4 个层次中都设有统计组织。到最低行政层次（市镇），却也不是全面覆盖的：人口达到10 万人的才要建立统计组织，不足10 万人的市镇不建统计组织。这一规定出于明显的效率考虑。
（五）在第二行政层次设置统计组织的超过2/3，是主流
看设置统计组织的占比（1-不设置统计组织的占比），在总体中及各分组中，第二行政层次设置统计组织的占比都超过2/3；这个占比远远高于第三层次。例外的是，第二层次占比等于三层次的有转型国家和7 个人口大国。相反，发展中国家中这一占比是第二层次小于第三层次。
（六）中央统计组织全面地拥有独立地位
（七）从行政二层开始，几乎所有国家的统计组织都拥有独立地位
从行政二层开始，绝对多数的国家统计组织拥有独立地位。在行政第二层设置了统计组织的国家中，接近全部的是与同级政府有协作关系，同级政府不能影响到这一层级的统计活动，统计组织更没有被管理的关系。在行政三层或更多层次设置了统计组织的国家，情况是完全类似的。
30 个主权国家中，纵向全面设置的国家有10个国家。集中型占3/10，第二行政区划中统计全覆盖的占7/10，第三行政区划中统计全覆盖的占3/10。只在第二层次中设置统计机构的占多数（17/30），但在人口大国中不占多数（2/7）。
计数结果是，在30 个国家中，明确设立这样的外部用户沟通/ 协调机构的占24/30，其中统计工作好的是19/23。这些机构在制定统计计划、统计标准、统计预算、响应用户要求、协调各统计机构活动发挥核心或重要作用。
（八）绝大多数国家设立了用户沟通组织和内部协调组织
Roger Edmunds[10]提出，在集中型统计中，需要建立与用户的沟通渠道，特别是那些非政府用户，要更好地理解他们的信息需求，提供有弹性的回应；在分散型统计中，需要更好的沟通，以提升跨部门的统计协作、协调和计划。中央统计机构需要更强的联系和工作环境规制，以提升标准和减少部门统计人员把部门利益置于统计整体性之上的可能性。典型的应对沟通问题的方法是建立一个论坛，如委员会。在这个平台上，相关利益方能直接见面并研究解决统计供需问题。在这些设置复杂统计体制的国家中，引入独立的统计权威机构的国家在增加。这些统计权威机构负责整个统计系统的标准核验和整体性核验，补足内部技术标准，监督统计组织活动。
中国和阿根廷不是这样。在阿根廷，联邦之下有23 个省和1 个联邦首都区，第三层次是496 个行政区。24 个省级统计机构直接接受省级政府的控制。
在美国、印度等国家，中央政府下面有邦（州、省）政府。而这些邦（州、省）并不被称为地方政府，邦（州、省）以下的政府才称为地方政府，这样的地方政府还可能不止一级（包含基层政府）。例如，加拿大是联邦制国家，政府架构为三级，即联邦政府、省级（地区）政府和地方政府。在中央政府以下，英国从郡开始都设置各级地方政府，称为地方政府。这与中国一样。
例外的有阿根廷、智利、挪威、波兰、沙特、西班牙、泰国和中国。
提高植林生产成本，首先要解决职工收入问题，增加资金投入，提高职工收入。除种子、运输、化肥等费用外，还应给予造林工人适当的补贴，以根据区域经济发展水平提高收入。同时，要建立一套奖惩机制，按劳分配，调动他们的工作积极性。在生产过程中，要加强对工人的教育和技术指导，注重积累知识和经验，理论联系实际，提高造林质量和效益，稳定工人收入，避免劳动报酬过高的现象。
（九）各国都在经费约束下，追求统计能力和统计生产效率的提升
五、结论：中国要走统计组织简化之路
由于本文考察的国家都是与中国有多多少少的基本共性。在这个前提下，那些不同国家体制、不同统计体制下，仍然出现的为追求效率的政府统计组织主流设置，就是统计共性的基本部分；30 个国家反映出的政府统计共性非常突出。中国应当向这些统计组织共性看齐。
同时，各国具体的统计组织设置却又差异不小，这是国情影响政府统计组织设置的结果。这些经验很好地表明，在遵循共性趋势下，我们完全可以依据中国的个性，如中国那些影响统计用户及统计需求的具体的，但稳定的个性，及由此引伸出的中国政府统计设置的个性要求。
这两点正是中国借鉴30 个国家经验的基础。
就在同一天，中央纪委官网同时披露称：“据了解，中央纪委对民政部所辖单位系统性腐败问题进行严肃查处，福彩中心原主任鲍学全、原副主任王云戈等因涉嫌严重违纪被立案审查。”
（一）适度扁平化
从总体上和从分组上看（包括全部的单一制组、联邦制组、统计工作好的23 国组、转型国家组、发展中国家组、发达国家组和人口多的7 国组），30 个国家经验都肯定了统计扁平化的合理性和必然性。
考虑到中国统计组织改革滞后[22-23]，以及中国的有产政府传统[24-25]、人口众多、地域广阔[26]等特性，在当前及今后一般时期中国各级政府仍有推动经济发展的任务等等，这些政府职能引致统计需求多而细、频率高、层次多，中国的5 级统计不能扁平化到2 级（如郝大明建议的那样），而是应当渐近地扁平化到3 级。这一改革要求也是与中国政府组织的扁平化要求是一致的[25]。
2.制度困境。虽然自由主义倡导的合作理念被很多国家所接受，但受制于共同的组织、机制问题，网络反恐的国际合作仍然面临不可逾越的困境。基于恐怖主义的现实危害，相当多的国家都制定了本国反恐的法律，在反恐国际合作问题上存在突出的问题是，各国的国内法对网络恐怖主义的界定都是基于本国立场，在网络恐怖主义犯罪的很多问题上缺乏统一的共识，国际合作难以达成。同时，在程序法上，各国都有自己在本国运行的程序法，但网络恐怖主义本身所具有的国际性因素，要求各国在打击网络恐怖主义时加强国际合作，建立一套国际通行的程序规范，否则网络反恐的国际合作只能停留在理论研究层面。
（二）横向简化
为了提升中国统计组织的效率，我们也必须从各级行政区划中的横向全面设置中退出。例如，相邻几个县（区）可共建一套统计机构。
（三）政府统计组织从地方政府组织的行政联系中退出
减弱与政府的行政关联，提升统计在用户眼中的可信程度。
（四）借鉴他国设立强有力的用户沟通组织和内部协调组织等经验，建立更强有力的沟通和协调方式
基于国际经验的指向和基于提高统计数据质量、统计生产效率的内在要求，中国统计组织简化之路概括成这四条：简化自身组织、简化与政府的关联、强化与统计用户的沟通。
综上所述，医疗机构应有针对性地提供延续性护理和服务，制定更丰富的延续性护理内容和形式，并且注重影响延续性护理需求的因素，从而有效开展延续性护理[5]。
六、需进一步研究的课题
中国是行政层级最多的国家，政府组织需要扁平化[26]，提高效率。中国统计组织简化，为获得更高的统计产出和生产效率，这是与政府改革方向一致的。
跌倒检测属于二分类问题,模型只需分辨跌倒和非跌倒运动两种类别即可。二分类模型的判断结果可能存在以下4种情况[17]:
在这大的背景下，政府统计组织的扁平化，是采用随国家行政改革同步跟进，还是统计界先行动起来实行主动的扁平化，需要研究；在行政5层次中，该如何去掉哪两个层次的统计组织配置，还需要研究。
选择图8中4—6月冷海表温度异常大值区(130°～170°E,0°～20°N)的深层海温进行平均,并与反号的HCI进行相关,得到相关系数的时间—深度剖面(图9)。从图中可以看出,冷海温异常除了在上年夏末秋初有一定的上传以外,从上年冬季开始,通过0.05显著性检验的深层冷海温异常不断地上传,一直维持到当年4月。所以前期暖池热含量异常偏低,在西风异常的作用下将冷海水上传到海表面,形成了图8中的冷SSTA持续发展,进而对反气旋环流的发展起非常重要的作用。那么5—6月西太平洋冷SSTA并不明显,反气旋环流依然存在并影响江南的原因是什么?
在推动组织设置简化的同时，如何加强各级统计组织与用户的沟通；如何强化中央统计组织对全国统计工作的协调能力。
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【中图分类号】 F222.3
【文献标识码】 A
【文章编号】 1004-2768（2019）11-0023-06
【收稿日期】 2019-08-28
【基金项目】 国家自然科学基金项目“基于中外比较及博弈分析的政府统计组织与改革研究”（71463052）；国家自然科学基金项目“在统计数据生产博弈影响下的政府统计及其改革研究”（70963011）
【作者简介】 林勇（1959-），男，四川成都人，西北师范大学经济学院教授，研究方向：政府统计、经济模型；祁守成（1974-），男，甘肃通渭人，供职于西北师范大学审计处，研究方向：数量经济；石红莲（1968-），女，陕西白水人，经济学博士，西北师范大学经济学院副教授，研究方向：贸易经济与环境。
（责任编辑：张友谊 校对：谭锦）
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