土地股份合作制股权设置与实现研究，本文主要内容关键词为：股权论文,土地论文,股份合作制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、问题的提出：股权设置与实现是学术界不容忽视的要害问题 农村土地股份合作制以土地入股合作为主要内容，是在落实农村土地集体所有权、稳定农户承包权、放活土地经营权的基础上，按照农户自愿原则，将农户承包土地、集体留存机动地，按一定比例折算，联合资金、设备、技术等其他生产要素，统一量化入股的一种合作方式[1](P5)。它是中国农村集体经济组织由共同共有向按份共有转变的产权结构创新，是中国农村集体土地所有制的重要实现形式。 1993年1月1日，中国首家土地股份合作公司——广东省南海市“下柏股份集团公司”成立。同年，北京市要求以行政村为单位设立村经济合作社，开始社区股份合作制改革试点，之后陆续采取存量资产量化、“资源+资本”以及社员投资入股等多种方式进行股份合作制改革。截至2013年年底，北京市3986个村级集体经济组织中完成股份合作制改革的达3854个村，占总数的97%，共有320多万农民成为农村集体经济组织的股东[2](P51)。此后，广东顺德、佛山、深圳等地和福建、浙江、江苏等沿海省份，以及河南新乡、四川南溪、江西井冈山、湖南长沙、湖北黄冈等中西部地区先后展开各种形式的改革试点。目前，土地股份合作社主要有三种合作形式：一是农民之间的自愿组合，农民将土地入股成立股份合作社，由合作社统一经营、统一分配；二是农户和村集体各拿出部分土地入股，成立股份合作社，由合作社统一经营、分配，农户和集体土地按照股份分红；三是以村集体为单位，农民保留承包权，将经营权转交给村集体，村集体按照股份合作运营方式进行股份制经营，村庄大部分农民加入股份合作社。京郊地区的土地股份合作制主要是第三种形式，也称“社区股份合作制”①。 随着实践的推进，理论界对土地股份合作制的研究也日渐丰富。从突出土地股份合作制的创新做法、基本模式和作用成效，到逐渐关注其产生背景与实施条件、制度基础与治理机制、存在的问题与不足，对土地股份合作制的研究不断拓宽、逐渐深入。目前，学术界的主流观点对土地股份合作制实践抱有积极乐观态度，认为土地股份合作制既能满足农业的规模化经营需要，实现土地集约利用，推动工业化、城镇化和农业现代化，又可以避免国家征地制度对农民土地的永久性剥夺，让农民分享土地增值收益，实现土地经营权的资产化，进而通过增加农民资产性收益缩小城乡居民收入差距，实现城乡、工农统筹协调发展。但王小映、崔智友、刘愿等对土地股份合作制则持谨慎的保留意见，同时强调不可高估土地股份合作制的发展潜力，指出其有可能对农户土地承包经营权带来侵害和剥夺，甚至是得不偿失的、不可逆转的伤害[3][4][5]。总体而言，学术界对土地股份合作制的产权性质、收益分配及治理机制、成效或不足等重大问题作了相关研究，但对股权设置及股权实现这一要害问题的研究还很不够。 股权设置问题事关农民土地权益这一核心利益的保障和发展，是土地股份合作制实践中不可回避的关键问题，也是必须正视的重大理论问题。本文将深入分析目前土地股份合作制在股权设置及股权实现上存在的主要问题，提出相应的对策建议，以期有助于更好地把握土地股份合作制的发展方向。 二、股权设置与实现：农民权益受损是土地股份合作制实践不容忽视的尖锐问题 土地股份合作制的设计初衷是要解决因农民外出打工而出现的土地抛荒问题，在实现土地规模经营以提高农业生产效率的同时，满足农民长期参与土地增值收益分配的需求，保障农民的土地资产收益权。但由于工业化和城镇化的强势扩张，大量资本进入农村地区，且土地股份合作社本身存在法律地位缺失、产权边界模糊、管理体制松散、土地交易市场不完善、信息不对称等问题[1](P4)，农民的土地权益极有可能在实践中受到损害。其中的关键是，土地量化入股、土地股份合作社的股权设置与实现等问题。 (一)集体经济组织成员身份确认及集体资产清产核资问题 2015年11月，中共中央办公厅、国务院办公厅发布的《深化农村改革综合性实施方案》提出，“在确认农村集体经济组织成员身份、全面核实农村集体资产基础上”，“分类推进农村集体资产确权到户和股份合作制改革”[6]。土地股份合作制改革的一个核心问题是股权分给谁、分多少，必须首先解决集体经济组织成员资格界定问题。实践中，新婚人口、新生儿、出嫁女、改嫁妇、离异女、外出求学学生、部分或全部家庭成员户口迁出者、收养子女、长期离土离乡的二代农民工等都强烈要求确认集体经济组织成员身份，参与集体资产及其收益的分配[7](P29)。不同利益群体之间的矛盾需求相互牵扯，极易激化。 集体资产清产核资，是农民参与利益分享、关乎农民具体分得股份利益的前提，它首先面临集体资产流失的历史遗留问题。1990年代后期，随着乡镇企业势微，部分村镇集体经济组织将难以经营的乡镇企业低价折算给具有一定经营能力或与乡镇权力核心具有密切关系的个人，导致集体经济组织经营性资产大量流失。随着土地流转的日益频繁及城镇化扩张，土地等非经营性资产在缺乏产权保障的基础上逐渐遭到集体经济组织内部人员的侵蚀，且得不到重视。农村地区普遍产权意识模糊，“先占先有、谁占谁有、不占没有”的理念深入人心。缺乏基层权力管理的普通农民通过违规搭建方式，肆意侵占集体留用建设用地；掌握基层权力的村社干部则可能与外部资本相互勾连，侵吞、控制、占有集体资产，甚至通过一定途径将其化为个人资产。 (二)土地折价作股及股权设置问题 土地入股的折价高低，是保障农民土地权益的关键环节。目前，土地入股主要采取两种形式：一种是内股外租型，入股土地一般不作价，经统一整合后对外公开招租，所得收益按农户入股土地份额进行分配。一种是折价参股型，一般以土地折价入股为主，吸纳资金、技术及其他资源参股经营。由于涉及原有集体经济组织资产核算及土地股份合作社的后续经营，京郊地区的农村社区股份合作制改革主要采取第二种形式。但无论采用哪种形式，只要涉及土地以外的资金、资产入股，就必然在实质上面临土地的折价作股问题。目前，土地参股的折算依据主要是土地流转入股前进行分散的粮食生产的单位年产值，而未按照其进行规模生产、改变种植种类进行非粮化生产，甚至进行工商业开发后的相应价值进行核算。例如，北京大兴区西红门镇土地股份合作社设置的现金股(新股)，股份合作社新增人口可以每股股金6万元的现金购买股份，意味着村集体土地每亩土地承包权基本价为6万元[8]。这样的土地折价标准，严重低估了土地价值，以看似公平的方式，实现了内外部资本对农民地权的侵蚀。 农村社区股份合作社一般将股份分为集体股和个人股，集体股用于企业再发展，个人股又分为“户籍股”、“劳龄股”、“独生子女奖励股”等。一方面，集体股设置普遍较高，农民个人股份权益面临受损威胁。目前，北京市土地股份合作社的集体股设置多在30%以上，个人股比例占70%以下。郑各庄集体经济组织——北京宏福集团，甚至由公司法人控股66.6%，村委会和村民各持股16.6%[2](P323)，农户个人股不到1/5。为保障农民的土地股份收益，防止农民在信息不对称情况下盲目将土地股权转出，一些集体经济组织改制时会限制农民交易股权或只能在同村社内部交易。但部分村集体和村干部利用集体资产量化为个人股后、成立新型集体经济组织之前的过渡期，以集体甚至个人名义收购农民个人股份配额，侵占农民个人的土地股份权益。另一方面，个人股设置以“户籍股”、“劳龄股”等“身份股”为主，“土地确权股”设置的比例偏小，部分村甚至未设置“土地股”。在“土地确权股”偏小甚至缺失的情况下，股份制改革实质上是对农户家庭承包土地的集合再分配，剥夺了农户对土地的按份共有历史积累，是对农户土地承包权的削弱，表面是身份福利，实质是对土地这一最重要的生产资源的侵蚀。 (三)政府投入的成本转嫁及农民隐形支出漏算问题 以设置集体股或提取公积金和公益金为名，转嫁应由政府承担的公共产品支出责任。农业受自然因素影响较大、产业附加值不高、投资周期长、回报慢，其弱质性特征决定了农业发展必须长期依靠政府进行包括资金、技术及基础设施建设在内的大量投入。目前，部分地方政府积极引入外部资金推动土地股份合作制改革，寄希望于通过外部资金来补充其在农业财政投入、技术支持及基础设施建设等方面投入的不足，将本应由政府所承担的投入责任转嫁至外部资金企业。而企业本身的经营理性和逐利性，使其必然将这笔成本投入在土地股份合作社的经营中进行扣除，即在农民的土地股权配额或入股收益中扣除，最终仍由农民自身承担了相应的生产投入责任。 中央财政给予农业的各种补贴和财政支撑，是农民从事农业生产及经营的隐形收入，也是其进行土地股份制改革时的隐形成本，但在计算时却有意无意地被“忽略”。随着农村税费改革和农业补贴的加强，农民的“承包责任”实际上已名存实亡[9](P34)，代之以真正的土地承包权益。至2015年，为支持粮食生产、促进农民增收出台的农业补贴项目包括种粮直补、农资综合补贴、良种补贴、农机购置补贴等50多种，国家对农业的投入逐年增加，且只会增加而不会减少。尽管其效率受到各方质疑，但农民从事农业生产和经营获得的国家支持越来越多却是不争的事实。这些本应由农户家庭这一农业生产经营主体获得的农业补贴，却大部分都跟随土地转移至股份合作社。从促进农业发展的角度讲，这无可非议。但从投资入股的角度讲，其应该得到尊重并作为入股土地本身的附加值计算进入土地价值，在股权设置中得到体现，并最终通过股份分红的方式为农民共享。近年来，频繁出现的小官巨贪的主要贪腐标的之一就是农业项目专项补助。 (四)股权决策作用有限，农户经营主体地位动摇 土地股份合作制不同于其他形式的土地流转制度，土地经营权合作而非简单流转是其重要特征。但土地股份合作制本身是一项复杂的制度设计，其合作形式既包括社区型集体经济股份合作制，也包括农产品生产、流通及销售等不同环节的专业合作，且本身还在进行不断的自我调适。对于普通农民来说，真正理解和掌握这项制度并参与土地股份合作社的经营管理，具有相当难度。虽然大部分土地股份合作社都建立起了法人治理结构，成立了股东大会、监事会等，但客观上造成农村地区的经济、政治、社会资源进一步集中于一个或少数几个人手里。北京市2011年土地股份合作组织董事长单独设置的只占2%，由村支书兼任的占55%，村主任兼任的占5%，村支书兼村主任兼任合作组织董事长的则高达38%[10](P31)，其他村领导也多数兼顾合作社具体管理事务。农民实际上难以充分发挥民主决策管理权，这不仅容易导致基层腐败的产生，侵害农民基本权利，更重要的是，长此以往，除名义上的股权所有和少量股份分红，农民实际上已丧失了农业经营的主体地位。 三、理性选择：股权合理设置及保护农民权益的若干建议 《深化农村改革综合性实施方案》强调，要“构建符合国情和发展阶段的以农户家庭经营为基础、合作与联合为纽带、社会化服务为支撑的立体式、复合型现代农业经营体系”[6]。以家庭经营为基础的土地股份合作制，其股权设置的基本原则应该是以土地确权股为主，辅之以集体身份保障股；以农户家庭而非农民个体为基本参股单位；强化政府社会服务职能与加强农民主体性培育双措并举，促进土地股份合作社健康、持续发展，全面保障农户家庭股权利益的实现。 (一)明确成员身份界定，实现家庭农户利益协调 受现有户籍制度的制约，农民的农业生产职业化特征尚不明显，而政治性、社会化身份特征突出。集体成员的身份问题是集体经济组织改革中无法回避的重大现实问题，必须在股权设置中有所体现，以起到一定的福利保障作用。具体实践中，应以家庭为单位实现农户间的利益协调。一方面，家庭是中国社会的基本组成单位。在面临土地制度变迁时，农户家庭而非农民个体往往成为利益衡量的主体单位。新婚人口、新生儿、外嫁女等具有不同身份特征的集体经济组织成员也较为均衡地分布在不同的农户家庭中。以农户家庭为基本单位，可减少参与利益分配的主体个数，有利于减缓各利益主体之间的矛盾，有利于土地股份合作制改革的稳步推进。另一方面，农户家庭是中国农业生产经营的主体，也是农村土地承包的基本主体。根据《农村土地承包法》，除举家迁入设区的市、承包方自愿交回承包地和因自然灾害严重损毁承包地等特殊情形，中国农村土地家庭承包制实行“增人不增地、减人不减地”政策。经过三十多年的人口自然变化，家庭承包土地实际上具有了以农户为基本单位的按份共有特征。以家庭为核算单位，便于实现土地价值股与集体经济组织成员股的对接，有利于对农户家庭生产主体的保护和对农户家庭土地承包经营权权益的保障。 (二)提高土地确权股比例，切实保障农民土地权益 土地价值股应该在土地股份合作社中占据主要份额。一是完善参与土地股份合作制生产各要素，特别是土地的折股定价核算机制。以发展权而非基本保障权，参照土地股份合作后的土地用途核定土地价值及折价参股比例。从理论上讲，马克思地租理论认为，土地价格不过是地租的资本化②，而地租的本质是剩余价值的转化。土地股份合作后，土地用于不同的生产领域意味着不同的剩余价值率，意味着不同的地租量和不同的土地价格。从实践上看，土地股份合作制本质上是以土地资源为核心的经济合作，土地是改制后集体经济组织收益的主要实物依托，而土地生产和经营种类的改变，特别是土地农转非用途的改变是土地增值的主因。二是尽可能提高个人股比例，降低甚至取消集体股比例。土地股份合作制的根本目的在于提高农业生产效率、增加农民收益、维护农民权益。绝不可本末倒置，过分强调以集体股解决农村集体公共经费不足、兴办农村公益事业的作用。集体股本质上仍是产权不清晰的资产，并可以通过提取公积金和公益金等方式保障村集体所需资金。三是在个人股设置中，提升土地股设置比例，逐步减少劳龄股、贡献股等身份股比例。土地股份合作制在一定程度上保障了农民土地经营权的权属关系，但其本身仍然意味着土地资源实体的弱化或转移，应通过股权价值形态给予充分补偿，并以此实现农村集体经济组织由身份集体向利益集体的转型。 (三)加大公共投入力度，强化政府社会服务职能 马克思在《资本论》中肯定了阿·阿·沃尔顿关于对土地“进行的一切改良的绝大部分收益，最后总是要落入土地所有者的腰包”[11](P706)的认识，认为对土地进行的农业投入最终都会通过地租的形式为土地所有者所有。农村土地集体所有制决定了土地改良的投入最终都会为国家和集体所有，并且修排水渠、建设大中型水利灌溉工程、平整土地等具有持续效应的土地改良需要有“庞大的支出”，而农户家庭难以负担，土地股份合作社发展初期也难以承受。因此，提高农业生产率的农业投入主体应该是国家和地方政府。一是坚持政府投资为主，加大农业基础设施建设力度，或由政府搭建平台，通过各种途径筹措建设资金。绝不能将投入责任转嫁给土地股份合作社，也不能寄希望于工商资本的大量投入。二是加快推进农业补贴政策调整。尽快形成有利于促进农业生产的农业补贴政策，并促进家庭农户与种粮大户、农民合作社、土地股份合作社之间达成利益共识。三是加快推进城乡公共服务均等化，强化基层党政组织社会服务职能。由政府承担起以财政支持公共支出、提供公共服务的主要职责；由村“两委”承担起农村社会事业建设、扶持农村社会弱势群体、保障农民基本权益等多项职能，剥离土地股份合作社的政治和社会责任，充分发挥其经济职能。四是政府积极引导、鼓励、扶持社会化服务市场发展。这个市场包括劳动力服务市场、资金服务市场、机械化服务市场、信息技术服务市场、种子肥料农药服务市场等[12](P272)。 (四)加强农民主体性培育 土地股份合作制，应在农民实现股权分红或受雇成为农业产业工人之外，以促进农民的成长和主体性发展为目的。同时，缺乏相应的技术型、经营型、管理型人才，农民群体不能有效掌握和运用土地股份合作制，这也是当前土地股份合作经营面临的困境。因而，加强农民主体性培育是发展土地股份合作社的目的性需求：(1)加强农民职业化技能培训。随着土地规模化经营和农业产业化发展，农民职业化是必然发展趋势。充分发挥农业局、农业技术推广机构、农研院及地方党校的技术研究及推广职能。通过制度设计，搭建平台，促进其与土地股份合作社结成利益共同体，提升农业技术研究与农业技术技能培训成效。(2)增强农民市场经营与管理运营能力。土地股份合作制是市场经济向农业、农村扩展的结果。增强农民市场经营与管理运营能力，可以使广大农民尽快适应市场经济变化，而不是被排挤或疏离在农业市场化竞争之外。(3)提升农民现代民主管理意识。加快推进“政经分离”，依法严格实行股东代表大会制度，由股民选举产生股东代表，股东代表大会选举董事会和监事会为常设议事机构及决议执行机构依法管理，依法经营和发展。(4)培养一批具有综合能力的土地股份合作社带头人。以乡村本土能人为基础，培养一批既懂农业生产技术，又对农村社会有深入了解，能有效整合和动员农村资源，具有较强经营管理与组织领导能力的综合性人才。 土地股份合作制是在保证农民土地权益基础之上的合作经营，其前提是对农户家庭土地资源、土地价值的充分肯定和保障。土地股份合作社作为经济组织的发展壮大必须与政府增加对农村、农民公共服务和社会保障投入同步推进。政府的公共服务职能和土地股份合作社的社会职能、经济职能是一个你进我退的协调过程，体现在土地股份合作社股权设置上就是集体股的减少和个人股的增加，土地价值股的增加和身份福利股的剥离。 ①由于中国农村土地的集体所有产权性质，且村集体经济组织多以土地为主要资产，农村土地股份合作制与社区股份合作制改革(集体经济组织股份合作制改革)在实践中很难完全分离，基本上属于同一过程的不同形式，其核心都涉及土地资源的重新配置。因此，本文对此不作特别区分，而强调其土地股份合作的实质。 ②土地价格在不同经济社会发展水平的国家和地区稍有不同，但大致等于20年地租之和。标签：农民论文; 农村改革论文; 股份合作制论文; 农村集体经济组织论文; 土地承包经营权流转论文; 股权分配论文; 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