我国地方政府绩效评估实践回顾与展望，本文主要内容关键词为：地方政府论文,绩效评估论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D625文献标志码：A 文章编号：1007－4937（2009）02－0032－04
一、我国现行的政府绩效评估的探索
在近三十年的行政体制改革和机构改革的进程中，我国一些地方政府和部门结合实际，改革创新，大胆探索，借鉴西方政府评估的理念、方法和技术，积极开展了绩效评估实践。目前，约有1／3的省（区、市）不同程度地开展了政府绩效评估工作，形成了各具特色的绩效评估模式。中国行政管理学会在总结我国政府绩效评估现状的调查报告中，将其划分为三种类型，即普适性的政府机关绩效评估、行业性组织绩效评估、专项绩效评估等[1]。本文结合不同的评估主体、评估内容和评估方式，将各地现行的政府绩效评估情况分为以下十种类型：
1.以岗位责任制和目标管理责任制为主要内容的绩效评估。1982年，劳动人事部下发了《关于建立国家行政机关工作人员岗位责任制的通知》，自此，我国各级地方政府纷纷建立起岗位责任制，并进一步建立起机关工作目标管理责任制。目标管理责任制的基本特征是：一级政府在一定时期内的总体目标和任务确定后，按照行政隶属关系向下层层分解、逐级落实，依据业已落实的目标任务进行相应的考核，并按照考核的结果实行相应的奖惩。经过二十多年的实践探索，目标管理已经成为我国各级政府使用最广泛的绩效管理方式。
2.以社会服务承诺制为主要内容的绩效评估。1996年7月，在总结烟台市社会服务承诺制度实践经验的基础上，中共中央宣传部和国务院纠风办决定把宣传、推广社会服务承诺制度作为加强行业作风和职业道德建设、推进社会主义精神文明建设的一项重点工作，在全国范围和多种行业中推广开来。社会服务承诺制度，是指承担社会服务职能的组织，按照行业要求把服务内容、标准、程序、时限、责任等向社会公开做出承诺，在社会的监督下开展组织实施，违背承诺要承担法律和经济责任的一种具有契约性质的社会服务机制。它的根本目的是真正把政府的公共服务置于社会监督之下，把监督权交给群众，动员全社会的力量来监督政府公共部门的工作，提高政府部门的服务水平。
3.以效能监察为主要内容的绩效评估。效能监察在我国开始于1989年。效能监察的目的在于把监督的关口前移，加强事前、事中监督，做到防范在先，使纪检监察工作紧贴改革和经济建设的中心，更好地为经济建设服务。作为对行政机关履职和各种管理活动的效率、效果、质量等的考察和评价，效能监察可以说是组织绩效评估的一种特殊形式。
4.以效能建设为主要内容的绩效评估。效能建设是在拓展效能监察活动的基础上形成的新的思路和新的运作机制。它于20世纪90年代中期开始于福建省漳州市等地。机关效能建设是指在党委、政府的统一领导下，强化各级机关的效能意识，以提高工作效率、管理效益和社会效果为目标，以加强思想、作风、制度、业务和廉政建设为内容，科学配置机关管理资源，优化机关管理要素，改善机关运作方式，改进机关工作作风，按照廉洁、勤政、务实、高效的要求，构筑机关效能保障体系的综合性工作。以效能建设为内容的绩效评估具有三个特点：一是效能建设着眼于组织绩效客观的、准确的评价；二是绩效评估的覆盖面比较宽；三是绩效评估的主体多元化。
5.以督察验收重点工作为主要内容的绩效评估。以湖南等地为例，通过对各地区、各部门落实全省重点工作情况进行平时督察和年终检查验收，确保了各项重点工作的落实。从2004年开始，湖南省实施为民办八件实事的考核，通过层层分解、细化量化，八件实事各项考核指标都落实到了基层，并有明确的责任单位和责任人，实现了人与事的有机结合，逐步形成了为民办实事的长效机制。
6.以提高公民满意度为主要内容的绩效评估。20世纪90年代末，很多地区如北京、上海、大连、沈阳、珠海、南京等地纷纷举办“公民评议政府”活动，即以公众为主体对政府绩效进行满意度评估，并将结果用于组织绩效的持续改善工作。可以说，“公民评议政府”活动，开创了我国地方政府“自下而上”绩效评估的先河，是对我国传统“自上而下”评估模式的有益补充。
7.以经济社会协调发展为主要内容的绩效评估。以辽宁省为例，其各级地方政府纷纷以经济社会的协调发展为目标设计各自的绩效评估体系，确定了“就业与再就业”、“地区市场总值”、“地区税收收入”等三十多项考核指标，并按照指标的重要性、完成难易程度等因素，将指标划分为四档，分别确定不同的权重。通过对各市的绩效评估，推动了各地的真抓实干和健康协调发展。
8.以地方政府领导班子实绩考核为主要内容的绩效评估。中共中央组织部1995年下发的《县市党政领导班子实绩考核办法》对县市党政领导班子的实绩制定了一个比较全面的绩效指标体系：经济建设目标；精神文明建设和社会发展目标；党的建设目标。实践证明，通过对领导班子的实绩进行考核，其产生的效果是比较明显的。具体体现在：一是责任明确，优劣分明；二是“管人”与“治事”有机结合；三是扩大民主公开，坚持社会公认；四是年度考核，动态管理。
9.以公共支出绩效考评为主要内容的绩效评估。财政部从2000年开始探索在我国财政管理体制中建立公共支出绩效考评制度，并首先在中央级教科文专项资金的范围内开展研究和实践。政府公共支出绩效考评的基本内容应包括以下五个方面：目标方面的考评、支出（财务）方面的考评、绩效与影响（业务）方面的考评、资源配置与资源利用效率的考评等。
10.以地方人大对其选举和任命的领导干部的评议为主要内容的绩效评估。1986年，各地人大为了加强司法监督工作，纷纷开展了对司法机关的评议活动，随后这项活动发展到对政府行政执法部门的评议。评议的主体是人大代表，评议的内容是司法和执法情况。1989年以后，在探索如何行使人大的监督职能、发挥人大的监督作用的过程中，有些地方又开展了组织政府工作人员和法院、检察院的领导人员向同级人大常委会述职，并由人大常委会进行评议的活动。
二、我国政府绩效评估的主要特点
以上十种类型主要是依据评估主体、评估内容和评估方式的不同来划分的。不同的评估主体，由于其政治目标和职能范围不同，其评估内容和评估方式也存在着一定的差异。目前，我国政府绩效评估的主体主要包括：政府决策部门、上级主管部门、监督部门、领导部门、项目审批部门、公众和专家机构等等，不同的评估主体采取不同的绩效评估方法。如监督部门主要履行纪检、监察职能，因此从问题出发，开展以效能监察和效能建设为主要内容的绩效评估；领导部门主要履行干部选拔、任用、培养和考核职能，因此从考核干部业绩出发，地方人大对其选举和任命的领导干部进行以考核评估为主要内容的绩效评估、组织部门则开展以地方政府领导班子实绩考核为主要内容的绩效评估；财政审计部门主要履行财务预算、财务审计等职能，主要开展以公共支出绩效考评为主要内容的绩效评估；各级政府部门主要履行当地的公共服务和管理职能，因此不同的地方根据各自的不同发展阶段和当地特点，分别采取不同的适合自己政府绩效评估的模式，包括以岗位责任制和目标管理责任制为主要内容的绩效评估、以社会服务承诺制为主要内容的绩效评估、以提高公民满意度为主要内容的绩效评估、以督察验收重点工作为主要内容的绩效评估、以经济社会协调发展为主要内容的绩效评估等等。
十种类型各有利弊，不仅分别反映了不同评估主体的职能特点，而且也反映出我国政府绩效评估不同阶段的特征，并在一定程度上反映出我国行政体制改革的发展轨迹。具体来看，这十种类型的共性特征：一是绩效评估大都是从评估主体的职能出发来选取评估内容和方式；二是绩效评估实践的动力主要来自党政主要领导；三是绩效评估的历程会更多地具有“运动式”特征；四是绩效评估大都借助政治框架在全国铺开，但创新与形式主义并存；五是大都采取自上而下内部评估的方式；六是大都是自上而下确定绩效目标，忽视了公众的动态个性化需求，通用指标过多、个性化指标过少；七是大都强调执行和达标情况，忽视了绩效创造主体积极性的发挥。
这十种类型的差异性则在于：不同的评估主体站在各自部门职能的角度上，为完成相应的政治目标，选择不同的评估内容、采取不同的评估形式，如监察部门开展的绩效评估是从问题出发、组织部门开展的绩效评估则是从干部考核角度出发、财政部门开展的绩效评估更多的是从预算角度出发等等；政府决策部门组织的在全国普遍实行的绩效评估，大都采取比较传统、粗放的方法，并借助一定政治运动展开，如以岗位责任制和目标管理责任制为主要内容的绩效评估、以社会服务承诺制为主要内容的绩效评估、以效能监察和效能建设为主要内容的绩效评估等；各地政府探索实践的绩效评估方式在一定程度上也反映了当地的经济社会发展状况和不同的发展阶段，具有一定的开创性和先导性，如福建的效能建设，湖南的督察验收重点工作，南京、珠海等地的公众评议活动。此外，监察部门、组织部门开展的绩效评估，更强调了评估结果的运用，并与个人发展直接挂钩，因而力度更大。
三、对我国政府绩效评估实践的基本判断
改革开放以来，为建立“办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系”，我国进行了行政管理体制的持续改革，在变革观念、转变职能、调整组织结构、改革行为方式的同时，借鉴和引进国际流行的新的管理机制、管理技术和工具，努力提高政府的效能。虽然目前各地政府绩效管理还处于探索阶段，缺乏全国统一的做法和标准，在实践的力度和效果上也很不平衡，但从总体来看，还是初具成效的。
1.主要成效与基本经验。我国政府绩效管理从无到有、从仅关注公务人员的个人业绩考评到以组织为对象的绩效评估、从经验式的主观评判到客观评价体系的建立、从领导者自上而下的评价到政府绩效评估中的公民参与，在内容和重点选择、绩效指标体系设计、绩效评估程序和方法、绩效评估结果利用等方面都取得了很大的进展，基本达到了各项绩效评估提出的目标，为建立适应社会主义市场经济体制的、有中国特色的行政管理体制做出了一定的贡献。此外，我国政府绩效评估在探索和实践的过程中积累的宝贵经验：一是必须坚持科学发展观，树立正确的政绩观；二是必须以公共服务价值最大化为基本价值取向；三是充分动员人民群众积极参与；四是必须注重绩效评估结果的运用；五是必须实事求是，不同地方、不同发展阶段、不同战略重点、不同价值取向，应采取不同绩效评估方法，并适时调整指标体系和指标权重；六是必须注重综合、系统和协调管理。
目前，我国政府绩效评估理念基本得到了各方的认同，评估环境正在形成；政府绩效评估试点工作正广泛开展，模式趋于多元化；绩效评估方式渐趋科学化，评估手段呈现多样化。多元主体参与政府绩效评估，公民评议获得了初步发展。我国的政府绩效评估已经基本走出了模仿和被动接受上级检查评估的阶段，各地政府开始总结经验教训，不断探索适合自身特点的评估方式；绩效评估采取的不再是简单、粗放的传统评估方式，而是逐步与理论界的研究相融合，寻求更加科学有效的绩效评估方法；绩效评估不再是单向式、运动式、激情式的评估，不再就绩效评估谈绩效，而是与行政管理体制改革统筹考虑，更深层次思考和探寻政府绩效的核心所在和如何实现最优价值等问题。
2.存在的主要问题。与发达国家相比较，我国的政府绩效评估仍缺乏规范化。部分省市虽然正在积极建立现代政府绩效评估体系，但其绩效评估活动尚处于探索和试点阶段，且各地的发展很不平衡，许多地方还在沿用传统的工作总结、检查、鉴定等考评模式。从目前来看，我国政府绩效评估无论在理论还是在实践上都还不成熟，主要的问题：一是评估多处于自发状态，没有相应的制度和法律作保障，使绩效评估的畅销机制难以建立；二是评估内容不全面，没有建立科学的评估指标体系，有的地方评估指标过度关注GDP增长、招商引资等单项经济指标，忽视政府在市场监管、社会管理、公共服务等方面职能的实现，与科学发展观的要求相背离；三是评估以官方为主，多是上级行政机关对下级的评估，缺乏社会公众对政府以及政府内部的自身评估，政府评议政府，政府既是运动员，又是裁判员；四是评估程序不够规范化，存在很大的随意性，因此评估结果很难做到客观、公正，甚至完全流于形式；五是评估技术方法重视不够，大多采取传统、定性的方法，较少采取定量方法，导致评估结果缺乏科学性，评估者并不是绩效专家；六是缺乏系统理论指导，实践存在盲目性；七是政府绩效评估过程具有封闭性、神秘性，缺乏媒体监督；八是存在着多头评估、评估标准各不相同甚至冲突，缺乏系统性和综合性；九是评估大多是事后评估，事前、事中评估较少，对评估过程缺少监控，情况容易失真；十是评估过程缺乏规范性，评估结果使用错位与不到位情况并存。
四、发展方向
1.评估主体的多元化。国外许多国家已经让公众和政府机构工作人员参与到绩效评估的全过程。从考核项目的选择到评估内容、指标、标准的选择与确定，再到项目的实施过程的监督、业绩报告的公开透明，都体现了广泛的参与性。在评估的过程中，有公民和服务对象的广泛参与、有政府机关内部自上而下的评估、也有社会评估机构对政府绩效的考核。美国民间机构锡拉丘兹大学的坎贝尔研究所自1998年以来就与美国《政府管理》杂志进行合作，每年对各州或市的政府绩效进行评估，引起了相关政府和民众的广泛关注。
2.评估程序法制化。西方许多发达国家都以国家立法的形式严格规定了评估的程序和方法。1993年7月，美国颁布了《政府绩效与结果法》，规定联邦政府“每个机构应提交年度绩效规划和报告”，财政预算也与政府绩效挂钩。1997年，英国颁布的《地方政府法》规定，地方政府必须实行最佳绩效评价制度，各部门每年都要进行绩效评估工作，要有专门的机构、人员和固定的程序。1997年澳大利亚议会通过了新的《公共服务法案》和《财务管理与责任法案》等法律，进一步完善了政府部门绩效的责任管理机制，使结果导向的政府部门绩效评估机制进一步规范化和制度化。日本也于2002年出台了《政府政策评价法》。
3.评估标准的公民导向。政府绩效评估是一种管理方法，更是一种推动政府负责任的有效机制。公民导向要求绩效评估以公民为中心，以公民满意为政府绩效的终极标准。20世纪90年代以来，有关质量和顾客满意度指标在评估指标体系中大幅度增长。加拿大等国家就为此进行了大范围的政府顾客满意度调查，将提升顾客满意度作为政府绩效的目标。
4.评估指标设计过程科学化。政府组织的目标复杂，工作结果难以量化。鉴于此，澳大利亚政府绩效评估指标的设计就选择先由筹划指导委员会依据政府绩效的理论和参照国外的实际经验，设计出总体的框架，再由各个工作小组设计开发具体指标，并不断地检查和修改，以保证指标的可行性。
5.评估管理机构专门化。专门的机构，具有组织性、统一性、规范性和强制性的特点，这不仅便于与各方沟通和联系以收集各方信息，而且使得评估结果更具可靠性和权威性。建立专业的绩效评估组织对各部门的绩效进行评估总结，有助于指导各个部门开展绩效评估工作。如美国1993年成立的国家绩效评审委员会；澳大利亚在1994年成立的政府服务评估筹划指导委员会等。
6.绩效沟通信息化。在评估的信息沟通上，应注重信息技术的应用和对绩效信息的管理。美国信息产业的发达为绩效管理在公共部门的运用提供了优越的技术条件。大量信息技术的运用，使国家绩效评审委员会能够通过良好的技术手段获得准确的绩效信息，形成有效的绩效测量，以达到对绩效信息的监督和控制，从而有助于绩效管理向专业化管理方向推进。英国政府也通过建立一个全面的管理信息系统，以其战略性和持续性在绩效评估与目标管理、管理信息系统之间建立起有机的联系，为绩效评估在政府部门的全面实践奠定基础。
收稿日期：2008－12－17
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