影响环境治理的地方性因素调查，本文主要内容关键词为：地方性论文,环境治理论文,因素论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
环境治理不仅成为中国高层与地方官员日益关注的问题，也不只是技术专家研究的对象，而且政治学、社会学等学科也高度关注。对于地方环保部门执法难人们已有了共识，但是，对于如何从环保部门人员认知本身来讨论与研究的则并不多，也就是说对于影响环境治理的地方性因素关注得不够，该项研究以浙江省台州市环保系统的工作人员为调查对象，通过问卷来勾画地方环保部门人员对于三个影响其执法的地方性因素的认知并进行分析，从而构建出环境保护与地方政府的关联性。
1 两个解释框架及其问题
学术界对于影响、制约地方环保部门执法的因素认识，可以归为两类：一类是法律制度因素论，另一类是发展因素论。前者有几种因素，一是法律、法规不完善，如执法部门之间职责不清，禁止规定的多而罚则规定的少，法律本身缺乏操作性，与其他法规不配套；二是制度本身的问题，作为政府的一个职能部门，其执法成本高，缺乏直接的强制执行权，政府干预多，缺乏公众参与环保的机制与制度[1～3]。发展因素论的基本论点就是，经济发展与环境保护是矛盾的，经济发展不得不以牺牲环境为代价，中国是一个发展中的国家，发展是硬道理，发展是前提，在压力型体制下，追求GDP成为必然，而发展到一定阶段再来治理环境，即先发展后治理的发展逻辑直接影响了地方环保部门的执法行为[4～6]。
当然，法律与制度有不完善之处。可是，中国各级人大已经审议通过了相当多的法律、法规。以浙江为例，据不完全统计以浙江省环保局为主实施的法律、法规和规章就有59个，而配合其他行政机关实施的法律、法规、规章则也有11个(http://www.zjepb.gov.cn)。本文所调研的对象浙江省台州市也制定了《台州市环保局行政执法责任制实施方案》等，《方案》中有极为详细的“工作流程”图(http://www.tzepb.gov.cn)。从数量上来说，法律、法规不能说不多了，其所涉及的内容与范围也非常广泛，但是，地方环保部门的执法依然差强人意。影响地方环保部门执法的主要因素恐怕不在于法律或制度层面的不完善。从制度或法律入手，将原因归为大环境，因而对于制约地方环保部门执法行为缺乏具体的认识。而发展论当然看到问题的要害，但是，问题在于发展的逻辑如何影响着环保部门官员之认知及其行为，学术界依然缺乏具体的认识。概括来说，无论法律制度论还是发展论，都不能作出有效的解释，一个基本的问题就是缺乏从地方性本身的因素来分析地方环保部门的执法问题。
2 调查对象的基本情况
台州，位于浙江省沿海中部，上海经济区的最南翼。台州市区设椒江、黄岩、路桥3个区，下辖临海、温岭两市和玉环、天台、仙居、三门4县。全市陆地面积9411km[2]，海洋面积8万km[2]，人口546万。其中市区面积1536km[2]，人口140万。台州是一个经济尤其民营经济较为发达的地区。据核算，2008年，全市实现生产总值1965.27亿元，按可比价格计算，比上年增长9.6%。其中，第一产业增加值133.54亿元，增长2.4%；第二产业增加值1037.47亿元，增长8.3%；第三产业增加值794.26亿元，增长12.4%；三次产业结构由上年的6.6∶53.9∶39.5调整为6.8∶52.8∶40.4。全市人均生产总值为34374元，比上年增长8.7%，按年平均汇率折算已达4949美元。
台州经济飞速发展的同时，环境污染问题也突出起来，曾有环境污染事件上过中央电视台的《焦点访谈》。问卷数据表明，近一半的被调查者(49.4%)认为，台州的环境污染严重（见表1）。当然，这些年，经过多方的努力，全市环境保护工作取得明显成效。2008年，全年化学需氧量和二氧化硫排放量分别比上年下降5.28%和5.94%。全市地表水满足水域功能达标率为56.2%，比上年提高4.5个百分点，城市空气综合污染指数1.56。全市工业废水排放达标率为88.0%，工业固体废物综合利用率为95.6%。目前已建成规范化合格饮用水源保护区43个。城镇生活污水处理率为74.5%，城镇生活垃圾无害化处理率为94.7%。2008年，市区环境空气质量达到二级标准以上的天数有354天，比上年增加6天，占全年总天数的97.0%(http://www.tzstats.gov.cn/)。
但是，在台州，经济发展与环境保护之间的矛盾依然相当的突出，选择这个地区作为调研对象具有类型之意义。2007年4月，笔者对台州市环保局及下属的9个县市区的环保局的工作人员进行问卷调查，共回收到160份有效问卷。问卷调查对象基本情况如下：①性别：男性占68.1%，女性占16.3%，另有15%没有表明自己的性别；②教育程度：89.4%的被调查者的学历在大专及以上；③政治归属：在这些被调查者中68.8%为中共党员；④环保局中的职位：县处级的为8.1%，科级的占25.6%，股级的有31.9%，一般工作人员为33.1%（见表1）。
3 地方性因素与三个假设
环境污染是具体的，或某地的河流，或某地的空气，或其他别的，并且环境污染总是由具体的人或单位造成的，因此要治理好环境不只是从资金与技术考虑，更重要的是要考虑地方性的因素。那么，问题在于影响或制约环境执行部门的地方性因素有哪些？
我们认为，第一个重要的因素就是地方经济因素。对此的判断或假定就是，越是地方性的环保执法人员尤其环保官员越要考虑地方经济发展之要求。中国台湾有学者认为[7]，“由于地方经济规模较小，较易受到少数较大厂商的资本罢工的影响；同时地方执法官员身处其间，对于劳工的抗议以及景气萧条的威胁较容易有切身的感受，因此理论上其于执法时，较容易考虑严格执法对于地方经济的冲击。”我们认为，这些情况恐怕普遍存在于发展中国家包括中国大陆之中。
第二个因素同地方政府、体制有关。一个假定就是，在目前的体制下地方政府对于环保部门的执法行为有着重要的影响。尽管地方环保部门直接隶属于上级环保部门，但是环保部门的主要领导的人事安排、经费和其他方面均直接或间接地受地方政府的制约，这是体制使然。一个普遍的认识就是，地方保护主义是环保部门执法困难重重的一个主因。例如，对于企业环境违法行为，当地党政领导或有关部门领导亲自出面，或者打电话过问说情，或者在企业请示报告上签字批示要求照顾，诸种行为时有发生。
第三个因素就是人情与社会关系的因素。一个基本的假定就是，中国是一个人情与关系的社会，环保部门在依法办事时不能不考虑各方面的人情关系及其受这些人情和社会关系的影响。通常，人情和社会关系的因素对于环保执法有着负面的影响。
4 结果与分析
4.1 地方经济因素
假设一：越是地方性的环保人员越要考虑地方经济发展之要求。调查结果见表2。
第一个假设的基本意思是，地方性的环保人员需要考虑地方经济发展之要求。然而，当问卷问被调查者“老百姓对经济发展的需求是否会影响环保部门执法”时，结果显示，50%被调查者认为，他们在执法时不会受老百姓对经济发展的需求的影响，另外“有影响的”(42.5%)和“不知道”则占一半。这种结果与本文的假定、人们的判断有出入。这就是说，依然有一半的环保工作人员认为，他们的执法工作不会受经济发展需求之影响，重视的是自身工作——环境保护。这从下面这个问题得到进一步的印证。当问到“当经济发展与环境保护发生矛盾时，哪一个更为重要”问题时，除50.6%持“经济与环保同等重要”观点外，认为环境更重要的有46.3%，有意思的是，认为经济发展更为重要的只有3.1%。对于企业和地方政府的批评性的数据也反映经济发展在环保部门执法中的地位。当问到对于企业对环保的重视之满意度时，“满意”的只有6.9%，“不满意”的应该有93.2%（这里的“一般”通常就是“不满意”），可见环保部门对于企业环保普遍是不满意的。当问到“政府容易受企业利益的影响，在政策上不够重视当地百姓生活的环境质量”时，有48.8%的持同意的看法，除了“不知道”(15.6%)外，“不同意”观点只占1/3强一点(35.0%)。对企业和对政府的批评明显地反映在他们对于绿色GDP的赞同。当问到“您是否赞同将环境保护指标纳入到官员政绩考核体系中”时，高达94.4%的被调查者赞同这种考核指标。
综观以上几个问题的调查结果，数据显示，在环保执法部门人员看来，其工作不会受经济发展需求之影响，这与以上的假设和人们的普遍认识有出入。对于这种出入，有两种可能的解释。第一种可能情况是，人们的认识有错误，对于环保部门有误解；第二种可能是，环保执法部门的执法是受当地经济发展之影响，只是出于对自己部门形象保护之考虑，生怕被社会、被民众说“不作为”而主观上有意不承认。这两种可能都是存在的。但是，有一点可以肯定的，即便环保执法部门在执法时要顾及到当地的经济发展，也不是出于他们对于经济发展重要性要大于环保，而是其他的因素导致社会产生“地方性的环保官员需要考虑地方经济发展之要求”的印象。
4.2 地方政府的因素
假设二：在目前的体制下政府对于环保部门的执法行为有着重要的影响。调查结果见表3。
当问及“上级领导督办，环境执法效果是否不错”时，有63.8%的被调查者持“同意”的观点，“不同意”只有10.0%，持“中立”和“很难说”分别为14.4%和11.3%。如果联系到目前中国的体制，那么，这个结果显示了地方政府对于环境执法的影响力。当问到“对于环境执法严格程度影响最大的人”问题时，其结果更直接地表明了这一点：有42.5%的被调查者认为，对于环境部门执法严格程度影响最大的是地方党政领导，其次是环保局自己的领导(25.0%)，接下的才是具体执法人员(20.0%)。既然，对于环境执法来说，当地的党政领导影响力最大，因此，他们的态度与支持就相当关键了，换言之，当地环保执法的好坏某种意义上就与当地政府重视程度有着密切的关系。当问到“当地政府是否关心重视环保”时，认为“很重视”和“重视”的最多，两者相加有60%，但是，要注意的是，有高达34.8%的被调查者认为，当地政府并不重视环保，甚至有3.2%的认为，当地政府极不重视环保工作。
事物具有一体两面，地方政府与领导既是推进环保工作的重要因素，也是制约环境保护事业发展的一个重大阻碍。当问到“当前影响环境事业发展最主要问题”时，有41.9%的被调查者认为是“管理体制不顺”，排在第一位，排在第二的是“领导重视不够”(18.8%)，接下的是“监管力量不足”(17.5%)和“地方保护主义”(16.9%)。
说情是中国政治生活中极为常见的一种活动，在环保执法过程中也少不了要遭遇到说情，包括来自地方领导的说情。因此，我们设计问题，问被调查者有关当地领导的说情情况。有6.3%的被访者，承认在执法过程中领导说情“频繁”，有8.1%不承认存在“说情”情况，但是有高达55.6%的被访者承认领导有“偶尔说情”情况存在，还有30%不知道是否存在说情的情况。这组数据是可信并且可以得到解释的。一半以上的被调查者承认领导有“偶尔说情”，这就是说，“说情”是存在的，但地方政府的领导是有选择地“说情”，一个合理的推论是领导要为关系到当地经济或GDP、与当地税收关系重大的环保违法的企业而“偶尔说情”。而30%的被访者回答“不知道”是可以理解的，因为地方领导通常找环保局的主要领导来说情，因而环保部门的一般干部和工作人员不知情就是显然的了。即使是偶尔的说情，鉴于其地位与影响力，地方政府官员对于执法有着相当负面的影响。有57%的被访者认为，上级领导的说情会影响其执法的士气，认为“不会”有29.7%，还有13.3%的被访者“不知道”是否会有影响。
无论从正面的还是负面的角度来说，地方政府包括体制（制度）对于环保部门的执法行为有着重要的影响，上面的一系列数据充分地证明了这一点。此外，以上数据也符合人们的日常经验，与中国地方政治的运作逻辑相一致。
4.3 人情与社会因素
假设三：中国是一个人情关系的社会，这个因素不能不对于环保执法产生影响。调查结果见表4。
在中国，除了组织外，对于执法来说，另一个重要的压力就是来自于社会，来自于人情。当问到“来自社会的人情压力是否会影响执法工作”，有65.4%的被调查者承认社会的人情会影响自己的执法，不承认的有30.8%，持“不知道”的则有3.8%。这符合我们的预期，也符合这个社会的实情。同时，我们又问“本部门的同事是否会接受厂商的招待”的问题，以进一步确认“人情”对于执法的影响性，因为中国的人情关系首先体现于请客吃饭之类的事情上。有36.9%的被调查者承认自己的同事会“接受厂商某些形式的招待”，当然也有差不多的比例(35%)的被调查者认为不会，另有28.1%的被调查者表示“不知道”同事会不会“接受厂商的招待”。有36.9%的被调查者承认加上28.1%的“不知道”，显示出社会的人情对于执法影响的可能性。而人情关系往往又牵涉到环保执法人员自身廉洁自律的情况。当被问到“环保执法人员自身廉洁自律的情况”时，有74.1%的被调查者认为“总体上是好的”，有22.2%的被调查者认为“总体上是一般的”，另有3.2%的被调查者认为“总体上是差的”，就从“总体上是一般的”和“总体上是差的”两者的比例有25.4%，可以说明人情关系影响之存在。
5 结论与讨论
相对于全国的情形，由于人情、地缘、经济诸多关联性，地方的环境治理更多的是受地方自身的因素影响。问卷调查显示，在环保部门看来，不是经济发展之需求影响了他们的执法，尽管人情也确是一个影响因素，但不是关键的。影响执法的关键性因素是地方政府。中国地方经济发展属于政府主导型的模式，那么，环境治理也属于地方政府主控型。
因此，需要在制度安排上给予环境利益相关人如村民、如居民有一个有效的监控的机制，造成一种压力，促使地方政府尽心尽职全力支持地方的环保工作。一个合理的推论就是，目前媒体和民间环保组织可以成为这种压力源和群体。当问到“媒体报道了环境污染事件后执法是否会倾向严格些”时，有56.9%的被调查者承认“执法较严格”，29.4%的被调查者则不认为会更为严格，另有5.9%的被调查者表示“不知道”。另一个问题的调查结果也表明媒体的作用与角色。当被问到“老百姓最能有效影响政府的环保工作”时，有32.7%的被调查者选择“通过媒体采访报道”，排在第一位，排在第二位的是“通过人大代表施压或政协委员施压”(25.2%)，有21.4%的被调查者选择“打电话向政府检举”，只有3.8%的被调查者选择“选出自己的代表进行谈判”。之所以“选出自己的代表进行谈判”排在最后，在于目前的体制下，这恐怕是一种不得已而为之的做法。而且，如果没有一个组织，这种做法也难以最终达成目标。不过，随着“治理”理念的深入，民间环保组织在地方环保中会起到越来越重要的作用。当问到“民间环保团体对环境执法是否有作用”时，尽管有20.8%的被调查者认为“没有什么作用”，但是大多数被调查者承认有些作用(58.3%)或“作用很大”(9.2%)。如果我们在制度安排上给予相关的民间环保团体以诉讼的地位，那么，必将有助于推进地方的环保事业。
总之，从法律制度和经济发展角度来讨论影响环保部门执法的学术文献比较丰富，但是从地方性的因素来讨论的依然较为有限。本文所呈现出来的是被访问的环保部门工作人员的意见和主观感受，当然无法提示出“地方性因素”的全貌，并且本文所调查的对象只是全国诸多地级市中的一个。但是，台州市属于先发展起来的地区，此个案对于其他区域有启示的意义。
致谢：感谢浙江省台州市环保局石在国副局长对调研工作所提供的支持与帮助。