行政审批制度改革的价值取向与行为选择，本文主要内容关键词为：制度改革论文,行政审批论文,价值取向论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
行政审批制度改革，是加快建立和完善社会主义市场经济体制的紧迫要求，是促进政府职能转变和加强廉政建设的突破口，也是适应加入WTO和经济全球化的迫切需要。目前，改革已在各级政府机关推行，取得了一定成绩，也暴露出不少问题。缺少理论上的指导原则，没有明确的价值导向，是其中一个主要问题。这导致行政审批制度改革目标不明确，审批范围界定不清晰，改革措施不到位，追求轰动效应，使改革仍停留在浅层次、应急型的减量改革阶段。进一步推进行政审批制度改革，需要以社会正义为基本的价值取向和指导原则，据此界定审批范围，指导程序设计，保证规则落实，确保行政审批的公开、公平与公正。
一、行政审批的理论基础与价值取向
正义是人类社会具有永恒价值的基本理念和基本行为准则。简单地说，正义就是对人的社会行为与社会关系是否正当的追问。正义问题存在于个人行为和社会关系两个领域，这决定了正义概念本身具有道德和伦理两方面的含义。作为道德原则，正义本质上是个人内心追求善的道德情感，旨在规范个人的行为；作为伦理原则，正义本质上是调节人们之间各种社会关系的一种规范，旨在建构合理的社会合作体系，为人的幸福生活提供条件和保证。个人正义的基本内容是一种行为得到相应的回报，这并非我们的关注重点。在政治与行政领域涉及的正义主要是指社会正义，即以社会为行为主体的公正，是社会所进行的权利与义务的分配行为。其基本原则是：情况相同就得相同对待，情况不同就得不同对待。任何两个人或两件事总会有所不同，总可以从中举出某些区别以支持用不同方式对待他们是正当的。因此，社会正义就包含着两方面的要求：公正的区别性对待必须基于个人之间相关的差异；公正的相同对待也必须基于个人之间相关的类似之处。相同对待的原则通常被称之为“形式上的正义原则”；而用来作为补充以确定各个正义领域相关差异的标准则被称为“实质上的正义原则”。由此决定了社会正义具有实质正义和形式正义两种类型。
实质正义是“作为公平的正义”，倾向于描述人们之间的关系，尤其是利益方面的关系是否符合某种实质性的标准或原则。从历史上看，人们所禀持的社会正义观念是随着社会发展而不断演进的。柏拉图把正义与国家的和谐、社会的分工联系起来考虑；亚里士多德用“数量相等”和“比例相等”来诠释正义的内容；近代西方学者大多立足人的基本权利来论证社会正义；罗尔斯则认为，正义的基本原则是“所有社会的善——自由和机会、收入和财富及自尊的基础——都应被平等地分配，除非对一些或所有社会基本善的一种不平等有利于最不利者。”[1](P1)时至今日，现代社会的正义理念已发展出更为丰富的内涵，建构在一系列相互对立或冲突的价值观念之上：既要充分发挥市场和社会机制的自我调节和资源配置作用，也需要发挥政府的宏观调控与公共服务功能；既要保障经济和社会活动主体的自由，又要实现社会成员在基本生存权和发展权方面的平等；既要保证效率增进，又要实现社会公平，种种价值目标归结到一起，构成了实质性的社会正义原则。我国现阶段，实质正义体现为以邓小平同志“三个有利于”和江泽民同志“三个代表”的重要思想为行动指南。
形式正义是“作为公正的正义”，它总是与人们的行为相关，与如何贯彻、实行既定原则相关，一般只对某事物或某行为做形式上的考察。形式正义在不同的语境中有不同含义。[2]在法律体系中，与实质正义相对应的形式正义，即程序正义或诉讼正义。因为法律规范向社会的渗透，主要是以程序为桥梁的。戈尔丁认为，尽管程序正义似乎是一种次要的正义，“但是我们应当把公平程序的标准区别于我们据以解释标准的正义理想。”[3](P240-241)程序本身具有独立的价值。一般来讲，形式正义包括这样几方面标准：一是中立，指“与自身有关的人不应该是法官”；二是平等，指无差别对待；三是公开，指程序活动过程对当事人、利害关系人及社会公开进行，并告之并保障参加机会；四是科学，指程序中的各种活动与解决纠纷的目的是否具有必然的因果联系问题；五是效率，指解决纠纷的程序成本与纠纷解决的结果之间的关系问题，等等。
行政审批的理论基础与价值取向是社会正义，这是由行政审批的产生逻辑与自身性质决定的。所谓行政审批，在行政法上称为行政许可，是基于当事人的申请，行政主体经过判断调查，对符合法定条件的申请予以批准的行政行为。从表面上看，行政审批是一种对当事人行使权利的资格或条件是否具备的核准行为，是行政机关维护社会秩序和进行行政管理的一种控制性手段。但从本质上看，行政审批是一种行政机关对稀缺性资源的分配行为，是对人们（尤其是申请人与利害关系人）之间利益关系的调整行为。整个社会存在着大量有益于人类的物质和非物质，但并非全部都是资源。作为资源必须满足可利用性与稀缺性两个条件。资源的可利用性说明资源可以在社会成员中进行分配，而其稀缺性则决定资源必须被合理地分配。对于天然资源和人工资源来说，其中相当部分属于公共物品，不能通过市场机制加以分配，因为市场无法避免“公有物悲剧”。政府依靠行政审批手段解决“公有物悲剧”，至今依然是审批制度存在的前提条件之一。另一方面，就潜在资源和大多数机会资源来说，这类资源对不同的人意味着不同的价值，市场无法反映不同的人们追求自由、平等、安全等价值的真实偏好，因此，也不能依靠市场机制类分配这类资源。现代民主政府要运用审批手段在资源分配过程中实现各方利益的均衡，必须要立足于社会正义的考虑。这也就赋予了行政审批以正义的理论基础和价值取向。它要求行政审批机关能够在相互发生冲突的价值之间进行合理的权衡和选择，使资源配置的结果有可能获得最大多数人的支持，在个人自由与社会总体福利之间找到恰当的平衡点。
在我国，人们通常把行政审批看作是计划经济时期政府的主要管理手段，事实上，在计划经济体制下，我国政府的行政审批范围并不广泛，只是集中在公安、刻字印铸等少数领域。进入80年代后，随着市场经济的发展和经济体制改革的不断深化，行政审批制度才逐步建立并呈不断扩大趋势。整个社会转型时期，是社会利益结构分化和调整的时期，遵循合理的利益分配原则，建构合理的利益分配制度，是保持稳定并促进发展的关键所在。在一定意义上说，能否维护改革过程的公正，决定了改革能否顺利推进和取得成功。行政审批制度，作为利益分配的一种主要方式，承担着实现正义的重要任务，“使尽可能多的人们在变革中束缚的解除与保护的失去、机会的获得与代价的付出能够相称，使他们能公平地分享共同体的遗产而在相对平等的起点上参加竞争”。[4](P454)反观现实，行政审批制度并没有明确自身的价值取向，这既表现在法制本身，如立法不公平、权责不对等；也表现在法制运行方面，如缺少程序约束、权大于法。要在行政审批制度中真正实现社会正义的基本价值，实现公共利益最大化的目标，确保行政审批权的正当行使，只能依赖于加强对行政审批权的法律约束，建立一套公正的程序，使一切审批权的滥用行为都无法获得政治上和法律上的支持，变传统行政审批的人治模式为现代法治模式，保证行政审批沿着法治化的轨道运行。
二、依据实质正义原则界定行政审批的范围与标准
正义是行政审批制度的根本价值取向，在利益层面上，它要求设立行政审批必须以公共利益为根本目的；在实体法层面上，则表现为依据实质正义原则设定行政审批的范围和标准。
在行政审批制度改革中，首先应该明确的是改革的宗旨与方向，也就是为什么设立行政审批。在前一阶段的改革中，多数地方都是从法律依据（即法律、行政法规、规章以外的文件不能设立行政审批）的形式上确定具体的行政审批制度是保留还是取消，在清理之后，仍合法地存在着大量审批，对这些作为依据的法律、法规本身并没有从实质上考虑其是否仍然符合人民群众的根本利益，符合社会主义市场经济发展的需要。事实上，目前许多审批事项的设定目的不正当，不是维护公共利益，而是从方便行政管理、增加行政收费的目的出发的。针对这一问题，有人提出以服务型公共行政体系为坐标来界定行政审批的范围和领域，也有人提出以公共利益为本位来指导行政审批制度的改革，这些看法都有一定道理，都不同程度地看到了现行审批制度改革面临的深层难题，指出了进一步改革的基本方向。笔者认为，“公共利益是一个特定社会群体存在和发展所必需的、该社会群体中不确定的个人都可以享有的社会价值。”[5]也就是说，公共利益并不是一种抽象的一元价值，也不能简单等同于集体利益，而是表现为个人权利与社会共同需要之间的一致和统一。具体到行政审批制度方面，则体现为行政审批的目的应该是兼顾行政效率与公民自由，兼顾经济效率与社会公平，在维持良好社会秩序的前提下保证足够的社会发展动力。社会正义和公共利益的基本要求，决定了行政审批制度改革仍然面临两项艰巨任务：一是重新清理现行法律、法规，及时修改或废止那些与社会主义市场经济发展不相适应的法律、法规和文件。二是克服地方和部门利益的阻碍，防止个别地方或部门寻找各种借口和理由阻碍审批制度改革。
在界定行政审批范围问题上，目前一般有这样几种思路：或是主张用行政法原则探讨审批问题，认为审批制度涉及到宪法与行政法两个法律部门，宪法确立审批制度的原则和基础，行政法确立审批的具体制度。或是从经济学角度指出，市场的缺陷与不完善是行政审批的存在依据，因此，要根据市场失败的领域来界定审批范围，提出了市场调节优先、社会自治优先、相对方自由优先和政府干预从缓等原则。[6]也有学者认为行政审批项目的范围应由技术的、经济的和伦理的尺度来框定。[7]还有大多数学者从维护公共利益的实际需要去考虑这一问题，认为，只有关系国计民生的重大事项和涉及公民生命、财产利益的特殊行业和事项需要审批。我们认为，设定行政审批的范围，需要考虑两个层次的问题：其一，界定行政审批范围的基本前提是界定政府职能范围；其二，在政治职能范围内，是否需要审批管理取决于哪种管理方式更为有效、更经济、更公平。
所谓政府职能，就是政府该管什么和不该管什么的问题。那些不属于政府职能范围的事情，自然也不在行政审批的范围之内。政府职能问题的实质是要界定政府与市场、政府与企业、政府与社会乃至政府与个人自主空间的界限。建立和完善社会主义市场经济体制的基本要求是，凡是企业、市场和社会能够办理的事情，政府应该坚决退出，不再插手和干预，因为这些事项是政府管不了也管不好的。按照这一方向考虑行政审批的设立，要求凡是通过市场机制能够解决，应当由市场机制去解决；通过市场机制难以解决，但通过公正、规范的中介组织、行业自律能够解决的，应当通过中介组织和行业自律去解决。是不是所有属于政府职能的事项都要以审批的形式来管理呢？当然不是。行政审批的设立必须综合考虑社会成本和社会效益，同时考虑社会公平问题。这样看来，一方面，目前的许多审批事项都可以用行政备案制和登记制来代替，就是公民和法人行为的法律标准公开化，符合法律规范的事，公民和法人自行实施，同时向政府登记或备案，政府只对行为结果进行复核性检查，如确信合法可以免检，对违规的行为进行纠正和处理。另一方面，在一些公共设施的利用许可、自然资源的开发许可以及政府采购等方面，应该采用招标、拍卖等市场化的方式去管理，这要比审批更为公正。需要说明的是，政府职能范围和行政审批的范围都不是一成不变的，随着社会自身力量的增强和技术手段的发展，当前条件下尚需政府承担或需要加以审批的事项会越来越多地让位给市场、企业和各种中介组织。
最后，在设定审批标准时同样要遵循公平合理原则。目前，各种规范性文件对行政审批的条件和标准缺乏规定或规定比较笼统，人为掌握的审批条件和内部标准过多，审批行为随意性大，造成了该发的许可证迟迟不发，不该发却乱发的现象。改革的方向是按照公平合理原则来界定审批标准，严格限制审批人员的自由裁量权。所谓公平，要求相同情况相同对待，不同情况不同对待。在加入WTO以后，审批的差别待遇问题亟需纠正，比如对外资的市场准入门槛过高，对不同所有制企业在经营范围、经营许可、产品与服务价格、资金融通、进出口贸易等方面的审批存在差别待遇，就明显违背了平等竞争和非歧视原则。所谓合理，对不同审批项目的审批重点和审批内容应该有所不同。比如在澳大利亚、新加坡等国，对私人投资项目，政府部门主要审查其对环境的影响，其他方面一般不予审查；对政府投资项目，除环境因素外还要审批资金来源、构成、总额及效益等。对于专业性、技术性、科学性很强的项目，应制定出具体的审批技术标准，充分听取专家的意见，最大限度地减少审批人员的自由裁量权。
三、依据形式正义原则规范行政审批权的运作
就法律而言，其本身的正义问题所出现的导议往往是以价值观的根本不同为前提的，而执法的正义问题是独立于法律本身实质上的正义问题的。即正义的法律可能被不公正地加以执行，而不正义的法律也可能得到公正的不偏不倚的执行。就行政审批制度而言，审批范围与标准的设定所体现的是实质正义，而具体机关和人员实施的审批行为则反映出形式正义的实现程度。由此观之，现行行政审批既存在制度本身的问题，也存在执行中的问题。比如，有的审批机关任意扩大或减少审批条件，降低或抬高审批标准，出现滥发证照的事件；有的审批机关利用手中权力随意增设管理相对人的义务，如滥收审批费用；有的审批机关或人员利用审批权勒索钱财，大搞权钱交易。这些行为都属于审批制度运行中存在的弊病，违背了形式正义的基本要求。所谓形式正义，就是要求行政机关实施行政审批行为，应坚持公平原则，平等对待当事人，禁止对申请人和利害关系人的歧视和偏见，做到“同样的申请受到同样的处理”。
在行政审批关系中，行政方与行政相对人的地位不对等，要保证行政方对相对人平等对待，体现形式正义的要求，必须给予相对方以更多的倾斜。因此，围绕缩小行政机关与相对人由于法律地位不对等而造成的巨大反差，实现公共权力与公民权利在审批过程中的相互制约与力量平衡，应该是行政审批制度改革的现实选择。这包括两方面的思路：一是保证审批权受权力或权利的制约和监督。包括以权力约束权力，表现为来自国家权力机关、司法机关和行政权力系统内部的监督；以舆论和社会组织、团体等力量制约行政审批权；以权利制约权力，保障公民的批评建议权、申诉、控告、检举等权利的行使。二是以法律尤其是程序法规范审批权的运作。各种行政行为对象、条件等各有不同，从实体法上加以统一规范非常困难，而从程序上进行规范相对更为合理、有效，也容易实现。在审批制度中，程序表现出独立的价值，既可以控制行政权力的运作，保障行政审批的效率，又能够维护相对人的权利和人格尊严。但长期以来，“重实体，轻程序”的观念制约了我国的法治建设，也影响到行政审批制度建设。体现为，对审批程序的设定和运作不够重视，程序不规范，期限不明确，审批机关和审批人员随意性过大。在今后的改革中，必须通过设立适当的程序制度，将行政审批中的权力主体——行政机关转化为程序方面的义务主体，和义务主体——相对人转化为程序方面的权利主体，通过相对人程序性权利对行政机关实体性权力的渗透，改变长期以来相对人审批侵权行为“不服先从”的局面，以维护他们的实体权利免受不法审批的侵害。
从国内外经验来看，体现在审批制度中的形式正义主要包括六方面具体要求：(1)信息公开。这既是对公民知情权的保障，也是对政府进行监督的有效方式。为此，必须建立一系列程序制度，如行政审批决定说明理由制度、审批依据的公布制度、行政法律文书送达制度、告知当事人权利制度、档案资料查询制度等。(2)回避。为排除行政审批机关可能造成偏见的因素，行政机关实施行政许可行为时，如果其工作人员与许可事项及许可申请人有利害关系的，应当自行回避，当事人也可以申请回避。(3)禁止单方面接触。为确保实施审批的行政机关平等地对待各方参与人，并给他们提供平等的参与机会，应禁止行政审批机关人员于许可证颁发之前在公务场合之外单方面与申请人接触。(4)收支分离。通过审批权与收费权的分离，最大限度地确保审批机关公正地行使权力，杜绝自立收费项目、扩大收费范围、提高收费标准、自收自支等违法行为。(5)比例原则。程序意义上的比例原则是指行政主体采取的程序措施必须与要实现的目的之间具有合理的对应关系，与该程序措施相比，不存在其他给利害关系人或社会造成更少损害的措施。(6)权责对等。实施行政审批的行政主体与行政相对人一方一样，违反法定的审批程序都要承担相应的法律责任。[8](P112-122)
就具体的程序设置来说，形式正义要求主要体现在两个方面：一是体现在设立行政审批的程序上，要贯彻公众参与原则，避免暗箱操作；二是体现在审批制度自身，要体现管理与服务相结合原则，确保行政权力与公民权利的平衡。在我国，现行行政审批程序极不规范，缺乏法律依据，其依据往往只有内部规定，或者是习惯做法，甚至是领导人的主观意志，都是行政部门自己设置的。要改变这种状况，只有从提高行政审批的法治化程度入手，因为真正富有效力的程序设计只能以法律法规的形式体现出来。从理论上说，在制定有关行政审批的法律法规时，参与立法者必须不知道自己在未来行政审批中的地位和作用。人们在建立规则时应处于平等的地位，平等意味着每个人对未来无知，这样人们才会设计或赞同无偏颇的公正规则，也容易达成一致意见。这样才能保证制定的审批法律法规对所有的人都有利。在实践中出台有关行政审批的法律法规时，应建立公众参与机制，在批准议案的过程中，全国和各级人大都要召开辩论会、听证会，多渠道、全方位地广泛听取和征求意见。即使在议案被全国或各级人大通过后，政府执行部门在制定法规的过程中，市场主体和相应的中介组织仍然可以对法规提出质询。建立公众参与机制，有利于政府与企业和社会组织的互动，有助于公众和企业对审批措施和程序达成共识。
行政审批程序包括内部（办理）程序和外部（申办）程序两个方面。一般来讲，内部程序的规范保障的是行政效率，而外部程序的规范维护的是社会公正。行政审批机关对效率和正义的追求是统一的，行政机关的效率应该在其严格依照保障公民权利的法律所规定的权限、程序实施法律的过程中得以实现。目前我国多头审批、程序繁琐的问题仍然十分突出，许多审批机构之间因存在利益冲突，经常发生相互拆台，争夺审批权力的事情。有鉴于此，在今后的行政审批制度改革中，应该在削减审批权限的同时，着力减少审批环节，简化审批手续，建立完备、科学、简便的审批程序。现在全国多数省份、城市都在建立主办部门审批责任制或推行联合审批制度，如开设市政综合服务大厅、综合审批中心等，对审批频率较高，直接面向投资者和群众的事项，实行集中办事制，同时将行政审批的大量程序性规定内化，复原为政府内部的批准、核准程序，这些措施可以避免相互推诿、制造麻烦，进而加快审批进度。此外，应进一步扩大行政听证制度的适用范围，允许利害关系人就行政审批提出自己的意见、建议，发表不同的看法，以保证行政决定内容的正确性。就每一事项的审批必须规定合理时限，对报送材料齐全的审批申请，审批部门应在规定的审批时间内予以答复，否则，应视为同意。