社会转型的制度化阐释及其治理反思，本文主要内容关键词为：社会转型论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：C912.3 文献标识码：A 文章编号：1007-5194(2009)05-0137-05
一、转型社会的制度化现象
在我国当前的社会转型时期，纷繁复杂的社会变迁的最一般的运动形式就是制度化。社会生活的各个领域，都正发生着一场持续而深刻的制度化过程。大多数制度研究者都将制度定义为是关于人们行为的、通过某种奖励或惩罚措施予以维持的行为规则。“制度化”概念中的“化”是一个动词，意味着一个连续的、动态的变迁过程。亨廷顿认为，“制度化是组织与程序获得价值和稳定性的过程。”从规则意义上讲，制度化的含义即建立规则并适用规则的社会过程，是指“社会行动和社会关系的规则化，它包括一套交往规范、价值标准、角色的固化、实体化，是社会关系的比较稳定的和持续性的组合。”简言之，制度化就是社会关系的程序化、规则化和规范化，其本质要求就是按照规章制度办事，按照既定程序办事。
制度化的一般过程是，针对需要解决的问题，制定相应的行为规则，并适用规则，在规则失灵的时候或是重申和修正规则，或是干脆另起炉灶建立一套新的规则体系。如此循环反复，不断提高制度的效率和效力。因此，社会制度化转型的主要内容就是调整、建立并执行各种制度规范。在社会转型的层面上，社会的制度化是社会的各个层面、各个领域向程序化、规则化和有序化的发展过程。不仅微观的制度规定发生修正和改变，而且宏观的制度结构甚至人们的行为习惯也都要发生深刻的调整和变革。这既意味着全体社会成员行为的规则体系的规范化和有序化，也指社会群体或组织内部的制度化和结构化，还包括整个社会体系的规范化和有序化。
在当今全球化和信息化的时代，随着经济的快速发展，社会结构发生了急剧调整，社会分化程度加大了，利益关系也趋于复杂，社会交往的深度和广度都大大扩展了。特别是，工业化和城市化的发展带来了大规模的社会流动。在一个陌生人组成的社会中，依靠自我约束的伦理道德已经难以发挥作用，适应静态社会的行为规则已经远远不能满足现代社会的需要。开放的、动态的、流动的、陌生化的现代社会迫切需要正式的规则来协调人们之间的合作、竞争与冲突。如此，通过不断出台新的法律、法规、规章制度和文件规定等，繁密的“游戏规则”在国家权威的支持下逐步建立起来，也将那些过去尚没有规范的新事务、新情况和新问题纳入到有章可循的制度轨道上来。如此，那些传统上并不属于国家管理范围的事务就被日渐纳入到公共权威的调整范围中来，那些既存的制度规范也由于社会关系的变迁而调整了规范的内容与形式。
作为社会进化的过渡形态，社会转型固然离不开经济发展、工业化、市场经济、城市化、民主化、法制化以及现代文化和现代精神等，但它并不意味着其中任何单个要素，而是整体性、结构性、有方向、有规律的社会运动。因此，社会转型强调的是社会结构的整体性转变。在现代化的意义上讲，转型社会的制度化不仅仅是指制度规范形式上的变化，而且意味着制度规范的实质性内容及其社会效应的变化。首先，社会转型的制度化受到现代性价值的指导，如民主、权利、自由、平等和法治等，这些价值规范也为制度化过程注入价值动力；其次，转型社会制度化的方向应当是建立现代性的社会结构和制度体系，主要包括政治的民主化、经济的市场化和社会的多元化等；最后，作为一个动态过程的制度化不仅是社会转型的基本内容，也是社会转型的实现途径，并且社会转型的完成和实现，最终必须体现到相应的制度成果上来。
二、转型社会制度化的负面效应
经过改革开放31年的发展，我国已经从过去的计划经济体制过渡到社会主义市场经济体制，社会主义民主法治制度不断发展和完善，社会生活中的多元化发展趋势也日趋显现，社会转型正积极而稳健地向前迈进。社会全面制度化的直接后果就是大量制度规则的涌现，其具体体现就是从中央到地方各级党、政府、人大、司法部门及其职能部门所制定的法律、法规、司法解释、条例、文件和规章制度等。如果说制度是解释经济增长和社会发展的关键，那么我国社会经济发展所取得的巨大成就无疑已经充分证明了当前制度化的价值和成就。这些都是毋庸赘述的。然而社会的全面制度化转型，也带来了某些方面的负面效应，并形成制约社会发展和社会深度转型的障碍。这主要可以从如下几个方面看。
1.制度化的悖论。随着社会的全面制度化，庞杂的制度规则大量出现，至少形成了三个方面的显著问题。(1)由刚性的法律制度调控的领域不断扩大，柔性的道德约束在逐渐收缩。随着法律、法规、条例、文件等为载体的制度调整范围的逐渐扩大，那些原本由道德约束的社会领域逐渐让位于法律制度。伦理道德领域的立法趋势更加剧了这一趋势。(2)公共领域前进，私人领域后退，个人自治和社会自治日渐萎缩。在社会生活法制化的同时，虽然私人领域的基本权利得到了更多保障，但公共权力调整范围的扩大将传统上属于私人领域的事务置于公共权威的规范之下，公共权力的膨胀也形成对公民权利的威胁。(3)制度数量增加，显性规则增多，隐性规则减少。随着社会民主化的发展，“明制度”即一系列正式的、公开的法制制度将逐渐取代传统的“潜规则”。①在我国的社会文化传统中，这也意味着必须形成现代的规则意识和法制观念，以正式的制度规则取代人情法则和关系主义等，建立支配社会生活的明确准则。此外，值得注意的是，制度规则的迅猛增长，随之导致了不可避免的制度化悖论：制度增多了，但制度之间的冲突和规则之间的相容性问题也增多了；制度增多了，但制度的漏洞也更多了；制度增长了，但社会的制度成本也增加了；制度规范的东西越来越多了，但对这些制度的规避行为也更加多了……这些问题的根本原因在于，人的理性是有限的，由于知识上和技术上的缺陷，没有完美无缺的制度，更没有完美无缺的制度执行。
2.标准化管理的弊病。一些制度规则要具有效力和效率，就必须满足某些基本的形式化特征，而其中最关键的是要程序化、标准化和量化(指标化)，具有可操作性。制度管理的标准化、指标化和量化，对行动者提供了精确而具体的要求，有利于建立一种为制度执行者和制度规范对象一目了然的知识，既方便规范对象的遵循，也便于执行者照章办事。标准是一种独特而重要的公共管理工具，是一种高度具体的、精确的、公开的“游戏规则”，“一项标准就是一个‘必需的手段’。”通过制定、发布和实施标准，以达到统一，是标准化的实质。标准的形式主义杜绝了与事实无关的人情化的考虑和不相干因素的干扰，内涵着平等主义的精神。标准是一条不可逾越的警戒线，它以一种高度简化的姿态，体现了一种“标准面前人人平等”的正义。标准所体现的公平是一种具体的、可见的公平，因而任何偏离标准的行为都是容易辨识的。标准化的制度规则，能够精确地测定相关人的绩效表现，能准确地界定责任和后果，而降低了制度实施的成本，提高了制度的效率。但问题在于，人类行为和社会关系的丰富性，绝对不是量化的标准所能完全涵盖的，因此，标准化的管理所具有的教条、机械、僵化和冷漠，必然导致越来越多“人性化”的质疑，也引发了“人本主义”立场的批判和抨击。而且，量化的、指标化的要求日益将人们都推到形式主义的“数字游戏”当中。此外，并非不重要的是，标准化的公平更多是一种形式上的公平、程序上的公平。制度并不因为多几个量化的指标而变得更富有公平性和正义性。
3.官僚主义的弊病。现代社会的理性化和制度化的双重发展将导致社会生活的全面官僚化，或者说是官僚机制将全面侵入社会生活，成为支配人们行为的普遍法则。所有的官僚体制都倾向于建立无休止的制度规则和内部章程，以实现“手段—目标”的技术理性，实现等级控制和权力协调。“规则是民主的保证之一，是对专制的预防”，[3](P30-31)]是社会共同生活的基本手段。理性官僚制的形式规则抛弃了经验管理过程中的人治因素，避免了任性专断和感情用事，可以带来了理性和效率、“精确、迅速、明确、精通档案、持续性、保密、统一性、严格的服从、减少摩擦、节约物资费用和人力，在由训练有素的具体官员进行严格官僚体制的、特别是集权体制的行政管理时能达到最佳的效果。”正如我们所看到的，现代官僚体制的显著特征就是它的照章办事、官样文章和繁文缛节。然而，规则交织成的结构性手段越是充分发展，就越是损失官僚制的理性和效率，加剧其官僚化倾向，产生被动、僵化、墨守成规、形式主义、保守、胆怯、谨小慎微、浪费、技术主义和过程主义等“官僚病”。在官僚制的规则控制系统中，在非人格化规则、照章办事和集权化的氛围中，由于不存在一种清晰的、可计量的衡量工作表现的标准，就产生了一种不可避免的官僚主义式的恶性循环，手段与目的相脱节，形式与内容相脱节，过程与结果相脱节。“规则的泛滥抹杀了规则本身，规则繁多形成了官僚主义权力的基础。”[3](P42)正是官僚制长处和根本性特征的那些方面，使得官僚制日益走向给它带来骄傲和荣誉的理性和效率的反面。官僚制中的效率和理性由此变得残破不全，并日渐丧失解决重大社会问题、创造公共价值的能力。在某种意义上，官僚制自身已经成为现代社会的一个棘手的难题。
4.差异化及其结构化。制度很少是完全技术性的，制度具有分配功能。制度安排很少是完全中立的，不偏不倚的。“所有的规则都会给一些人带来好处，而给另外一些人带来不利，不管有关的效果如何微不足道。一旦一组规则存在一段时间……都会让那些善于运用技能和资源来操纵这些规则并从中取得成功的人受益。也许更为重要的是，规则从来都不是由与其没有任何利益关系的立法者制定的，而是由对此具有不同的利益的党派之间协商谈判的结果。中性规则的理想是基于一种自欺欺人的鸵鸟错误。”其制度机理在于，类别化或类型化是制度的实施机制，制度通过将情景或行为归类为某种类型来为之订立规则。这就必然意味着制度化的政治属性。制度通过将人们置于不同的范畴中来实行统一和划分，通过对于不同人等的不同处理或者对他们行为的不同(程度地)许可或禁止来实行包括和排除，并据此进行价值分配。所以，“所有的规则都是划线，决定什么包括在内，什么被排除在外，并造成一些差异。任何规则都会对一些人有利，而对另外一些人不利。”[5]((P296)一些制度促进了社会的整合，但更多的制度特却必然导致社会人群的分化和差异化。这样，在社会转型的过程中，不仅市场经济由于自由竞争和优胜劣汰而产生财富上的激烈分化，制度特别是公共政策的分配性质也带来社会资源、机会的不平衡分布，典型例子如高考制度、户籍制度等，具体则体现在社会的阶层分化、行业分化和职业分化上。一项制度的长期适应和运行，在造成相对稳定的“既得利益者”群体、“不得利益者”群体甚至“损失利益者”群体之后，最终会使该制度的收益和分配格局趋于结构化、定型化和凝固化。除非制度收益逐步递减，或是受到某种强大的变革力量的冲击，既得利益者群体的力量将瓦解那些改革力量，从而妨碍社会的进一步改革。
5.制度短缺。当前(甚至今后)转型过程中制度化的基本问题依然是制度短缺。制度短缺可以分为绝对的制度短缺和相对的制度短缺，前者是指由于知识、技术和预见性等方面的缺陷，而导致的对于新情况、新事物和新问题“束手无策”的情况，后者是指虽有制度规则，但却形同虚设，不能发挥应有的规范作用，因而缺乏良好的、行之有效的规则。相对的制度短缺也叫“制度失灵”，具体表现如有章不循，有禁不止；有法不依，执法不严，违法不究；上有政策，下有对策等。制度短缺的原因主要有：(1)主要由于制度设计者经验和知识的欠缺，制度规则本身存在着技术性缺陷，由于执行者素质、能力和自我利益等方面的问题，制度执行不到位，而不能获得应有的制度效率，如金融、证券等技术含量较高领域的监管制度；(2)主要由于特殊利益集团对制度过程的侵蚀、腐蚀和操纵，而造成制度的不公正和制度执行过程中的偏离或走样等，如部门立法、反腐败、房地产调控等领域的制度；(3)中国人薄弱的规则意识制约了正式制度的效力，社会生活领域中“潜规则”泛滥又进一步加剧了正式制度的无效率。浓厚的人情法则和伦理法则，侵蚀了制度的权威性、严肃性，并引发出各种形式的拿制度做交易的行为。如此，利益集团与潜规则、人情法则等相互强化，严重制约着制度发展。制度失灵的最严重的后果还在于，它将导致“制度依赖”和“制度锁定”，并形成对改革进程的内在约束。
三、转型社会的制度化效应对公共治理的启示
从创立社会秩序的角度来看，“几乎任何一套规则都好于无规则。”但是考虑到自由、平等和正义等基本的社会价值，社会需要的是良好的、行之有效的制度。相反，那些不平等的、非正义的制度以及没有或没法被(正确)执行的制度甚至比没有这一制度更加败坏一个社会。公共治理的基本任务就是，创新良好的治理制度并高效率地将之付诸实施。当前社会转型的制度化发展，一方面是作为治理的制度环境，提供了基本的行动框架；另一方面，制度化的负面效应不但形成了良好公共治理的障碍，也对公共治理提出了现实的任务和要求。从这两个方面思考公共治理的未来发展，可以提供一些重要的启示。
1.经过改革开放二十多年来的发展，我国社会政治民主化、经济市场化和社会多元化的发展格局已经初步显现。任何背逆这一历史潮流的做法，都注定是要失败的。对于我国这样一个有着悠久的君主专制传统，从计划经济体制向市场经济体制转轨的发展中国家而言，政治民主化、经济市场化和社会多元化都是一个全新的事业，提出了公共治理的巨大挑战和现实要求。这一制度化目标结构的治理意义在于，它不仅应当是治理发展的方向，更应当是指导治理实践的一种行动纲领和价值规范，并切实反映到治理行动中来。可以肯定的是，在新的社会历史条件下，公共治理必须跳出原来单一的社会结构和简单的社会关系，需要借助于多元化的社会机制来维护社会秩序，增进公共利益，促进社会的可持续发展。这就要求，突破传统的思想观念和思维方式，掌握和运用新的治理知识和治理工具，同时打破旧的利益格局，在维持社会发展和社会稳定的基础上重建新的社会利益结构和权力结构，促进社会公平，增进社会和谐。因此，改进治理策略，提高治理能力，优化治理工具，对于深化改革具有至关重要的意义。
2.制度是重要的。制度形成了社会安排和利益分配，也是重要的治理工具。在社会转型的过程中，公共治理的一项重大职责就是为社会提供良好的“游戏规则”。在这个意义上，公共治理的核心任务是制度创新。总体上说，当前社会的急剧转型，社会关系的深刻调整，利益的高度分化，都从不同方面加重了公共治理的负担和责任。层出不穷的新现象和新问题，迫切需要得到相应的制度规则的调整。因此，公共治理体系必须为复杂的社会关系供应有效的“游戏规则”，以协调社会的竞争和合作，缓解个人与群体之间日益复杂的利益冲突和利益矛盾，促进一个公平、公正和和谐的社会的形成。因此，能否进行有效的制度创新，发展民主，实行法治，制订出科学、有效的公共政策，将关系到社会发展的质量。当然，在社会制度化的过程中，法治规范和依法行政的要求与社会公众蓬勃发育的权利意识共同作用，推动了政府管理的规范化、程序化和标准化，这也使政府和社会日益为规则泛滥的官僚主义所困扰。而且，在制度还不健全的条件下，规范公共权力，防治权力腐败和权力滥用，治理官僚主义，提高行政效率，增强行政效益的任务依然沉重。特别值得指出的，当前政府的制度化实际上面对着“建制”和“解制”的两难困境：一方面需要顺应社会发展进行积极的制度创新，另一方面又受到后现代社会“解构”官僚制思潮和“放松规制”主张的强大冲击。这个问题的答案也许是，社会需要良好的和必要的规则，而非多多益善的、泛滥成灾的规则。
3.从制度变迁的角度看，我国采取的“渐进式”改革从体制的薄弱环节为突破口，实行由易到难、逐步过渡的改革策略。这种改革在早期阶段由于“帕累托改进”的效应，能使绝大多数人得到发展的实惠，而减少了改革的阻力，扩大了改革的社会支持，最大限度降低了改革的风险。但是，在经济发展的速度减缓下来之后，面对日益严重的贫富分化，社会的焦点将集中到“分配蛋糕”的问题上来。这样，那些因既有的制度变革而获得自己利益的集团将反对(并且也有力量)将会使其利益受损的进一步的制度改革。他们所掌握的巨大权力和资源，很容易转变为一种抵制民主化、市场化和多元化的力量。与此同时，那些主要为既得利益集团分享的制度利益又将进一步拉大社会的贫富差距，一些相对剥夺的社会群体则日益沦落到社会弱势群体的境地，其生存和发展环境趋于恶化，构成了社会发展的制约因素和社会稳定的潜在威胁。在这个社会背景上，共享发展的成果的要求，建立“共同富裕”的社会的要求，通过建设“全面小康社会”、“科学发展观”和“和谐社会”的声音表达出来，并推动着诸如收入分配制度的改革和新农村建设的发展。由此可见，社会的既得利益集团与新生利益群体的矛盾将成为社会转型进程中的一对显著矛盾，博弈的结果将充满了不确定性。这不但将延迟制度改革的进程，还可能会影响到制度改革的方向。这些既赋予公共治理以宏大主题(全面小康社会、共同富裕和和谐社会等)，也赋予其以现实任务(西部开发、分配制度改革和新农村建设等)。解决好这些问题的重大意义是不言而喻的。
4.在转型时期，社会的利益分化和价值多元化，不断为政治程序设定公共政策议程。制度的利益“非中性”及其日益显著的利益“含金量”，将不仅增加公共政策制定过程中的权力角逐，也会增加公共政策执行中的阻滞和障碍。这样，由于利益分化而来的冲突和矛盾，不同社会群体和社会阶层之间争取公共政策控制权、公共政策的照顾和优势地位的斗争将加剧公共政策过程的复杂性。公共治理过程中的价值辩论、观念竞争和利益纷争将日益公开化，并借助日益开放的信息平台而扩展到社会公共辩论的层面上来。因此，为了防止利益共谋、权力寻租和优势滥用，促进社会公平，维持利益均衡，公共治理特别是公共政策的过程必须接受更加严肃而严格的审视和检验，这既包括正式制度的审查，也包括社会公众的审视。应当看到，在缺乏民主决策方式和制度化的利益表达渠道的条件下，社会中的强势群体和弱势群体一样都面临着危机感、紧迫感和焦虑感。不同利益主体维护自身利益和改善自身处境的努力，不仅采用制度化的方式，也利用各种非制度化的渠道。这在某种程度上将继续增加社会转型中的不规范现象。在这个意义上，社会的发展要求公共治理过程的公开化、透明化和民主化，并给予不同社会群体组织起来的空间，从而允许不同利益立场的人参与到公共政策过程中来，发出自己的声音，参与公共辩论，为自己的利益辩护，为维护自己的利益而努力。这是利益关系协调的必由之路，也是社会政治文明发展和进步的标志。否则，那种利益倾向性上日益“单边化”或“偏袒性”的制度规则，必将日益破坏正式制度的权威和效用，并可能导致严重的社会对立和社会冲突。
5.最后，学习问题是制度转型中一个不能忽视的重要问题。现代社会的高度复杂性和多元化发展，以及公共治理的日趋明显的多中心性质都提出了治理学习的要求，因为“哪里存在制度差异，哪里就存在从中学习”。在当今全球化、信息化的时代，在社会全面转型的过程中，个人和组织都需要学习。“个人要学习如何对市场信号做出反应，社会要学习哪种制度更有效，组织要学习如何适应环境。”由于我国现代化发展的进程具有浓缩式、积聚式和跳跃性的特征，在从传统农业社会向现代工业社会、从静态社会向动态社会、从计划经济体制向市场经济体制转变的跨越式发展，时间短暂，任务繁重，“摸着石头过河”，具体的制度改革既受到知识存量的限制，也受到时间变量的制约。因此，试错和学习都将是社会转型过程中公共治理一个不可避免的行为特征。必须承认，对于我国这样一个在经济底子薄弱、人口众多、地区发展很不平衡的基础上进行现代化的发展中国家而言，学习的任务既是沉重的，也是全方位的。我们不仅要学习西方发达国家发展经济和社会管理的历史经验，也要学习和借鉴其民主和法治建设的有益经验和教训。而且，只有更好地学习其他国家现代化建设的经验和教训，我们才能更好地认识自己，并坚定地走好有中国特色的发展道路。
注释：
①受到王思睿：《民主化：“明制度”取代“潜规则”的进程》(《社会科学论坛》2004年第13期)一文的启发。