完善我国保税区政策管理模式的若干思考，本文主要内容关键词为：保税区论文,管理模式论文,我国论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
保税区是经国务院批准设立、由海关监管的特别经济区域。作为纯经济区域，保税区的管理模式主要涉及保税区经济活动的管理。这里结合我国保税区的运作实践，就保税区管理机构的设置、保税货物海关管理、税务管理、外汇管理、宏观政策管理等方面存在的问题作些分析与思考。
一、关于机构设置问题
机构是保税区管理模式的载体。只有机构设置合理了，保税区的管理模式才能做到科学、有效。1994年5、6月间，在天津召开的全国保税区工作座谈会，明确提出保税区只设立管委会和海关两个机构，以避免步上区外机构林立的后尘。管委会作为地方政府的派出机构，负责对区内行政事务实行统一管理；海关则负责对进出保税区的货物、运输工具、个人携带物品实施监管。今年年初，由国家海关总署牵头，在天津再次召开了全国保税区工作座谈会，会议进一步明确：海关和管委会是保税区的管理部门，其职责各有侧重，海关主要是依法监管，并且要不断提高执法水平，不断提高通关效率；管委会的职责是综合管理和促进保税区发展。这两次会议关于保税区机构设置问题所确定的原则，对于确保建立保税区精简、统一、高效的机构是非常重要的。不过，由于我国保税区大都处在城区的边缘、甚至远离市区，在实践中，为创造一个办事方便的区内环境，许多保税区除按国家要求设立了海关、管委会两个机构外，还设立了税务、检验检疫、工商行政管理等多家机构。那么，保税区是设立两个机构好，还是设立多个机构好？这并不是一个简单的问题，而应根据实际情况来决定。从有利于保税区发展的角度来看，我国保税区的机构设置应考虑：
1.设立办事机构方面。保税区的机构设置仅定位设立两个机构，但作为保税区的行政管理机构，管委会并不能代替工商行政管理、土地管理、税务管理等机构行使相关的职权。纵使这些机构可对管委会委托或授权履行相应的职权，管委会将必须配备大量人员而成为一个庞杂的机构，而且具体办事过程中在把握政策原则等方面客观上比不上相关职能部门，因此考虑到保税区与城区之间客观存在的距离，为便于保税区企业办事，应允许涉及保税区业务管理的职能机构在保税区设立办事窗口。但这些单位必须对其所设办事窗口予以充分授权，以免造成区内企业要在区内、市内来回跑，反而给企业增添更多麻烦和成本。
2.协调机制方面。考虑到保税区政策性特别强的特点，以及保税区开发建设、业务运作涉及方方面面，为确保保税区各项事务的顺利开展，应建立保税区业务协调委员会，由当地政府分管领导挂帅，涉及保税区业务的各政府部门、口岸部门及其他相关部门的负责人组成。协调委员会下设办公室，作为日常办事机构，挂靠在保税区管委会。保税区业务协调委员会每半年或不定期召开一次业务协调会议，研究讨论保税区的相关政策与业务问题。
3.服务机构方面。正是由于保税区大都远离市区，同时并不是所有职能机构都具备在保税区设立办事窗口的条件，因此，应成立保税区行政服务中心，作为区内企业申办事项的服务“窗口”，实行“一个窗口”对外。区内投资者或企业申办事项，直接向该服务中心递送文件资料，该服务中心收到文件资料后，直接转交申办事项所对应的单位，办妥后再由该服务中心发还给申办者。该服务中心按事业单位建制，所需经费及办公场所由保税区财政负责，免费向企业提供无偿服务。
二、关于海关监管模式问题
保税区是海关监管的特殊经济区域。海关对保税区的监管主要依据是1997年8月海关总署发布的《保税区海关监管办法》，同时根据今年初召开的全国保税区工作座谈会精神，在实施货物进出监管中逐步引入“一线放开、二线管住、区内宽松”的理念。但是，就一定程度而言，《保税区海关监管办法》更多地属于原则性规定，在许多方面缺乏具体的操作规程，因而建立更为有效的海关监管模式应研究以下问题：
1.“一线放开”方面。保税区“一线”（即境外地区与保税区之间）货物的进出是相对自由的。根据《保税区海关监管办法》， “保税区与境外之间进出的货物，由货物的收货人、发货人或其代理人向海关备案”。“对保税区与境外之间进出的货物，除实行出口被动配额管理之外，不实行进出口配额、许可证管理”。但“一线放开”面临的问题多多。一是“一线放开”是否意味着进出保税区“一线”的货物不算进出口货物？如果是，那么，《保税区海关监管办法》有关“国家禁止进出口的货物、物品，不得进出保税区”如何落实？如果不是，那么，“一线放开”如何理解？从实践角度分析，货物进出保税区“一线”，不应算进出口。但对“国家禁止进出口的货物、物品”应作具体分析，属于黄、赌、毒及枪支弹药等危害国家社会安全的、对旨在进入国内市场的屑于“洋垃圾”的废旧物品等应坚决予以杜绝，其它属于国家禁止进出口的货物、物品，应允许其根据实际情况有条件地进出保税区；二是“一线”货物备案制为“一线放开”奠定了基础。但是，在实际工作中，除了对进口（区）货物在审价方面有一定差别外，备案制与报关制并无多大差别。因为备案制是参照报关制的办法制订的，而且，“一线”货物报备同样必须通过非保税区货物通关的H883电子信息平台。因此，与“一线放开”相适应的备案制应有全新的内涵；三是“一线放开”要求保税区是一种“U型”的。而我国保税区只有福田具有与香港直通的货运通道、象屿保税区具有连体的码头设施（即可建成区、港合一的“U型”保税区）。因而各保税区更多地采取“直通式”通关来规避这一问题，其效果毕竟有限。由此可见，要实行“一线放开”，货物在“一线”进出应有充分的自由度。
2.“二线管住”方面。保税区是实行封闭管理的特殊经济区域，排除任何人为因素，海关货物监管“二线”（保税区与国内非保税区之间）要管好是没有问题的。但是，“二线管住”有几个问题必须明确：一是“二线管住”是管货物的进出（二线），还是管货物的经营主体？从实践来看，应是管住货物的进出。即：货物进入非保税区按进口政策管理，货物从非保税区进入保税区按出口政策管理。据此，非保税区企业凭加工贸易手册等向保税区进口保税货物，也可向海关缴税从保税区进口商品。同样，也应允许保税区企业直接报关缴税后销售给非保税区；二是不少人认为，货物、车辆、人员进出保税区大门，必须严格管理，才能管得住、才能避免走私现象发生。这只是一种表面现象，或者说，几十年前，由于货物监管手段极为落后（主要靠手工），诸如保税区这样的特殊经济区域的确必须从严把住大门。但是，现代经济管理广泛使用高科技手段。在保税区“区内企业应当与海关实行电子计算机联网，进行电子数据交换”，海关对保税区的监管实际上是点（工厂、仓库）面（区域）结合的管理模式。同时，海关在保税区实行稽查制度。因此，保税区根据“管得住”的原则，改善对大门的管理，有利于消除社会上对保税区产生的“神秘感”，并不意味着“二线管不住”。
3.进出口统计方面。准确的统计是科学决策的依据。目前，我国进出口业务统计以海关统计为准，而海关对进出境货物进行统计。但目前涉及保税区的进出口业务统计较为模糊，有人认为要以“一线”进出境货值为准，有的认为应以“二线”进出货值为依据。后者认为，由于保税区“一线”进出货物不算进出口，海关一般也不对“一线”货物进行审价，因为海关对“一线”货物实行备案制。这样，以“一线”进出货值为统计依据，所产生的统计信息不一定准确。而“二线”进出货物则不同。由于海关对“二线”货物按进出口政策管理，即“从保税区进入非保税区的货物，按照进口货物办理手续；从非保税区进入保税区的货物，按照出口货物办理手续。……海关对保税区与非保税区进出的货物，按照国家有关进出口管理的规定实施监管。”也就是说，保税区“二线”货物进出才算进出口。但是，以保税区“二线”进出货值作为进出口统计值欠科学性：
一是“二线”进出口并未发生国家外汇总量上的变化。也因为如此，新出台的《保税区外汇管理办法》十分明确：区内与境外之间的所有经济交易，区内机构均应当按照规定办理国际收支统计申报手续；区内与境内区外的所有经济交易，区内、区外机构均不需办理国际收支统计申报手续。从这一意义上说，保税区“二线”进出货值列入进出口统计确实欠妥。
二是“二线”进出货物有相当一部分与国际市场并没有直接的关联性，列入国家进出口统计显得勉强。如：区内企业以外币结算方式采购国产机器设备、水电气、建筑材料等在区内消费，从非保税区报关出口到保税区仓储、再依法销往非保税区的货物等等。
三是按“二线”进出货物统计进出口业务，将遗漏保税区转口贸易、出口加工功能相关的进出口业务。而这两项功能是保税区的重要功能。结果将导致进出口统计数据的严重失真。
可见，就进出口统计而言，以“一线”货物进出为准，更能保证统计信息的准确度。
三、关于税收管理问题
目前，国家对保税区的税收征管没有制订与保税区运作特点相适应的专门办法。因此，保税区的税收管理特别是国税的征管存在不确定性，给保税区的经营运作造成严重影响。
1.保税货物销售的税收征管方面。保税仓储是保税区的重要功能，保税货物的销售也是保税区服务区外经济发展的重要功能体现。而对保税货物销售的税收征管是保税区税收管理中最为敏感的一个问题。有一种观点认为，按照我国《增值税暂行条例》，在中华人民共和国境内销售货物或者提供加工、修理、修配劳务以及进口货物的单位和个人，为增值税的纳税义务人，应当依照该“条例”缴纳增值税。由于保税区企业是国内法人，其向非保税区销售保税货物也是“境内销售货物”行为，因而必须接受国税部门的增值税征管。但是，这种征管模式至少存在以下不合理因素：一是造成管理的重复、交叉。根据《增值税暂行条例》，“增值税由税务机关征收，进口货物的增值税由海关代征”，“进口货物，应当由进口人或其代理人向报关地海关申报纳税”。很明显，保税货物是海关监管货物，海关对保税货物的监管实际上已包含了对增值税征管的内容。因此，税务机关对保税货物进行增值税征管，客观上造成管理上的重复、交叉，其只能给企业增加成本和麻烦。二是保税区保税货物的销售与一般货物销售不同，决定了其增值税征管办法的不同，因而很难满足税务机关在征管中的单证要求。当非保税区向保税区进口保税货物时，保税区企业虽为保税货物的卖方，但并没有海关报关单，而只有非保税区企业（进口人）有报关单。因此，税务部门在增值税征管过程中要求保税区企业（保税货物经营者）提供保税货物销售的报关单客观上是有难度的。综上所述，作为海关监管货物，保税货物的增值税征管不宜由国税部门负责，而应按规定由海关代为负责。这样，既可简化企业的办事手续，也不至于出现企业偷漏税现象。
2.出口退税方面。出口退税政策是我国支持、鼓励出口贸易的一项重要措施。按照现行政策，保税区企业不能开展一般贸易的出口业务，因而也就不存在出口退税问题。但是，随着保税区功能的进一步开发利用，出口退税问题也显得越来越突出。特别是随着现代物流企业在保税区兴起，出口拼箱成为保税区的一项新兴而又颇具潜力的业务。为适应一些新情况，国家税务总局国税发[2000]165号文件《关于出口退税若干问题的通知》就保税区出口退税问题作了进一步明确。即“保税区外的出口企业销售给外商的出口货物，如外商将货物存放在保税区内的仓储企业，离境时由仓储企业办理报关手续的，保税区外的出口企业可将货物进入保税区的出口货物报关单（出口退税专用联）、仓储企业的出口备案清单及其他规定的单证，向税务机关申请办理退税。保税区海关须在上述货物全部离境后，方可签发货物进入保税区出口货物报关单（出口退税专用联）。这一政策的出台，无疑使涉及保税区的出口退税有了政策依据。但其在操作中并不顺利。因为其仅适用于保税区“一线”、“二线”均一致的货物出口。由于出口拼箱业务往往是“二线”出口与“一线”出境不是一对一的，而是多票“二线”货物拼装成一票“一线”出口货物。因而“二线”出口商要获得上述要求的出口退税相关单证，必须采取一定的技术处理措施。这一政策也限制了国内原材料出口到保税区与进口原材料混合加工出口的业务，因为国产原材料进入保税区加工出口后，同样享受不到出口退税的政策鼓励。另外，区外货物进入保税区储存时间较久后再离境，一、二线关单也很难对应起来申办出口退税。因此，现行涉及保税区的出口退税的管理有待进一步改善。可考虑：货物从非保税区出口到保税区时，区外出口企业可凭“二线”出口货物报关单申请办理出口退税。但属于区内建设使用的国产建筑材料或其他在区内自用的物品则不予适用“二线”出口退税政策。这种做法有许多好处：一是使涉及保税区的出口退税简便易行，是经营者、管理者“双赢”的办法；二是有利于带动国内商品或原材料（主要是国内原材料出口到保税区后加工出境）出口；三是并不会出现骗取出口退税现象。因为货物从“二线”出口到保税区后，这些“出口货物”便进入海关监管的视野之中，纵使其重新回到国内非保税区，也得向海关申报“二线”进口并缴纳关税及进口环节税；四是我国出口加工区在这种做法方面已有比较成熟的实践经验可资借鉴、完善。
四、关于外汇管理问题
外汇是保税区经济的血液。因此，外汇管理模式对保税区发展至关重要。最近，国家外汇管理局修订出台了《保税区外汇管理办法》 （简称新“办法”）。由于这一新“办法”在修订过程中广泛征求了保税区的意见，因而在总体上还是比较符合保税区的实际情况的，也基本上解决于保税区发展中突出的外汇政策问题，无疑为保税区的发展奠定了政策基础。但是，新“办法”并不意味着解决了保税区运作相关的所有外汇问题。
1.新“办法”并没有涵盖保税区3大功能的外汇政策问题。出口加工、转口贸易、保税仓储是我国保税区的三大功能。新“办法”重点规范了保税区仓储、加工业务的外汇管理，而忽略了转口贸易功能的配套外汇管理政策问题。为了外汇经济的安全，在以往的实践中，往往要求转口贸易商必须实行先收后付的办法，这种与货物流相背的资金流（即货物流是：A国→保税区→B国，而要求资金流为：B国→保税区→A国。很明显，两者之间有较大时间差）客观上制约了转口贸易业务的开展。因此，有关转口贸易业务的外汇管理问题必须进一步规范、解决。在转口贸易经营企业拥有自有外汇的前提下，应允许转口货物入境后付汇。
2.保税区第三方物流服务涉及的外汇支付问题没有解决。特殊的区域功能使保税区具有拓展第三方物流服务的重要条件。近年来，各保税区物流业的发展方兴未艾。深圳保税区已设近120家外资仓储物流企业和采购中心；厦门象屿保税区已发展成为以现代物流为主要特色的保税区；成立时间不长的珠海保税区也引进了20多家物流企业。特别是随着在华外商投资企业之间产品相互配套的进一步发展，保税区的第三方物流服务功能优势凸显。例如，A企业的产品可为B企业配套。过去，A企业必须将产品出口到境外（完成加工贸易手册核销），B企业从境外进口A企业的产品作为原材料，这种做法费钱、费时。而通过保税区第三方物流，A企业将产品出口到保税区，B企业从保税区进口A企业产品，既省时更省费用。但是由于这种运作方式没有涉及物权转移到保税区的问题，保税区仅作为A企业产品保管人。因此，保税区并不涉及到资金流的问题，而与此相适应的资金流应是B企业向A企业支付外汇货款，但目前的外汇政策并没有解决这类业务的外汇贷款结算问题。可考虑将A企业出口保税区的报关单证与B企业向保税区进口的报关单证为主要凭证，允许B企业直接向A支付外汇货款。这一政策将大大降低加工贸易企业的产品成本，从而提高国际竞争力。另外，境外货物在保税区寄仓储存应是保税区必须大力拓展的业务。但是，如果国内企业与境外货主签订进口合同，但在保税区报关进口、提货，外汇贷款却需支付到境外，新“办法”也未明确相关的外汇管理解决方案。因而有关保税区的特殊功能业务有待研究制订相应的外汇管理办法。
3.新“办法”的某些条款在实际操作中有待完善。例如，新“办法”第二十六条规定，“区外企业以外币计价结算向区内销售货物的，区内企业应当凭合同或协议、发票、海关正本进口货物报关单、“登记证”，从其外汇账户中向区外支付，不得购汇。”在实际工作中，这类业务区内企业是没有报关单的，区外企业则有出口报关单。因此，区内企业根本无法提供进口货物报关单，更不可能有“付汇联”。对于这个问题，是否可考虑凭区外企业出口报关单支付外汇贷款？又如，新“办法”第七条规定，保税区“服务等非贸易项下交易应当以人民币计价结算”。由于近些年来越来越多外商在保税区开展现代物流服务。按新“办法”的精神，外商投资企业在保税区开展第三方物流，只能收取人民币。那么，保税区物流企业的外籍管理人员的工资币种问题将难解决。由此可见，保税区的外汇管理还应根据实际情况作进一步补充完善。
五、关于宏观管理体制问题
宏观管理体制是保税区管理模式不可或缺的组成部分。在宏观管理上，作为开放型经济发展程度最高的保税区，却一直游离在国家外经贸主管机关的统筹、协调、管理之外，本身已是不甚科学的。此外还存在以下问题：
1.宏观政策体系不健全。一方面，我国保税区没有统一的法律法规，各保税区只好依据当地的实际情况制订“条例”，而由于保税区政策调整频繁，地方的“条例”中可实施的条款日益减少。致使保税区出现有法依不依的局面。今年初召开的“全国保税区工作座谈会”，把制订“全国保税区条例”问题提上议事日程，让保税区看到了新的希望。但毕竟尚未成现实。另一方面，国家相关主管机关包括工商行政管理、检验检疫、税务等均没有制订保税区管理办法，使保税区不断陷入独特的功能业务与套用区外政策的矛盾与纠缠之中。
2.宏观政策协调机制不畅。由于大多数涉及保税区的政策制订一方面忽视保税区的实际情况；另一方面，各部门只考虑本部门能管住，而忽视这种管理对保税区可能造成的不良后果。加上部门之间缺乏有效协调，因此，不同部门的政策相互补台的少，相互摩擦的多，使保税区的限制性越来越多。
3.保税区与非保税区政策衔接的协调性差。按照我国设立保税区的初衷，保税区是对外开放程度最高的特别经济区域。但是，就实践来看，我国保税区享受的是非理性政策待遇。相关管理机关在出台加强管理措施时，往往强调包含保税区；而在出台新的开放措施时，往往排拆保税区，致使保税区所谓“开放度最高”大打折扣。例如，目前对内资企业开放进出口经营权，但保税区不行；外商投资生产性企业年出口额达到一定规模的可增加从事非配额许可证管理、非专营商品的收购出口业务，而保税区也不享这些政策，等等。
由此可见，我国保税区的宏观管理体制应尽快得以完善。应在尽快制订保税区“条例”的基础上，加强对既有保税区各方面政策的疏理、调整、补充、完善，涉及保税区管理的各个部门都应制订一套相应的管理措施，为保税区的发展创造一个公平的政策环境。
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