土地登记与土地可持续利用——以农地为例，本文主要内容关键词为：农地论文,为例论文,土地登记论文,土地论文,可持续利用论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
20世纪80年代以来，作为可持续发展的资源基础，农地资源的可持续利用成了学界关注的热点。实现农地可持续利用既要求保障农地的存量，同时又要维持农地的质量和生产能力。而这依赖于农户的微观土地利用行为和政府宏观调控政策。产权是影响农地可持续利用的重要经济因素，土地登记作为国家正式的产权确认方式，以国家公信力确保产权的安全，从而在微观层次上激发了农民土地保护投资的积极性。许多学者的经验研究支持了这一论点（Feder，1998；Byamugisha，1999）。国家宏观调控包括规划控制、用途管制、税收等多种手段，而这些手段的有效实施必须基于完备的土地利用信息。土地登记提供了土地的权属、用途、位置、权利人等丰富的信息，并能在日常工作中进行现势性的更新，是实施规划控制、用途管制的基础，同时能提高政府的监管效率。许多学者研究了在现有的制度框架下不同的土地权能构成及产权稳定性对农户土地保护行为的影响（姚洋，1998，何凌云，黄季炬，2001，）。然而极少有文献直接将土地登记与农地可持续利用联系起来研究。因此，本文试图研究农村土地登记制度对农地可持续利用的影响。文章研究的农地主要指集体农业用地，包括耕地、林地、牧草地、养殖水面等。
1 土地登记与农地可持续利用：一个理论分析框架
土地登记主要从两个层次来影响农地可持续利用，一个是微观层次，即土地登记、产权确认保障土地产权安全，从而减少土地利用者土地经营的不确定性（风险性）。另一个是宏观层次，即土地登记提高了土地信息的现势性，使土地规划、用途管制等政府的调控效率提高，为农地的可持续利用提供了宏观保障。具体关系如附图。
附图 土地登记与农地可持续利用
1.1 土地登记与农户经济行为
土地登记制度的本质在于保证土地产权和权益的稳定性和安全性，是一种正式的制度安排。发展经济学认为，发展中国家最严重的政策失效是不完善的土地产权。Pearce（1996）指出正式土地产权的缺乏可能产生导致资源退化的各种不确定性。第一，在没有土地出让权的条件下，土地的所有者不一定能够认识到土地改善的价值；第二，如果没有产权，土地就不能在公开的市场上出售，这意味着土地不能转移到增值最高的用途上；第三，缺乏产权通常意味着土地持有人不能向正规的信贷部门提供可接受的附属担保品，而被迫以高利贷从非正规信贷部门借款。这三点都会降低农户土地保护投资的积极性。
通过土地登记制度，以国家权威形式提供了可实施的产权保障，减少了产权遭受侵犯的机率，降低了产权保护的成本。产权的安全使农民对于长期土地保护投资的收益预期提高，农民更有积极性投资于灌溉系统、道路、种树、水土保持、土地肥力养护等有利于提高农地可持续利用能力的措施。
1.2 土地登记与信贷资金的获得
土地的生产力依赖于对它的投资，包括长期的附属物投入和短期的可变要素投入。由于许多投资是一个长期的过程，农户的投资必须考虑成本问题。许多小农户进行土地的长期投资资金有限，需要借助于信贷资金获取投入资本。信贷交易具有天生的危险性，存在信息不对称的现象，即借出者掌握的贷款归还意愿的真实性信息比借贷者少。信息不对称的结果是银行为了规避风险，选择以较高的利率发放贷款。在这种情况下，农民筹集长期投资资金的成本较高，投资的积极性将会降低。现实中正式的金融机构提供的贷款利息要低于非正式的信贷机构，而他们通常追求安全性较高的贷款方式，如抵押贷款。抵押贷款的形式可以减少银行的风险，使银行愿意以较低的利息提供贷款。由于土地的不可移动性、价格的趋升性和不易受破坏性等使其成为一种优质的抵押品。当然，这种抵押权实现的前提必须以清晰的产权为基础。具有公信力的土地登记保证了土地产权信息的真实性，使土地这种最佳抵押品的作用充分发挥，农民，特别是小农户获得正式金融机构长期、低息、大额贷款的可能性加大，农民投资能力加强，对土地进行长期保护成为可能。Feder（1988）的研究表明，由于土地登记使土地能够成为正式信贷机构的抵押品，同时由于产权确认使地价上升，经过登记具有合法产权的农户比没有合法产权的农户多获得了52％的正式金融机构的贷款。
1.3 土地登记与土地市场
产权是市场交易的基础，土地产权的清晰界定是改善土地资源市场化配置的前提。土地登记的另一个作用是促进了土地市场的活跃，提高了土地资源的配置效率，并产生交易收益效应，提高了土地的生产力及农民进行土地投资的积极性。在没有正式产权确认的制度下，由于信息的不对称性，购买者必须花费较大的信息搜寻成本用于交易对象产权真实信息的确认。交易成本的存在限制了市场的交易，使市场配置资源的功能削弱。土地不能在要素禀赋不同的主体之间进行再配置，土地产出的最优水平不能实现。产权确认和土地登记以政府权威的方式确认了可实施的土地产权，使土地产权的真实信息在买卖双方平等地享有，降低了市场交易的成本，促进了市场的活跃，使土地可能从边际产出较低的农户转移到较高的农户手中，提高了资源配置的效率。通过土地市场获得的交易收益效应是指土地交易性的提高，增加土地投资的价值，从而提高了农民进行土地投资的积极性（Besley，1995）。姚洋（1998）在我国的经验研究验证了这一假说，在对土地交易（使用、转让、出租和代耕）限制较少的村子里，农民具有更强的土地可持续利用行为，如种植更多的绿肥。
1.4 土地登记与政府土地利用调控
由于土地利用具有外部性、公共物品的特性、价值的多元性等特性，基于市场行为的私人土地利用容易偏离社会最佳利用点，导致土地利用方式不当。因此，在宏观层次上需要有政府行为的调控，弥补市场运行的不足。系统地记载土地和土地权利对于公共管理、土地规划、土地开发及私人土地交易显然非常重要，这在一些发展中国家尤为突出（戴尔，1992）。在政府保障土地可持续利用的政策工具中，规划控制和用途管制是最常用的手段，而两者都需要有详尽的土地信息。规划的制定和实施需要有大量的详实土地信息，包括土地利用现状、位置、权属、产权人等。我国土地利用规划制定时所需的土地信息主要来自于土地的详查资料。在规划的实施中，需要相关规划控制区域土地权利人的积极参与，而详查资料并不能提供有关权利人的详细信息。经验表明通过土地登记建立起来的多用途地籍提供的信息要比土地详查得到的数据更有价值、更具现势性。因此更有利于规划的制定与实施。
实施土地用途管制是保护耕地的一个有效措施，土地用途管制的前提条件是各个地块的现状用途和规划用途必须明确，土地用途转变必须置于政府的控制下。我国农地资源减少的一个重要原因就是未对集体土地所有权进行登记，以致于变更土地用途时，事前难以查证，事后难以归责，难以约束土地用途的非法转用（钟太洋，2002）。而土地登记则为土地用途管制提供了一个良好的信息基础。
然而，附图显示的土地登记对农地可持续利用影响的实现必须满足一定的前提条件。根据Feder（1998）的研究，在微观层次上，土地登记经济效益的实现必须要有一个相对完备的市场体系，包括金融市场、土地市场、农产品市场；对于土地抵押的限制不能太多；必须有一个可操作的有关土地登记的规则框架作为保证。而在宏观层次上，我们认为统一的登记机构和完备的地籍信息系统是实现的前提。
2 中国农地登记制度存在的问题
1949年以后，我国的土地权利在很长一段时间退出了财产法范畴，土地处于无偿、无限期、无流动的状态，相应的土地登记制度也退出历史的舞台。1984年的《森林法》意味着农地重新进入了财产法的范畴，与此相应的土地登记系统重新得以建立。随着各类部门法的制定，不同用途的农地登记制度陆续建立，从而构成了我国以用途划分为基础的分部门农地产权登记体系。从农地登记制度的发展历程来看，我国土地登记是以不动产的部门行政管理为出发点的。然而不动产登记的根本目的是为了完成物权变动，进行物权公示，并提供统一的不动产物权的法律基础。由于出发点的偏差，我国土地登记制度的功能不能很好地发挥，由此也引发了土地登记中的不少问题。
2.1 土地登记机构不统一
我国至今还没有一部完整统一的土地登记法。目前的《民法通则》、《土地管理法》、《森林法》、《草原法》、《渔业法》及各个部门法的实施条例对于确定集体土地所有权和集体土地使用权登记过于原则性而缺乏操作性，而国土资源部颁布的《土地登记规则》、《确定土地所有权和使用权的若干规定》作为部门规章缺少专门土地登记法律的效力。而新出台的《农村土地承包法》对土地承包经营权的登记有较原则的规定，但是它仍偏重于合同管理。由于不同资源行政管理部门根据各自管辖范围制定不同土地利用类型的登记体系。在这种土地登记体系下，不同部门的土地登记其技术标准、登记口径、登记内容等等都有着许多不同，还可能对同一宗地不同部门重复确权、重复登记发证，导致同一宗地在不同部门登记的界址不同等等问题出现，影响了土地登记效益的发挥。从现实情况来看，目前我国的农地登记，离土地登记的法理要求尚有较大差距。
2.2 土地登记的产权保护功能低
国外土地登记定性为私法行为，其意义在于不动产物权变动的公示及公信，保护交易安全（常健，2001），通过土地登记，使各种土地物权的设立、转让等权益获得应有的法律保障，从而确保土地市场的安全。而我国管理体制的原有土地登记制度更多的是承担着国家行政管理的职能。实践中所进行的登记不过是为了保护农地，整理土地，保障政府财税等管理目的。因此，现行的农地登记制度为有关部门行政管理服务的导向非常明确。在此前提下土地登记提供产权保护功能自然较低，有些已办理登记的土地产权凭一个“白头”文件甚至是领导的一句话就被否定。而农村土地承包经营地更是经常由于乡村干部的个人意愿而频繁调整，在土地征用补偿中土地产权登记与否无关紧要，土地承包经营权证的作用形同废纸。
2.3 集体土地登记激励不足
土地登记的激励来自于对经过登记土地产权的有效保护以及这种产权所能带来的收益。由于目前我国的农村土地产权登记立法的滞后以及权能的残缺，农地产权对于农民来说仍只是一个耕作权的问题，农地产权跟土地金融、土地市场等的联系微弱，农民对使用农地获得的收益预期不高且不稳定，而在土地使用权登记时登记权人必须支付一定的登记费并因配合地籍调查而付出一定的时间的成本。因此，农民作为一个理性的“经济人”，在权衡土地登记的投入产出后，主动登记的积极性很小。据统计，全国已颁发集体土地所有证180万本，仅占应发数的28％（新华网，2001）。2000年夏天我们在江西省鹰潭市和上饶市的抽样调查显示只有9.42％的农民拥有土地承包经营权证。
3 农地承包经营权登记与农户土地保护的实证分析
目前我国只有少量的“四荒地”使用权是可以抵押的，大部分的农地产权是不准抵押的，农村土地市场发育也不健全，农村土地登记并没有广泛的开展，因此土地登记与信贷、土地市场以及政府宏观调控的联系并没有很好地建立起来。因此，我们主要以耕地为例，研究土地承包经营权的正式保障对农户行为的影响。研究数据主要基于我们在江西省鹰潭市和上饶市三个县三个行政村的农户调查数据。
3.1 样本数据说明
本文采用的数据是南京农业大学土地管理学院2000年夏天在江西省鹰潭市的余江县、贵溪市和上饶市铅山县各随机抽取的一个行政村进行的随机入户调查，三个行政村的基本情况如表1所示。调查的样本量为329个，其中板桥村样本量55个，上祝村样本量102个，港沿村样本量172个。目前我国农地承包经营权证正在发放，当地农民的土地承包经营产权保障的两种主要形式是：土地承包经营合同和土地承包经营证。根据调查，在农民的认识中，将近70％的农民认为承包经营合同和承包经营证的作用基本一致（曲福田，2001）。因此，我们将土地承包经营合同和土地承包经营证都视为正式的产权保障。农民的土地保护投资，我们用农民在土地上进行的长期性土地投入来表示，如修筑梯田、种树、修渠、开垄沟、休耕来表示。
表1 样本村的基本情况（2000）
3.2 数据分析
表2 农地承包经营权证发放情况
表2的数据表明，两个市农村土地承包权登记发证比例并不高，只有31个农户拿到了土地承包经营权证，占总样本量的9.42％，只拥有土地承包合同的有66个农户，占总样本量的20.06％。两种合计占总样本量的29.48％，其中既有土地承包合同，又有土地承包经营权证的占总样本量的3.95％。大大低于我们在江苏省调查的比例。这可能是这三个县的经济发展水平较低，登记发证的经费不足，人手不够。同时由于土地市场不活跃，规模不大，发生的土地流转主要在本社区或临近社区内，靠乡规民约足以保障产权的安全，农民对正式的产权保障形式需求较小。
表3 产权确认与农户土地保护的投资概率
注：梯田1是指在坡地上水田里修的梯田，梯田2是指旱地里修的梯田。
农地可持续利用需要进行必要的土地保护，如通过修筑梯田、种树等，防止水土流失；通过修筑灌溉渠道，提高土地生产力；定期的休耕和作物秸秆还田则有利于农田养分的保持。然而这些投资的回报周期较长，必须有较长期的稳定的产权保障才能提供足够的激励促使农民进行土地保护的投资，特别是对一些长期附属于土地的基础设施的投入，如水利设施、多年生的植被等。目前我国农村土地承包经营权确认的正式形式主要有签订土地承包经营合同，发放土地承包经营权证。从产权保障的角度来讲，后者要强与前者。从表3我们可以看出，在对土地进行长期投资的行为上，产权较有保障的农户的投资积极性要明显地高于相对无保障的农户。在一些具有基础设施性质的投资项目上，有承包合同和承包经营权证的农户的投资概率显著高于没有正式产权保障的农户，在修筑梯田1的行为上，前者的投资概率要高于后者13.13％，梯田2高出的比例为4.01％；在种树行为上，前者比后者高出9.52％，而有承包经营权证更比没有正式保障的高出了28.38％，比有承包合同的高出27.71％，这是因为种树的收益期更长，需要提供的产权安全激励要更大，反过来也说明了产权越有保障，农民越愿意进行长期投资；在修渠/开垄沟行为上，前者比后者高出4.65％；在休耕方式上，两者的差别不是很大，前者仅比后者高1.49％。
前面分析的几项土地保护的投资都是形成了土地附属物，回报周期相对较长，需要有较稳定的产权保障，通过比较基本上验证了理论框架中产权安全与农户长期土地保护投资积极性的分析。姚洋（1998）研究表明，地权稳定性对农民的绿肥种植面积有显著的影响。他的地权稳定性应用因子分析法，从三个指标中提炼出一个主因子代表地权稳定性，这三个指标是村里土地调整的频率、增人是否增地及减人是否减地。郭敏和屈艳芳（2002）研究了承包期长短与人均生产费用支出的关系，其承包期长短代表了地权的稳定性。通过比较1993年中央提出土地承包经营期再延长30年前后人均生产费用支出年均增长率的变化，作者认为地权的稳定对农户投资有实质性的影响。这两项研究实际上也支撑了通过土地登记确保土地产权安全，可以引导农户的土地利用行为趋向可持续的理论判断。
4 结论
通过以上的研究我们可以得出以下结论，通过土地登记的形式保障产权的安全，能够激发农户长期土地保护投资的积极性，使农户更愿意投资于多年生植被、灌溉系统、修筑梯田等土地保护项目，并通过合理的休耕和有机肥的使用，保持和提高土地的肥力，从而促进了农地的可持续利用。我国的经验数据验证土地正式的产权保障对农户长期土地保护投资的积极影响。而国外的研究表明，土地登记制度同时有利于农户通过土地抵押获得长期的、大数量、低利息的信贷资金用于长期投入。目前我国的法律禁止承包的土地作为抵押品，在一定程度上限制了土地登记制度所能产生的效益。而较低水平的农村土地市场和农产品市场也使土地登记效益正常发挥的前提条件得不到满足。多部门的土地登记容易造成产权的混乱，提高土地登记的运行成本，导致土地登记的低效率和地籍信息的运用不足，影响了土地登记效用的发挥。因此，我们认为，为了发挥土地登记的效用，必须尽快完成农村的土地登记，并由统一的部门来从事这项工作。在物权化土地承包经营权的过程中逐步放宽对农村土地抵押贷款的限制，促进农村土地市场和金融市场的发育，提高土地资源的配置效率，激发农民土地保护的积极性，促进农地的可持续利用。