农民进城与扩大城市社会保障覆盖面，本文主要内容关键词为：覆盖面论文,社会保障论文,农民论文,城市论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
改革以来，随着计划经济下形成的城乡分割政策的逐渐弱化与松动，农民进城已然形成一种势不可挡之潮流。这是我国建立社会主义市场经济体制与加快工业化、城市化进程的客观需要，亦和国际惯例相一致。适应越来越多的农民进城与我国工业化、城市化的新形势，促进城市社会保障体系的覆盖面从封闭走向开放，以接纳社会转型中新的结构因素（这里主要指进城农民因素），便成为一个重要的课题。鉴于这一课题尚未引起学术界与实际部门的足够重视，本文提出并作初步探讨。
一、建立面向进城农民的社会保障制度的必要性
1.建立面向进城农民的社会保障制度是我国工业化、城市化新形势的需要
城市化滞后曾是长期困扰我国社会经济发展与社会结构转型的一个重要方面，这个问题改革以来直到今天并未得到根本扭转。各种资料与分析都表明，我国目前的实质城市化水平应在30%以上，（注：杨伟民：《中国城市化战略的重点和政策》，《城市》，2000.3。）但以原先实行的城乡户籍人口划分，则具城市户籍的人口仍不到20%（1996年底这一数字为17%（注：叶军：《城市化进程中的R和D》，《城市》，1991.1。））。城市化滞后，引起或加剧了我国经济社会发展中的一些突出问题。农民收入过低和增长乏力，就业压力大等，在很大程度上与城市化滞后有关。解决这些问题，必须通过实际措施，积极推进城市化，通过城市化拓宽就业渠道，使更多农业剩余劳动力进入城市，进入第二、第三产业，从而达到减少农业人口、提高农业生产率与增加农民收入的目的，并进而加快我国的社会转型步伐。而面向进城农民的社会保障制度的建立，则是推进我国城市化进程的最重要的实际措施之一。改革以来，我国已有8000万左右的农民进城务工、经商或从事其他职业，北京、上海、广州、武汉等大城市的进城农民都在数百万。实际上，城市经济社会的正常运转与发展已经到了离不开进城农民的地步。进城农民也已成为推动我国实质城市化水平提高的基本力量。但是，由于多种原因，他们尚未被纳入城市社会保障体系之中，加上其他因素，致使进城农民仍然处于流动状态，从而严重妨碍了我国城市化实质水平的进一步提高。根据有关专家预测，在“十五”期间我国城市化水平每年将提高近1个百分点，到2005年，城市化水平将达到35%左右，到2010年城市化水平将达到40-42%，（注：杨伟民：《中国城市化战略的重点和政策》，《城市》，200.3。）这当然是指实质城市化水平，而没有相应面向进城农民的社会保障措施相配套，则很难保证上述目标能顺利实现。
不尽快出台面向进城农民的社会保障制度甚至可能使我国的城市化重蹈某些发展中国家出现的所谓“过度城市化综合证”的覆辙。众所周知，尽管城乡分割的旧的思想框框仍然束缚着不少城市管理者的手脚，并在新的形势下不断花样翻新，农业剩余劳动力向城市的转移仍然势不可档，京城“安徽村”、“浙江村”、“新疆村”成为全国闻名的外来人口聚居地。这种情况在其他大城市亦同样存在。进城农民长期在城市工作、生活，已很难想象他们中的相当一部分人因年老、失业、工伤、长期病休等生活波折期重新回到农村。即使农村愿意接受他们，他们也愿意回去，但他们能否再适应农村生活亦成疑问。在这种情况下，因城市没有给他们提供相应的社会保障，他们就可能因生活无着而陷于贫穷之中。这“村”那“村”一类的外地人聚居地，就有可能成为象不少外国城市中普遍存在的“贫民窟”。此外，因进城农民长期不被城市社会保障体系所接纳，加剧了他们和城市居民相比而生的相对剥夺感，导致报复心理的产生，犯罪现象难以扼止：北京市1995年抓获的犯罪分子中，外地人占近一半，（注：《北京青年报》，1995.9.25。）这一现象很令人深思。
2.建立面向进城农民的社会保障制度有利于城市社会保障体系的改革
我国城市社会保障体系改革所面临的一个重要问题是不少国有企业因经营亏损，难以按时足额向保险机构提供保险费，而随着21世纪初我国步入老龄化社会，离退休人员日益上升，老年人口赡养系数不断提高，（见表）
表1：城市离退休人数变动趋势（注：资料来源：王东岩、张鸿博《中国劳动事业发展预测》，中国劳动出版社，1995，第85页。）
年份1992
2000 2010 2020 2030 2040
2050
老年人口赡养系数(%) 14.23 16.05 19.19 24.64 29.69 32.69 34.45
城市离退休人员占社
会劳动者的比重(%) 17.54 22.89 29.97 35.08 42.73 48.29 52.11
表2：城市企业养老金提取率预测（注：资料来源：王东岩、张鸿博《中国劳动事业发展预测》，中国劳动出版社，1995，第58页。）
年份
2000
2010 2020
2040 2050
养老金提取率(%) 23.70 28.24 32.03 40.20 45.37
老年保障金等提取比例亦将随之快速增加，仅养老金提取率一项，据1990年代中期预测，2000年将达到23.7%，加上医疗保险金、失业保险金、以及其它各项保险金，一定时期内企业将不堪重负。目前城市企业职工养老保险改革实行社会统筹和个人帐户相结合的制度，社会统筹金固然可以拿来支付离退休人员养老金，但由于这项改革实施不久，改革前已离退休或改革后近期内陆续离退休人员个人帐户没有建立或没有足够的存储额，为保障这部分人的退休生活，目前的做法一般是将年轻一代职工的个人帐户存储的资金暂时转移支付已离退或即将离退职工的养老金，“空帐户”的说法即由此而来。由于我国老龄化来势较快，在企业改制完成与市场经济体制确立之前就迅速来临，国有企业保险金支付困难的局面在较长一个时期内都将不可避免，应当采取各种途径确保在改革过程中国有企业离退人员的生活。
建立面向进城农民的社会保障制度，特别是社会保险制度，向进城农民提取保险金，有利于国有企业社会保障制度的改革。这是因为，进城农民和国企职工相比，普遍年轻。从部分学者对安徽、四川外出劳动力年龄结构调查数据可见，两省外出劳动力多为35岁以下青壮年，比重分别为81.1%和79.0%，平均年龄分别为27.4岁和26.9岁（注：杜鹰、白南生：《走出乡村：中国农村劳动力流动实证研究》，经济科学出版社，1997，第7页。）。将部分符合条件的进城农民纳入城市社会保障制度，让他们按照一定比例向城市社会保障机构缴纳各种保险金，而他们领取例如养老金则要到30-40年（即达到60或65岁）以后。这期间是一段较长的缓冲期，城市社会保障机构在一定时期内可以将进城农民社会保险帐户上的存储金实行转移支付，以弥补国有企业职工可能出现的保险金支付不足。
3.建立面向进城农民的社会保障制度有利于规范农民的进城行为，减少“盲流”人员，避免在一定时期内出现城市人口的过度膨胀
建立面向进城农民的社会保障制度，逐步将进城农民纳入城市社会保障体系，体现了社会公平的要求，是进城农民应当享有的一种公民权利。当然，享受这一权利是以承担相应的责任为前提的。进城农民必须向城市社会保障机构履行缴费的义务。为避免计划经济下国家对国有企业职工社会保障大包大揽，从而影响经济效率的弊端，面向进城农民的社会保障制度，应当是一种和社会主义市场经济体制相适应的，促进效率、兼顾公平的制度。况且，实施社会保障特别是社会保险，目的是为了保障公民的基本生活，城市生活标准高，为此而缴纳的保险费亦就相应提高。
因此，能否定期纳付得起这样一笔社会保障费用成为进城农民必须考虑的问题。这对那些已经在城市居住多年，有了相对稳定的职业或经济来源，且有相对稳定的住地的那些进城农民来说，交这笔费用实际不成问题；而对那些刚进城或进城不长，没有相对稳定的经济来源和居住地，谋求职业又不易的农民来说，让他们缴这笔钱就困难了。而能否按时缴纳保险费将被设计成为控制农民盲目进城的条件之一。这样，尽早出台面向农民的社会保障制度实际上有助于限制农民盲目进城。
4.将进城农民仍然纳入农村社会保障体系已不现实
1992年由民政部提出并经国务院颁布的《县级农村社会养老保险基本方案（试行）》，其中规定农村养老保险对象为“非城镇户口，不由国家供应商品粮的农村人口”。并指出：“外来劳务人员，原则上在其户口所在地参加养老保险”。这样的规定，显然没有摆脱城乡分割的旧的制度框架；而且给进城农民及希望进城农民心理上造成严重的负面影响：即使他们实际进城，亦改变不了他们的农民身份，到老了，还得回家乡养老。而实际上，这样的规定，只能加剧农村人口往返流动现象的长期存在，使他们难以作在城市长期投资与居住的打算。它显然是违背了大部分进城农民的心愿。而且改革以来，相当一部分农民已实际在城市居住多年，职业、生活都已有了相当的基础，和市民已无二致。他们实际已和农村脱离了联系，再让他们向家乡农村社会保障机构缴纳社会保险金，已不现实，只会给当事双方造成困难与不便。
鉴于以上实际，加上目前城市社会保障体系尚不包括进城农民，中国的一些城市，例如北京，强调依照进城农民相同背景聚而居之的特点发挥社区与家庭保障功能，实行邻里互助与开展社区服务（例如学校、诊所等服务设施的开设）等，以解决他们的生活保障问题。（注：Elisabeth J·Croll:"social welfare Reform:Trends and Tensions".China
Quarterly,Sept,1999,NO,159,school of Oriental adn African studies,Oxford university press,Oxford,uk.）这虽可一定程度解燃眉之急，但显然不是长远之计。
二、面向进城农民的社会保障制度构想
鉴于上述建立面向进城农民的社会保障制度的必要性，尽快构建相应的社会保障制度显然具有重要的意义。由于进城农民是我国社会转型中出现的新的结构因素，多方面因素的综合作用，使得他们相当一部分人们处于流动不居的状态，为他们构建相应的社会保障制度，也就显得比较棘手。无疑这是直到目前有关社会保障政策尚未出台的重要原因之一。尽管这一工作开展起来难度较大，但如继续拖下去，会更难办。当然，尽快着手进城农民社会保障制度的构建工作，有一些基本方向上的问题是应该首先弄清楚的。在我们看来，第一，建立面向进城农民的社会保障制度是和我国社会转型的基本趋势相一致的，因此，它并非权宜之计；第二，尽管面向进城农民的社会保障制度在构建之初可以保有一定的特殊性，但它必须符合社会保障制度运行与变迁的基本规律。第三，鉴于旧体制所造成的城乡差别过大，构建面向进城农民的社会保障制度应有利于促进农村劳动力的合理、有序流动，防止短期内因农村人口的盲目流动而给城乡经济社会秩序造成冲击。
根据笔者的调查研究与资料分析，进城农民一般可划分为四种类型：第一类，为各类企业包括国有企业、集体企业、三资企业乃至个体企业（雇工达一定规模，如5人）雇佣的农民工（含合同工与长期临时工）；第二类为无雇主雇拥，从事个体经营或自谋职业的进城农民，在城市已工作、生活达到一定年限；第三类为进入大中城市城乡结合部或卫星城镇的原农业户口人员，其中亦可分为有雇主与无雇主两部分。那些虽在市区从事个体经营或自谋职业但长期租住郊区或卫星城房屋的进城农民亦可纳入这一类；第四类为进城不久的那部分原农业户口人员，流动性最强，部分可能转为前几类人员，部分可能回原籍务农或从事乡镇企业。
面向进城农民的社会保障制度应重点将第一类与第二类进城农民作为其覆盖对象。一般而言，进入城市达三年及以上，务工、经商、从事建筑、环卫、服务等有较固定收入的工作（有务工单位的有关证明或城市有关管理部门的证明），有较固定的租居地（或其他形式的居住地），原户口所在家乡承包地已转让，并有长期在城市居住、谋生的打算，可以考虑作为面向进城农民的社会保障制度的覆盖对象。
其项目设计可分为有雇主劳动者与无雇主劳动者而有所不同。至于这两类劳动者的划分，也是国外发达国家实施社会保障有关政策时的通行做法，只是怎样划分，有所差异。我们认为，城市国有与集体企业雇拥的农民工（包括雇佣达三年的临时工）、三资企业雇佣的非城市户口人员、雇工达5人及以上的个体私营企业职工应划归有雇主的劳动者，其余为无雇主劳动者。有雇主劳动者社会保障项目主要可考虑设养老、医疗、失业、工伤、生育、死亡、遗属、最低生活保障（社会救助）等项目，无雇主劳动者则可参加养老、医疗、最低生活保障等最基本项目。
至于各保障项目的经费来源，就养老保险而言，目前城市户口职工实行社会统筹和个人帐户相结合的制度，其经费由国家、企业（雇主）与个人三方负担，其中国家支持主要体现为允许企业所交纳的保险费实行税前列支及对各方交纳的保险费及养老金收入不征税等。企业负担的大部分用于建立社会统筹金，少部分用于职工个人帐户。个人交费则为大头，其全部缴费进入个人帐户。进城农民有雇主的，可参照上述办法执行，其养老保险实行社会统筹和个人帐户相结合，其中个人缴纳比例不必象国企那样逐步到位，可一步到位，按基本工资的8%执行。无雇主劳动者的基本养老保险，则可实行个人帐户累积储存制度。当然，就无雇主劳动者而言，其个人收入很难把握，这样，确定交费比例就比较难办。我们认为，可统一采用按所在城市职工平均基本工资为基数计算缴费比例的办法。个人为将来多拿保险金，可以超越规定比例多交，但不能少交。这样，当他们缴费达到规定年限，退休时或年满65岁（无雇主劳动者），可领取基本养老金。其中有雇主劳动者可领取社会平均养老金与个人帐户养老金，无雇主劳动者只可领取个人帐户养老金。未能达到规定缴费年限者，两类劳动者的个人帐户储存额可一次性连本带息支付给个人，其中有雇主劳动者亦不能领取社会平均养老金。
进城农民的医疗保险项目可划分为大病统筹医疗保险与一般医疗保险两个子项。有雇主劳动者医疗保险实行社会统筹与个人帐户相结合的制度，其中企业（雇主）负担社会统筹部分，个人及企业（雇主）缴费的小部分进入劳动者个人帐户。个人帐户用于一般医疗保险，不足部分，只要未超过一定比例，例如5%的年基本工资则由个人负担；而医疗费超过一定比例，即为大病，由社会统筹医疗基金负担费用的绝大部分，其余仍为个人负担。无雇主劳动者及其家属则应参加大病统筹医疗保险，由于大病发生概率低，这方面缴费绝对额不会太大，劳动者及其家属负担一般不成问题。至于无雇主劳动者及其家属的日常医疗开支，则由个人或家庭承担。
当然笔者亦注意到，目前城市不少企业，特别是国有企业尚处在严重的经营困难之中，加之为兑现对原职工的社会保障等多方面的社会责任，企业负担仍相当沉重，其中企业承担的社会保险统筹金比例显然过高，和国际实施社会保险的惯例不相吻合。从长远来看，企业承担的比例肯定是应当降低到一个比较合理的范围的，但在目前职工工资还相对较低的情况下显然还做不到。鉴此，为增强企业吸纳进城农民的积极性，在推出面向进城农民的社会保障举措时，对企业雇佣农民工社会保险统筹金的交纳必法应当保留一定的灵活性：在一定时期内，采用政府指导与企业自愿相结合的办法。经营困难的企业，可暂不为所雇农民工缴付社会保险统筹金；而经济效益好的企业，可以自行决定农民工社会保险统筹金的缴付必法。国有企业之外的其他城市企业均可照此办理农民工的社会保险。当然，由于企业为城市户口职工与农民工承担社会保险统筹金有所差别，两类劳动者在享受社会保险待遇上亦会体现差别。待现代企业制度真正在各类企业确立起来，城市社会保障制度亦与市场经济体制与国际惯例接轨，再推出包括城市各类劳动者和农民工在内的统一的社会保障举措。
进城农民有雇主劳动者的失业、生育、死亡、工伤、遗属补贴等项目，可参照城市户口企业劳动者有关项目的费用负担办法执行，其中失业项目按国务院颁布的《失业保险条例》规定，由企业（雇主）与个人分摊，生育项目由企业（雇主）与个人共同负担，其他项目则由企业（雇主）负担。
应当看到，即使建立了面向进城农民的上述各项社会保险项目，以保障他们的基本生活，但在市场经济下，由于多方面的原因，其中一些进城农民及其家属仍将处于难以维持最基本生活的境地。例如进城农民个人缴纳养老金不足规定年限或数额，年老丧失劳动能力后其个人及家庭生活来源不足者；因疾病、工伤等超过保险负担时限而仍不能正常劳动者；因失业超过一定时限而未能找到正常工作者等等，应当设置相应的社会保障项目，以确保这些人及其抚养家庭人口的最基本生活需求。将他们纳入城市最低生活保障制度显然是必要的。城市最低生活保障制度立足于对城市居民最低生活水平的保障，其经费来源一般为市财政。在目前城市财政一般都比较捉襟见肘的情况下，将进城农民纳入城市最低生活保障制度可另辟财源。笔者认为，开辟这方面的财源还是有合理渠道的。农民加入城市社会保障体系后，应将家乡的承包地转让，当然这种转让不应当是无偿转让，那样进城农民肯定不会愿意。而实行原承包地的有偿转让，其转让金亦不可能归进城农民个人，而应上交国家财政（土地本来为国家所有），同时国家对进城农民作出承诺，担保他们在遭遇因不可抗力个人及家庭难以维持最低生活时，由国家出面加以保障。所在城市可根据实际情况向国家财政提出申请，由国家财政从预算中统一列支。
鉴于进城农民中相当一部分人的流动性特点，城市面向进城农民的社会保障制度设计应具有灵活性。例如进城农民养老保险个人帐户应当在全国范围内实现可转移，但有雇主劳动者雇主为其上交的社会统筹金不能转移。城市任何雇佣农民工的公司、企业，只要该农民工在其中工作（不论何种形式）满3年，该公司、企业就应当为该农民工在社会保险机构建立个人退休养老个人帐号。进城农民的基本医疗保险个人帐户亦应能在全国范围内转移，但大病统筹医疗保险则不能转移。不过，原所在市社会保险经办部门可为该农民提供已参与大病医疗统筹保险的证明，由迁入地社会保险部门加以确认后，可继续参与迁入地大病统筹医疗保险，并享受相应待遇。
面向进城农民的社会保障，其中社会保险项目可由城市劳动与社会保障部门或社会保险经办部门管理，最低生活保障项目则由城市民政部门管理。开始时可采取与城市户口企业职工分别管理的办法，以后待时机成熟，再逐步实行一体化管理。
至于进城农民中的第三类，为数不少。在城乡结合部或卫星城镇从事乡镇企业或个体经营、独立谋生的，应加入小城镇社会保障体系（对此我们将另文论述，这里不赘）；从控制大城市人口规模等方面考虑，在市区从事个体经营或自谋职业、但长期居住在郊区或卫星城的进城农民，应鼓励加入小城镇社会保障体系；即便在郊区或卫星城国有、集体、三资企业工作的农民工，自然亦为小城镇社会保障体系的覆盖对象。
而对第四类进城农民，可视情况变化，他们或可参加城市面向进城农民的社会保障体系（应符合前面所提的相应条件）；或加入乡镇企业与小城镇社会保障体系；回家乡务农的，仍为农村社会保障体系所覆盖。
三、扩大城市社会保障覆盖面的相关改革措施
为促进面向进城农民的社会保障制度构想的实现及其与城市社会保障体系改革的基本目标的整合，必须有一系列城乡社会结构与社会保障方面相应的改革的逐步深化与之配合，这里我们择其要者加以分析讨论。
1.改革城市户口、就业制度，明确全体公民享有迁徙和择业的自由
迁徙自由、择业自由，是公民的基本权利，是民主国家的基本特征。建立社会主义市场经济体制与实现我国社会从传统型向现代型的转变，没有公民（尤其是其中具有劳动能力的公民）的自由迁徙与择业，是不可想象的。自1950年代以来，我们以区别对待的户籍政策对城乡人口迁徙（主要是乡村人口向城市的迁徙）进行了严格的约束，这种状况已与我国工业化、城市化的加速推进与市场经济体制的改革目标所要求的人口与劳动力的合理流动产生了严重的背离，应当从速逐步加以改变。
我国目前农村人口比重过大及工业化、城市化正处在加速发展阶段的性质，表明在今后相当长一个时期，人口与劳动力迁徙、流动的方向是以农村向城市为主的。适应这一形势，改革以来，我国旧体制下形成的严格限制农村人口向城市流动的城乡户籍迁移制度开始松动，但尚未根本触动。1990年代初一些城市试行的“蓝印户口”制度，其特点是“当地需要，当地负责，当地有效，当地利益。”这种户口和正式城市户口还有不少差距，且取得“蓝印户口”还须在该市投资达到一定规模或缴纳一定的费用。但“蓝印户口”持有者在该市居住、投资达到一定年限，可以转为正式户口。（注：King Wing chan and Li zhang:"The Hukou system and Rural-Urban Migration".The china）上述改革是城市户口制度改革的重要探索，但与社会转型的实际需要相比还有很大差距。今后户口迁移管理制度改革的基本思路是，取消以商品粮为标准划分农业户口和非农业户口，代之以居住地来划分城乡人口，以职业确定身份，建立以常住户口、暂居户口和寄居户口三种管理形式为基础的登记制度。逐步实现居民身份证、公民出生证为主的证件化管理，实现以住房、生活基础为落户标准，同时与政策控制相结合的户口迁移制度。新的户籍制度的实现将最终取消对农民进城落户的限制，但具体操作起来将需一个较长的过程，在大城市更如此。
旧的户口迁移制度的改革固然重要，但就业制度等等的改变对促进农村人口向城市的转移与居住，则更具实质意义。1990年代初我们已实现了城市粮油供应的市场化，农民进城只要有钱，已不会饿死。关键在于他们怎样才能挣到钱。这就必须有业可就。到目前为止，进城农民还大多是以打零工的方式实现就业的，这样的就业方式很难促使他们产生在城市长期生存下去的动机，即使他们欲变成市民的意愿是如何强烈。因此，必须有城市就业制度的进一步深化改革，取消录用新劳动力的户口限制，给进城农民以平等竞争的机会。此外，应鼓励私营企业及个体经营事业的发展，并给予进城农民投资办厂、建店与从事个体经营在政策上以与城市职工平等的待遇。在城市，特别是大城市第二产业面临技术更新与设备换代，所需劳动力难以持续扩大的情况下，应拓宽城市第三产业的发展空间，加快城市商业、服务业的发展。随着城市人口规模的扩大，对商业、服务业的需求的提高在全世界是一个共同的趋势。目前我国城市第三产业所占的比重和先进工业化国家相比还有很大差距，这方面就业潜力很大。应引导进城农民在第三产业相关领域发展，并给予其中条件符合者以市民待遇。
2.在国有企业改革中，进一步剥离职工与企业的关系，为统一的劳动力市场的形成扫清障碍
直到目前，进城农民进入国有企业就业的可能性还是微小的。在长期的计划经济下，国家作为劳动力分配主体，以行政性手段调节与配置劳动力资源，国有企业为维持广就业与高利润，长期实行低工资制度。为维持职工的基本生活并逐步有所改善，企业和国家为职工承担了无限责任，这些责任既有属于社会保障性质的，也有非社会保障性质的。不剥离企业对职工承担的几乎无限责任，并使之市场化和社会化，劳动力就难以真正成为商品，职工和企业的关系就难以成为真正意义上的雇佣和被雇佣关系，劳动者就难以自由迁徙与择业，进城农民进入国企就几乎不可能。
显然，改变传统的国家作为劳动力分配主体、以行政性手段调配劳动力资源的机制，使之过渡到市场调节，关键在于逐步将历史上形成的国家和企业对职工的义务逐步剥离出来。这要从两个方面来进行。一方面需要将国家和企业对职工在食品、住房、医药、教育、交通、婴幼服务等方面的各种补贴与福利由暗补改为明补，打入职工制度性工资，使工资逐步反映劳动力价值，摆脱因名义工资与劳动力价值长期北离而导致的职工对企业的依赖与企业与国家不堪重负，从而赋予企业和职工双向选择的权利。迄至目前这方面的工作已经取得了很大进展，其中难度最大的住房改革已逐步实现了国家、单位补贴与市场调节相结合，并随着职工收入的提高，扩大市场调节的比例。当然，由于不少国企尚处于经营亏损之中，国家财政又拿不出更多的钱来，上述工作的完成还要经过一段时期。另一方面是要进一步加快城市社会保障体系的改革，建立与完善社会化的养老保险、失业保险、医疗保险与最低生活保障制度，使城市职工的择业和流动的制度性障碍逐步解除。只有当国企职工也能够作为劳动力市场中的平等一员，实现自由择业与流动之时，城乡统一的竞争性的劳动力市场的形成才有可能。
自1990年代中期以来我国国企改革中实行的下岗与再就业制度业已表明，剥离企业对职工承担的社会责任是一个痛苦的过程，难以一蹴而就。国企职工实际上已无业可就了，但因其与企业的关系没有了断，就不会情愿离开企业，同时企业也不能背弃过去长期对职工所作的种种虽未言明但双方都心照不宣的承诺。在这种情况下，企业富余人员就只能以“离岗待业”即“下岗”的形式存在，由企业和国家为其提供基本生活费并承担再就业培训与安置工作。由于企业富余人员实在太多，达数千万，目前虽未全部明朗化，但随着国企改革的深化，这个问题毕竟需要有切实可行的解决办法。目前的下岗再就业工程制度只能是过渡性的，应当将下岗职工完全推向社会，实行市场调节与自由择业，这就必须尽快了断企业与职工的传统形成的关系，除建立社会化的失业、养老与医疗保险外，对失业职工和拟辞职与脱离企业的职工采取合理的资金补偿的办法。设立国企职工失业安置基金不失为一种可行的办法。（注：曹思源：《设立职工失业安置基金刻不容缓》，98中国社会保障国际研讨会论文选。）最近国家劳动和社会保障部已宣布拟将花5年左右时间，实现由国有企业下岗职工基本生活保障制度向失业保险制度的转变，（注：《北京晨报》，2000.8.24）这就提出了尽快了断国有企业对职工历史责任的紧迫性。现在的问题是如何建立这笔补偿金，资金来源何处？1999年9月召开的中共十五届四中全会作出的《关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》中提出了包括变现部分国有资产、调整财政支出结构等办法以充实社会保障基金的建议，具有重要的指导意义和可行性。国务院有关部门正就上述建议研拟具体的操作办法，相信不久会有新的措施出台。
国有企业是我国国民经济的主体，现有职工总数达7000万左右。没有国有企业劳动力的市场化，就没有非公有制企业与公有制企业劳动力的自由流动，进城农民进入国有企业就业的平等机会就更不可能，统一的社会保障体系亦难实现。
3.对进城已达一定年限（例如3年）的农村人口在家乡的承包地实行有偿转让制度
随着农业从业人口的降低，实行土地集中与规模经营，这在世界各国是一个共同的趋势。不过这一趋势在资本主义市场经济国家是在农民不情愿的情况下实现的。农民失去了土地保障，现代社会保障又长期拒农民于门外，离开了土地的农民因之往往陷于生活无着的境地。这种局面在我国的社会转型中当然应该加以避免。但我们亦不能走向另一种极端，即对实际已长期脱离土地的进城农民仍保留其承包地或口粮田，如果依然这样做，其结果必然是不利于土地规模经营的实现，不利于农业现代化，不利于稳固地实现农业剩余劳动力的转移与城市化；而且对实际已实现转移的进城农民仍保留其承包地与口粮田，于未实现转移的农村居民及对无土地保障的城市劳动者来说，亦是不公平的。因此，我们认为对进城已达一定年限（例如3年）的农村人口在家乡的承包地或口粮田实行有偿转让制度，是必要的。
直到目前，我国对已实际转移的农民的土地转让工作没有提出具体的措施，进城农民土地转让情况很少，且属自发性质。要对符合条件的进城农民的原承包地实行转让制度，当然是要具备必要的前提的。这就是国家必须作出相应的政策调整，使进城农民愿意出让耕地。政府承诺将进城农民纳入城市或相应的社会保障体系，并在政策上确保这一承诺的实施，使进城农民即使失去了土地保障亦不致于可能生活无着，是必要的。
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