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摘要：代建管理模式作为一种新型的政府工程管理方式，在实践中应该建立权责明确、激励约束并存的建设项目层级治理结构。代建管理模式可以分为咨询代建、管理代建、承包代建三种治理模式，要真正的实现政府职能的委托代建，应该采取“管理代建”模式，让咨询公司直接接受政府委托，取代建设单位职能，使政府直接面对建设实施单位和风险承担单位。
关键词：建设项目；代建管理；治理结构
代建管理模式作为一种新型的政府工程管理方式，正在成为市场追逐的热点。从政府职能转变角度看，代建制实现了政府职能和建设管理职能的分离；从项目管理角度看，代建制实现了建设管理工作的社会化、专业化和职业化发展；然而，代建制管理模式依然要处理好正确授权、责任落实、风险承担和收益获取之间的关系。
一、代建管理模式的本质及适用项目
（一）代建管理模式的本质
代建管理模式本质上属于一种项目管理咨询（project management）服务，即社会化专业项目管理机构代替项目业主实施的项目管理全过程或部分过程的咨询服务。代建管理模式之所以称为一种模式，就是因为它改变了政府工程自建自用的传统管理方式，实现了投资、建设、使用的专业分工和利益分离。代建管理模式的特点见表1。
（二）项目治理结构设计原则
1.权责明确
建设项目各个层级权利与职责应该明确，各方共同配合实现项目的有效运作。作为项目决策层的投资人承担着项目投资决策责任，从根本上决定了项目的成功与否，项目决策一旦出现失误和偏差，以下层级无法弥补；作为经营管理层的业主，承担着具体组织建设项目实施和经营管理的职责，应该对投资人负责；作为建设实施层的承包商，是建设项目的直接责任者，主要职责是根据业主委托合同，实现建设项目的功能目标。项目决策层、经营管理层、建设实施层之间应该权责明确、相互制衡、相互协调。
2.激励和约束并存
在这些复杂的委托代理关系中，为了防止代理人风险问题，所有者必须建立激励和制衡机制。委托人必须设计一套激励和约束机制促使代理人的行动目标同委托人所要达到的目标保持最大限度的一致。委托代理效率主要是依靠相应的激励和约束来保证的。
三、代建制管理模式选择
对于政府投资项目，实际上行使投资决策的是政府主管部门，具体负责组织工程建设实施的一般为建设单位（相当于一般模式下的业主）；代建制企业作为专业化、社会化项目管理机构以项目管理服务（PM）或者项目管理承包（PMC）身份代替建设单位实施工程项目建设管理全过程或者部分工作。由于代建范围和深度的不同，或者说政府委托职能和赋予职权的大小不同，从而形成了不同方式的代建管理模式。
（一）咨询代建模式
这种模式的特点为：第一，代建企业作为咨询身份承担原“建设单位”的部分职能，为政府提供建设管理过程技术和管理服务；第二，建设单位保留招标选择承包商的权力，并且直接与承包商签订合同，主要合同风险由承包商承担；第三，代建企业的角色相当于国外FIDIC体系中的“咨询工程师”的大咨询地位，在国内，往往要求其具备监理资质并承担监理职能，见图2。
（三）承包代建模式
如果代建企业不仅承担原“建设单位”管理职责，而且承担一个社会化公司的风险责任，那么实际上就构成了管理承包。这种模式的特点是：第一，代建企业不仅成为建设管理的主体，也成为合同风险的主要承担者，其代替总承包商的地位成为建设主体；第二，政府通过招标方式选择代建公司，代建公司以中标价格作为最高成本限额GMP（Guaranteed Maximum Price）对政府承担投资风险；第三，代建公司通过招标选择分包商，负责实施建设工程；第四，政府通过招标方式选择监理机构，行使对代建公司和分包商的监督职能，见图4。
（四）代建管理模式选择
通过对以上代建管理模式治理结构的对比，可以看到：“咨询代建”的实质是把原来“建设单位”的部分职能向社会化咨询单位（监理单位）转移；“管理代建”的实质是把原来“建设单位”的全部管理职能向社会化咨询单位转移；“承包代建”的实质是把原来“建设单位”和“承包单位”的职能向社会化咨询机构转移。
从治理机构的层次上分析，“咨询代建”模式中代建企业处于从属地位，根本管理方式和风险分配并未改变，依然属于传统管理模式范畴；“管理代建”模式中代建企业真正处于建设管理主体地位，建设单位的绝大部分职能真正实现了委托代建的目的，不足之处在于管理层次重叠，社会化咨询机构和承包企业同时承担合同风险，职责不清；“承包代建”模式中代建企业以总承包商身份承包工程项目，处于建设主体地位，则此种代建模式即承担建设单位的职能，又承担承包商的工作和风险。
在具体的代建模式选择中，可以根据不同的项目情况选择不同方式。
如果政府计划把建设单位的部分建设管理职能转移给咨询公司做，那么可以选择“咨询代建”模式，此种模式适用于建设协调工作量大、技术复杂、管理难度大的重大工程项目，其实质加强了政府管理工程项目的力量，通过咨询单位辅助建设单位实施全过程管理。
如果政府计划把全部管理职能转移给咨询公司，取消政府单独设立的建设单位，那么可以选择“管理代建”模式，此种模式适用于技术标准和规范成熟的非重点工程项目，其实质是用社会化、专业化咨询公司取代现存建设单位，有效减少政府人员编制，实现市场配置建设管理资源。如果政府计划把全部管理职能以及风险转移给咨询公司，那么可以选择“承包代建”模式，此种模式主要适用于部分采用BOT、EPC、TurnKey总承包管理模式的项目。一般此种模式下政府往往很少出资，大多采用承包商融资建设、获得特许经营权、通过经营回收资金的建设方式。
四、结论
“咨询代建”模式是对传统政府投资项目管理的补充和加强，依然没有优化项目治理结构，在存在建设监理制度的情况下推广的价值不大；“承包代建”模式是在特殊的情况下采用的一种方法，代建单位相当于承担了原来建设单位和承包商的双重职责，这种模式适用的条件很严格，推广领域不大；要真正的实现政府建设管理职能的代建，应该采取“管理代建”模式，取消政府组建的建设单位，直接由政府把建设管理职能委托给代建单位，此种模式最能够反映“代建”的本来要义。同时，应注意在推广过程中规避代建风险，通过招标方式选择代建企业，并且制定科学合理的评估考核体系以实施激励和约束。
参考文献
[1]陈禹.信息经济学教程.北京：清华大学出版社，2015.12.
[2]许红军.工程项目建设监理委托—代理问题研究.天津：河北工业大学，2016.
论文作者:谢婉瑜
论文发表刊物:《建筑学研究前沿》2017年第15期
论文发表时间:2017/10/26
标签：模式论文; 建设单位论文; 政府论文; 项目论文; 承包商论文; 建管论文; 风险论文; 《建筑学研究前沿》2017年第15期论文;