我国自然资源行政管理体制需要改革，本文主要内容关键词为：自然资源论文,管理体制论文,行政论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
党的十五大报告指出：“我国是人口众多，资源相对不足的国家，在现代化建设中必须实施可持续发展战略。坚持计划生育和保护环境的基本国策，正确处理经济发展同人口、资源环境的关系。资源开展和节约并举，把节约放在首位，提高资源的利用效率，统筹规划国土资源开发和整治，严格执行土地、水、森林、矿产、海洋等资源管理和保护的法律。”
自然资源作为资源性国有资产，和经营性国有资产、非经营性国有资产同是国有资产的重要组成部分，但是自然资源同经营性国有资产和非经营性国有资产相比又有很大的区别。这种区别主要在于自然资源未经人为劳动开发与加工，不是人类劳动的最终产物，而以其自然形态存在，表现为自然界自身运动的结果，而传统自然资源管理正是以此为理论支柱对自然资源实施管理的。随着社会经济的急剧发展，传统管理方式越来越不适应和满足人类的需要，因此对旧的自然资源行政管理方式的创新已成为时代的要求。
传统自然资源行政管理体制的弊端
长期以来，我国国有资源性资产管理采用传统的行政管理体制，这种管理主要通过行政手段来进行，即通过计划人员调查、研究、判断、作出预测，然后制定计划，发布实施。它和传统经济管理体制紧密结和在一起并成为有机组成部分。它为当时政府快速聚集资源，开展大规模的经济建设、集中力量办大事，作出了自己的贡献。但它自身在实际运行过程中所暴露出来的弊端亦十分突出，表现在：
1、条条为主，块块为辅，条块分割严重。
2、管理集中而实际分散、部门林立，官僚主义严重。办事效率低下，浪费严重。
3、缺乏资源的综合管理。
4、法制不健全，无法可依。管理缺乏科学性，朝令夕改，主观随意性大，规范化、严肃化不够。人治大于法治，以言代法，以权代法。
5、行政管理方式、手段落后。信息极不对称，信息传递基本上靠公文的上报下发，领导干部埋头于“文山会海”之中，不能及时地不间断地获取准确而详实的信息，给决策带来很大困难，甚至出现决策失误，给国家和社会造成严重损失。
6、管理方式单一，多采用单纯的行政手段直接对极其复杂的自然资源的开发、利用、保护、补偿等进行管理。
7、排除了市场的作用，导致一系列严重的缺陷，表现为，缺少资源市场，缺乏价格信号，资源开发、利用和配置的经济合理性缺乏依据，计划存在一定的盲目性；资源缺乏流动性，难以实现资源的优先配置，难以提高资源的使用效率；缺乏激励机制，难以有效地调动节约资源、保护资源的积极性，此外，在计划方法不完善、认识水平不太高的情况下，还容易出现“有计划”地破坏资源、阻碍资源合理利用的现象，如盲目的围湖造田，毁林开荒等。
综上所述，传统的自然资源行政管理体制已不适应市场经济体制和可持续发展战略的需要，建立新的自然资源行政管理体制势在必行。
随着我国经济体制由计划经济体制向市场经济体制的转轨和可持续发展战略的实施，目前自然资源行政管理体制安排明显不能满足合理开发、利用、保护、补偿的要求。因此，必须对我国自然资源传统管理体制进行反思，在此基础上寻求最佳的体制安排。
市场经济条件下要加强自然资源行政管理
市场经济条件下，对自然资源管理要求改变过去单一的行政管理方式，但由于自然资源的特定属性，又必须加强行政管理。其必要性为：
1、自然资源的国有属性客观上要求加强自然资源行政管理。
第一，自然资源的天然性与公平、效率的关系要求加强对自然资源的行政管理。自然资源是天然形成的，它不是某些人的劳动成果。因此，每个社会成员与其关系上是平等的，无差异的。这样，为了保证其开发、利用，过程中的公平与效率，就需要国家从法律上规定自然资源的财产制度，规定、规范人们对自然资源的占有、使用、收益和处置的权利。
第二，自然资源的综合性和整体性决定了其开发、利用、保护过程中具有极强的“外部性”。所谓“外部性”，又称作“外部效应”，是一种生产或消费活动对其他人的影响。正的外部效应称作外部经济，负的外部效应称作外部不经济。自然资源因其整体性和综合性直接决定了自然资源开发、利用、保护过程中具有极强的外部性。外部性的存在，使私人成本与社会成本发生偏离，私人收益与社会收益也发生偏离，这就意味着存在外部性时，市场机制难以达到私人利益与社会利益的一致，合理的市场价格无法形成，市场机制也就难以合适地解决“外部性”问题，这就客观地要求进行行政管理。
第三，某些自然资源具有“公共物品”的性质，导致“集体行动”的困难，需要进行行政管理。自然资源中具有“公共物品”性质的有水资源、气候资源、旅游资源等。对于这几种资源，一般而言，消费上不存在排他性，例如一个人对大气呼吸不影响他人的呼吸，这样在大气的保护问题上，就相应会产生上面讲到的外部性问题，使私人对大气的保护失去积极性，也无力进行环境保护，而且由于私人使用的微不足道，这会在一定程度上导致私人随意破坏和污染的倾向。为了合理利用和保护大气资源，就需要政府参与并负责，加强行政管理。
第四，自然资源具有稀缺性。自然资源中的可再生性资源（动、植物和微生物等）、不可再生的非耗竭性资源（土地等）、永续又可耗竭性资源（水资源等）和不可再生的耗竭性资源（石油、煤、铁等矿产资源），具有一种极其重要的特性，即它们的有限性或稀缺性。
第五，自然资源的开发、利用具有竞争性。竞争性来源于稀缺性。资源的竞争性表现在两个方面，其一，在很多资源构成中，人类社会资源选择在其应用上最为合适的，在经济上最为合算的、在时间上最为适宜的那一类资源。这种选择本身就体现出竞争的内涵。其二，在众多需求者中，均不同程度地需要同一类资源。因此，资源供体的优劣和稀缺特征，必然在资源受体之间引起对于资源供体的选择及占用等一系列复杂的竞争现象。
第六，自然资源具有地域性与分布的不平衡性。自然资源的地域性特征和分布的不平衡决定了在开发利用、保护自然资源过程中，必须由政府进行科学规则，从客观上注意因地制宜、因时制宜、协调地区之间的利益关系。
第七，自然资源的可塑性和演变的不可逆性。人们在开发利益自然资源时，可以有意识地改变塑造它们，这就是自然资源的可塑性。对自然资源的人为改变和塑造，需要科学的行政管理，使之有序、健康的进行。自然资源的演化过程总是不可逆转的，这就是自然资源演变的不可逆性。自然资源演化方向和结果存在着两种可能：一是向着人类需要的方向发展，结果是好的，另一种则相反，即自然资源的被破坏、减少和枯竭。这关键是取决于人们利用的方式和强度，为了禁止对自然资源的破坏，避免自然资源的过度减少和枯竭，避免由此带来的不可挽救的损失，必须需要政府行政管理，如建立自然保护区等。
总之，自然资源的自然性质引致的使用过程中的公平与效率的冲突，由自然资源的综合性与整体性决定的其开发利用的“外部性”问题，某些自然资源具有“公共物品”的性质，自然资源的稀缺性和利用中的竞争性、自然资源的地域性与分布的不平衡性以及自然资源的可塑性和演变的不可逆性等属性，客观上就决定了必须对自然资源的开发、利用、保护进行科学、健全、高效的政府行政管理。
2、国家主权的要求决定了对自然资源进行行政管理。
自然资源的总和即为狭义的国土资源，同时，它也构成了广义国土资源的主体，国家主权首先就直接体现为对国土资源的行政管理上。综观当今世界主要国家，对国土的开发整治是政府义不容辞的一项具有全局性和战略性的重大课题。
3、可持续发展战略要求加强对自然资源的行政管理。
我国的经济发展正处于工业化的高速起飞阶段，同世界各国相比，中国的发展于自然环境所面临的问题更多、更复杂。当代人类面临的某些尖锐矛盾在中国都有所体现。中国可持续发展战略的实施亟需科学的行政管理体制的制度保障。
自然资源的行政管理体制改革的思路
自然资源的管理，在市场经济条件下，包括资源化管理或资源性管理与资产化管理或资产性管理两种。资产化管理是把自然资源作为商品，作为资产，作为生产要素，投入社会的再生产，提供服务，以获取资产收益或合理的生产要素收入分配。它包括资源资产的产权管理，经营管理和收益管理等。其目标是资源资产的保值与增值，是资源资产收益最大化。资产管理不仅是加强自然资源管理的重要手段，而且是我国市场经济发展的内在要求。
由此出发，作者认为，我国传统自然资源行政管理体制的改革思路为：
1、正确处理和划分自然资源管理中的资源化管理与资产化管理的界限和范围，将资产化管理从传统自然资源管理中分离出来。
实行资产化管理不仅是一种管理观念和管理方式的变化，而且涉及整个资源管理体制的变化。资产化管理造成强烈的激励机制和约束机制，促使人们节约资源，充分合理地利用资源，努力提高资源的使用效率，资产化管理要求培育发达的资产市场体系，通过公平、公正、公开的市场竞争，实现资源的优化配置。要求运用经济手段调节资源的开发和利用，因而能有效地克服单纯以行政方式管理资源的弊病，大大加强和改善自然资源的管理。
提倡和实行资产化管理并不是取消资源性管理，事实上，资产化管理必须建立在严格的对资源物质形态管理即资源化管理的基础之上。同样，资产化管理并不排斥行政手段和计划管理的方式。恰恰相反，只有把经济手段与行政手段有机结合起来，把市场调节与政府调节结合起来，才能真正搞好自然资源的管理，而这样做，也是我国传统自然资源行政管理体制改革的正确方向。
2、加强自然资源的统一管理与综合协调管理。
针对传统自然资源行政管理体制的弊端，为了保证社会经济发展对资源的需要，客观上要求对自然资源实行统一管理。社会经济发展的水平越高，统一管理的要求就越强烈。
3、自然资源的计划管理与市场配置相结合，并互相分工。
在自然资源一级市场上，绝大多数自然资源因归国家所有，因而各种资源一级市场主要是国家控制的卖方垄断市场，在资源的开发、利用、保护方面，必须也必然实行计划调节为主。在此基础上，在资源的二、三级市场上，应该基本上充分发挥市场在配置资源过程中的基础性作用，促使人们珍惜资源，合理利用资源。市场调节越充分，越能提供准确的市场价格信号，为计划经济的合理性提供科学的依据。市场调节的范围越大，程度越深，越能加快资源资产的增值和积累，不仅能加速资源的合理开发利用，而且能提供大量资金，有利于加速城市建设的发展，加速各项建设事业的发展。
4、制定自然资源基本法，把自然资源行政管理体制安排及对自然资源的行政管理纳入综合管理和治理的轨道。
社会主义市场经济是法制经济，一切活动必须依法行事，我国传统自然资源行政管理体制改革当中，资源性管理和资产性管理的界限和内容划分、各种资源管理部门、资源管理经营部门、综合管理协调部分、计划管理和市场调节的范围和方式等一系列问题，必须要由法律作出明确的规定，在此基础上，加强完善司法、检查制度，做到有法可依，有法必依，违法必究，依法行事。
5、建立全国自然资源行政管理的综合性机构。
建立国务院下属的国土资源部，其主要职能应该是：
(1)代表国家行使国有资源的终极所有权管理。
(2)统一管理和协调各自然资源管理部门的工作。
(3)统筹规划自然资源开发、保护和利用的各项重大战略和制定自然资源综合开发、保护和利用的中长期计划。
(4)统一制订有关自然资源综合管理的全面性政策和行政法规。
(5)负责考察和统一掌握全国自然资源的基本状况和信息并定期发布。
(6)协调行政、经济、法律、科技手段对自然资源的管理。
(7)处理和解决关系全局的自然资源、开发、保护、利用的重大问题。
6、建立各省（市、自治区）自然资源行政管理综合性机构。
各省（市、自治区）设立相应的国土资源厅，其职能在各省（市、自治区）范围内与国土资源部相一致。
7、在条件成熟的情况下，对现有的自然资源管理部门进行分类改组。
(1)按照改革精神，可考虑对现有中央和地方自然资源管理部门按经营性资源和非经营性资源的不同特点进行分类改组。
(2)对经营性资源管理部门改组为开发总公司，纳入自然资源经营管理体制。
(3)对非经营性资源（生态性资源）管理部门进行原有各部门的改组和经营，设立环保局，国土资源局、海洋资源局等、纳入自然资源行政管理体制，体现国家和政府对自然资源综合管理和全面调控。