论我国政府机构改革“怪圈”的成因，本文主要内容关键词为：成因论文,怪圈论文,论我国论文,政府机构改革论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
作为政治体制改革的突破口，机构改革的成败得失直接关系到政治体制改革、经济体制改革乃至整个国家宏观发展战略的成败得失。建国以来，为配合国家各项事业的发展，随着国家形势的变化，我国先后进行了七次大的机构改革。可以说，这些改革对于完善我国行政体制和促进经济社会发展，在一定程度上都产生过积极的作用，积累了一定的有益经验。
但是，毋庸否认，这些改革并未完全取得预期的绩效，反而在某些方面强化了管理体制的原有弊端，尤其是近年来的机构改革，总从精简开始最终以增加和行政事业支出有增无减而结束，以至于我国历次机构改革始终无法摆脱“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的怪圈。政府机构改革这种循环往复、原地打转的状况，被人们形象地称为“割韭菜式的改革”、“刮胡子式的改革”。
所谓怪圈，就是指在某个层级系统中的事物经过逐步的运动、变化和发展，最终却又回到原来的出发点这么一种悖论。怪圈本身是非常态的，因为它违背了事物发展的客观规律。但是，怪圈之所以危害严重，更重要的在于它本质上是一种原地踏步、裹足不前和简单循环，却总是以变化、发展和前进为幻象，这就对人们构成了极大的迷惑性。尤其是在政府机构改革中，怪圈持续愈久，社会资源浪费就愈大，政治系统合法性就愈低，原有制度的能量衰竭就愈快，社会改革成本就愈高，其结果必然是严重阻碍整个国家发展战略的实施。因此，机构改革能否走出再精简、再膨胀的怪圈，对于政治体制改革、经济体制改革乃至整个国家宏观发展战略来讲，无疑构成了极其严峻的现实考验。
由于我国政府的机构改革不是单独进行的，而是与国家整体发展战略和其它诸领域改革紧密联动的，因此，不能仅仅满足于就机构改革而谈机构改革的机械研究途径。本文认为，研究中国政府机构改革的怪圈问题，只有从中国现代化宏观发展战略以及中国22年宏观改革的路径选择这两大宏观环境出发，才有可能得出比较正确的结论。诚然，对于具体行政领域的诸因素，显然也应该作为研究机构改革怪圈成因的重要考量标准。具体说来，导致中国政府机构改革迭陷怪圈的深层次原因有以下五点。
一、现代化的国家发展战略
从根本上讲，我国政府机构改革中怪圈的形成和难以克服，是由中国目前正在急剧推进现代化国家发展战略这一宏观背景所决定的。中央经常讲，由于“历史条件的制约和宏观环境的限制”，中国政府机构存在的诸多问题虽经多次改革仍未得到根本性的解决。依笔者的理解，这里的“历史条件”和“宏观环境”，首要的就是我国正处于急剧推进现代化进程这一条件和环境。根据美国政治学家塞缪尔·亨廷顿的观点，现代化与现代性是完全不同的两个概念。所谓现代化，是指走向现代性的一种经济和社会发展的动态过程，其目的在于实现社会现代性。从这个意义上讲，我国社会主义现代化发展战略的归宿和目标准确地说应是社会主义现代性。
亨廷顿指出：“现代性产生稳定性，而现代化却产生不稳定性”[1]。急剧进行现代化的社会同时也是从传统农业型社会向工业型社会剧烈转型的社会，在这种转型过程中，原有的社会结构必然会发生社会分化(social differentiation)，社会分化就意味着社会结构不断分解成新的社会要素和社会关系不断重新组合，最终形成新的结构与功能的专门化(the professionalization)。根据结构主义的观点，社会分化的基本形式包括社会异质性的增加和社会不平等程度的加大。恩格斯指出：“每一个社会的经济关系，首先是作为利益表现出来。”[2]因此，无论是社会异质性的增加还是社会不平等程度的加大，本质上都可以归结为利益问题。其中，社会异质性的增加意味着利益主体的分化、利益集团的出现和利益意识的觉醒；社会不平等程度的加大意味着分利机会的不公、利益结构的失范和利益整合的失序。这必然对政府构成巨大的现实压力。
目前，我国正处在剧烈转型的现代化进程之中，社会结构发生了急剧的分化，社会异质性正在向纵深发展。正如亨廷顿所分析的，传统社会和现代社会都是相对稳定的社会，而在由传统向现代转转型的现代化进程中却滋生着动乱和不安。而政治是经济的集中表现，因此，在这一进程中，各种利益团体必然会要求扩大政治参与，以在国家公共政策的制定、执行和反馈中有效地发挥影响和作用。政府作为一种政治系统，有义务输入公民的这种要求，亦即实现政治制度化。一俟把其纳入政治体系，作为一种政治产品，就必然会带来机构规模的扩大和人员、预算的膨胀。同时，现代化本身就是一个社会急剧转型的过程，它导致令人应接不暇的变化和发展。随着一国经济的发展、贸易和投资规模的扩张、资源稀缺性的提高、生态安全的恶化以及环境污染的加剧，人们在张扬个性、追求自由的同时，日益增强了对作为“最后的依靠”的政府的依赖性。具体说来，就是会扩大“私人对‘公共产品’（如公共交通、市政建设、社会保险、环境保护、市场秩序、反垄断、反不正当竞争、调整各种经济关系的规划等有形或无形产品）的大量需求”[3]。能否及时、有效、适度、廉价地提供公共产品、维持社会秩序、整合社会规范、消除社会转型所带来的种种不确定性，直接构成了对现代化中国家的政府权威性和合法性的巨大挑战。在大量的、日益增多的、纷繁复杂的社会问题所提出的挑战面前，政府只得加大人员、预算的投入，甚至诉诸于“强政府”和“政府替代”[4]，（国内学者李晓认为，在转轨或现代化时期的国家，政府应积极推行“政府替代”战略）以更广泛地干预社会经济和影响社会生活。这就势必导致“行政国家”的出现。在此前提下，机构改革徘徊于“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的怪圈就成了一种事实上的常态。
因此，中国政府机构改革能否走出、何时走出、怎样走出以及在何种程度上走出“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的怪圈，都无不根植于中国现代化国家发展战略的能否实现、何时实现、怎样实现以及在何种程度上实现。按照中国政府所提的目标，要在21世纪中叶基本实现现代化，那么，我们可以预期，在相当长的一段时间内，甚至很可能一直到21世纪中叶，中国政府机构改革才有可能基本走出“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的怪圈。事实上，中国政府对此有着比较清醒的认识，国务院原秘书长罗干在九届全国人大一次会议上做的《关于国务院机构改革方案的说明》中指出，“现在提出的国务院机构改革方案，既考虑了改革和发展的需要，又考虑了社会的承受能力，因此还只是一个过渡性质的方案。……改革政府机构，实现一步到位是难以做到的。”[5]
二、中国22年宏观改革的路径
选择——增量改革与政策调整
不难发现，中国22年宏观改革的路径选择基本上是增量改革而非存量改革，是政策调整而非制度创新。市场经济的力量即非国有经济主要是通过在传统体制的薄弱环节或国有经济的周围发展而形成的，处于传统体制核心部分的国有经济还没有发生实质性变化。这种改革的路径选择是中国政府机构改革迭陷“精简—膨胀—再精简—再膨胀”怪圈的另一个根本原因。根据吴敬琏先生的看法，中国数十年的改革可以分为三个主要阶段，包括“行政性分权”阶段(1958-1978)、“体制外优先或增量改革”阶段(1979-1993)和“整体推进、重点突破”阶段（1993至今）[6]。早期行政性分权的走投无路验证了“分权的命令经济是一种最坏的命令经济”。因为，计划经济用行政命令配置资源的本质必然要求高度的集权，但如果在命令经济框架下实行分权，结果只能是整个国民经济的混乱、无序和失范。1979年之后，中国改革初期实行体制外先行战略推动了整个国民经济的发展和繁荣，吸收了改革中经济变动对社会的冲击，促进了市场力量的成长。然而也由于没能适时地将体制外改革成果推向国有部门，造成了一些消极结果，直到1993年11月十四届三中全会才获得突破，明确提出了“整体推进、重点突破”的改革战略，开始全面建立市场经济体制的努力。
事实上，改革开放22年来的中国改革基本上都可以归结为增量改革，即绕开原有旧体制，进行体制外渐进政策调整的改革。但是，这有一个前提，即在改革初期首先必须创设一个全新的制度体系和制度框架。离开这个制度创新的前提和基础，想进行增量改革是不可能成功的。道理很简单，在“阶级斗争为纲”、“宁要社会主义的草，不要资本主义的苗”和“政治挂帅”为宏观制度框架的背景下，进行发展生产力和民主政治的改革显然是天方夜谭。从这个意义上讲，中国22年改革的初期实际上先进行的是存量改革，即破除“阶级斗争为纲”的“文革”极左路线，确立以经济建设为中心的新的国家制度框架；然后在这一制度框架下才进行了增量改革，即绕开原有国有经济、公有制度、城乡二元格局、权力经济等旧体制和旧矛盾，通过不断的政策调整和政策开发，实现经济社会的快速发展。
我们认为，在过去22年的改革中，比较具有制度创新意义的存量改革阶段有：
1.1978年-1980年，这一阶段是最具有制度创新价值的阶段。突出体现在中共十一届三中全会通过了“以经济建设为中心”和“改革开放”战略，以及1980年发表了邓小平《党和国家领导制度的改革》的重要讲话（这一讲话初步指明了政治体制改革的方向）。由于提供了较大的政策调整空间，这一阶段为整个改革奠定了赖以进行的宏观制度框架。这一制度框架容纳了中国农村的生产关系改革（包产到户的家庭联产承包的合法化逐步为国家所默许）和权力关系改革（废除人民公社体制，实行乡镇政府体制）。
2.1987-1989年，这一阶段中，1987年召开的中共十三大通过了关于政治体制改革的报告，表示要进行以精简机构、党政分开、权力下放等为主要内容的政治体制改革。这为当时深陷新威权主义和新自由主义、中体西用与中用西体、多元主义与单一中心的论争之中的人们指明了中国改革的方向，为中国的全面改革注入了一针强劲的清醒剂。因此，这也是具有相当程度的制度创新涵义的。正当改革朝着解决传统旧体制深层次矛盾的正确方向上迈进的时候，由于国内外的综合因素，发生了1989年春夏之交的“政治风波”，这次刚刚起步的制度创新再次陷入低谷。
3.1992年，响应邓小平南方讲话的精神，中共十四大报告指出改革的目标就是要“建立充满生机和活力的社会主义市场经济体制”。由此，中国政府表明了彻底告别传统计划经济体制和全能政府的意愿和决心，因而具有了制度创新涵义。事实上，随着连续十四年政策调整的推进，九十年代以后的中国改革已经逐渐进入以大规模社会结构转型和群体利益分化为特征的攻坚阶段。在这一阶段，由于利益主体获利意识的觉醒、原有利益格局的失衡和社会流动的增加和复杂化，新的社会矛盾和权力冲突以及新的改革路径论争将日益突出。
但是，除去上述三个阶段以外，22年来我们的总体改革路径是以增量改革为主导的。即使到了已经成功实现现代化发展的前两步战略目标和已经正式启动第三步战略部署的今天，我国仍然满足于依靠政策调整，依靠增量改革，依靠原有制度的能量补给，而这已经远不能满足改革收益最大化的现实需求，远不能适应已极其狭小的原有政策调整空间。事实上，我们改革以来一直到现在所面临的诸多问题，都无不与我国改革路径选择——增量改革息息相关。政府机构改革始终无法走出“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的怪圈，应该说根源也在此。因为，增量改革要求在萌生新体制的同时，还要保存旧体制，这种新旧体制的并存和胶结反映到政府机构中，就是新机构与旧机构、新人员与旧人员、新职能与旧职能、新预算与旧预算的并存和胶结。“双轨制”是极其典型的新旧体制胶结，它本质上就是计划经济体制和和市场经济体制的重叠和交叉，必然会导致政府机构的“重复建设”。而迄今为止，尽管社会主义市场经济体制已经初步建立，但距离成熟完善的市场经济还有很多工作要做，双轨制的痕迹仍然相当深刻。在这种情况下，政府机构改革几乎不可能摆脱“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的怪圈。
改革的经验表明，如果再仅仅满足于政策对策上的“修修补补”，而不从根本上诉诸于制度创新和存量改革，那么我国宏观改革包括政府机构改革就不可能步入良性发展轨道，甚至会陷于失败。因此，政府应以存量改革为导向，增强制度创新的紧迫感和使命感。正如邓小平所指出的：“我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行。制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面……不是说个人没有责任，而是说领导制度、组织制度问题更带有根本性、全面性、稳定性和长期性”[7]。
三、政府规模理念的偏失
政府的规模并非越大越好，但笼统地提倡“小政府”，恐怕也有失偏颇。这是因为，政府规模有其一定的内在规律和科学量度，过大或过小都是不足取的。对于不同国家、不同地域、不同层级和不同时期的政府而言，其规模要与当时、当地的不同情境相称，即使是同一个政府，在不同的时期也应有不同的规模。因此，简单地以“大”或“小”来考察政府的理性规模，都是不恰当的。
国际上衡量政府规模大小的指标通常是：(1)公务员所占全国人口的比重；(2)财政开支占GNP的比重。国内有学者根据国家统计局提供的统计指标体系，选用“广义的政府从业人员”（包括国家机关、政党机关和社会团体工作人员）这个指票[8]，研究发现：“广义的政府就业人口”占全国总人口的比重近20年来明显提高。1978年，这个比重只有0.48%，1990年达到0.994%，之后有所下降，但是到1997年仍然在0.884%。就是说，在100个人口中政府从业的人口，1978年不到半个，目前大约接近1个。如果仅仅是横向地比，那么这个比重要比欧美日国家低得多。照此看来，中国的政府规模不是偏大而是偏小。但是，由于“广义的政府从业人口”不包括从事应当由政府承担的科研、部分国有企业管理、部分社会福利事业管理和其它可能列入政府行政事务的人员，而在西方国家，只要这些人员的薪水来自政府财政，一般计为政府公务员，所以，“广义的政府从业人口”并不能很好地体现政府的实际规模。如果从另一个指标即政府财政开支占GNP的比重来看，改革以来的这个比重明显下降，1978年约为31%，到1995年则不足12%。照此，我们又可以得出“改革以来政府规模缩小”的结论。但这个结论同样很片面。首先，“财政开支”范畴的内涵发生了重要变化，即80年代中期实行“拨改贷”前，国有企业的资金来自财政拨款，企业自行贷款后，原来的“大财政”变成了相对的“小财政”。其次，90年代中期以来，政府逐步从竞争性生产领域中退出，从而缩小了它的直接建设开支规模。
可见，基于中国的特殊国情，国际上通用的两个政府规模指标都不能简单地套于中国，但究竟应该采用什么指标才能比较好地描述中国政府的实际规模呢？对此，国内有学者认为应从“政府与市场互强”的视角考察政府规模[9]，认为：(1)政府规模与政府能力正相关；(2)政府规模与市场能力负相关；(3)政府规模取决于政府与市场的总体均衡；(4)政府规模要有一个动态的视角，即在政府与市场互强的进程中政府规模不断地动态调整从而趋向动态均衡。这与阿特金森和斯蒂格里茨的观点是一致的。他们从公共经济学的视角，指出对于市场经济国家来说，尤其是对正在建设市场经济的国家来说，政府的规范规模最终取决于三个标准：“一是市场经济的能力，二是市场经济的需求，三是政府本身的能力。也就是说，我们先要确定市场能够干什么，市场需要政府干什么，然后确定政府该干什么，确定政府规模的语法结构，然后才能确立政府的规模。”[10]
应该说，上述观点是有启发性的。它告诉我们，市场经济时代的中国政府的规模应该因应市场经济的需求且与之相称。无论是计划经济时代的“全能主义”、“政府包办”，还是当下比较时髦的“小政府、大市场”，都不符合政府理性规模的需求。但同时，上述观点仍然没有摆脱“政府与市场”的二元研究范式。事实上，当代国家的一个重要景象就是“第三域”、“第三部门”或“公民社会”的崛起。因此，研究政府规模应该把第三部门或公民社会考虑在内，而不能再囿于传统研究范式。但是，究竟如何从政府、市场、公民社会三方互强的情况下研究政府规模呢？对此，学界尚未有深入的描述和论说。同时，政界迄今尚未从法律的高度充分认识到编制的地位，系统配套的行政编制迄今尚未出台，在这种情形下，政府机构改革要摆脱“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的怪圈，几乎是不可能的。
四、重机构轻功能（职能）
根据帕森斯(T.Parsons)的结构功能理论(AGIL)，任何社会系统都服从于四个独立的功能必要条件，即“模式维持和紧张处理功能、目标满足功能、适应功能和统一功能”[11]。如果要取得社会系统的均衡、维持整个系统的持续存在，就必须满足这四个条件。因此，结构与功能是须臾不可分的两个范畴，要真正调整结构，就必须切实转变功能（职能）。
反观我国历次机构改革，尽管国家一直重视精兵简政，重视党政机构建设，以克服官僚主义，提高工作效率；尽管早在1986年5月国务院确定辽宁丹东、广东江门等16个中等城市为“中国第一批机构改革试点城市”时就首次提出“转变政府职能”这个概念，但对于转变政府职能而言，认识是不足的，力度是不够的，事实上仍然满足于机构与编制的精简，在相当程度上只是权力在上下级之间、同级政府不同部门之间放放收收，政府的全能角色并没有根本改变。机构撤了，微观管理的职能还在，机构还会重建，人员减了还会增加。
因此，转变职能是机构改革的主要矛盾，只有抓住这个主要矛盾，才能推动机构改革全面顺利地展开。政府机构改革如果不切实从转变政府职能入手，只治标，不治本，那就永远也无法摆脱迭陷“精简—膨胀—再精简—再膨胀”怪圈的局面。转变政府职能，本质上就是重新界定政府的限度和重新塑造政府的责任，就是意味着在从传统计划经济体制向市场经济体制转换的时代背景下，从全能政府走向效能政府，从无限政府走向有限政府，从人治政府走向法治政府以及从控制型政府走向服务型政府。
根据新制度经济学派的观点，没有国家权力的适当介入，财产权利的有效界定和保护几乎是不可能的，因此，政府的首要职能应该是界定和保护产权，以降低产权界定和转让中的交易费用，为产权安排和产权变革提供游戏规则。具体说来，就是为产权运行中如资产评估、产权交易、产权量度、产权重构等提供一个公平的制度环境和制度安排。但正是在这方面，我国政府做的很不够或者说很不适当，这突出体现在长期以来一直实行的行政审批上。由于中介组织和公民社会的不发育以及政府的全能主义惯性，产生于高度集中的计划经济时代的行政审批至今仍然是政府职能的基本履行方式。由于审批范围广、事项多、环节多和裁量权大，结果导致了：(1)审批范围和审批权力的随着扩大；(2)审批效率的低下和寻租现象的发生；(3)从而严重地走向了界定和保护产权的反面。行政审批制度已经构成中国行政体制改革和政府职能转变的瓶颈。基于这种考虑，“十五”计划纲要指出，要加快改革政府审批制度，大幅度减少行政性审批，规范审批行为。因此，在彻底改革行政审批制度从而切实转变政府职能之前，政府机构改革很难摆脱“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的怪圈。
五、人大预算监督的乏力
一般说来，在政府机构改革中，最了解其难点、重点和关键点的正是政府自身。因此，政府机构改革必须要充分发挥政府机构的内驱力。但同时，也不能单纯依赖政府来改革自身机构，实现自我“革命”。各国经验表明，政府也是理性“经济人”，它总是追求最多的行政预算、最高的行政权力和最大的行政机构，而财政预算是政府的生命，因此，政府的这种自我膨胀的内在趋势可以概括为“预算最大化趋势”。只有遏制住这种趋势的扩大和蔓延，才会真正有利于消除政府机构改革“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的怪圈。
这就要求切实加大对政府预算的监督力度和监督质量。预算监督是代议机关的主要职权，它实质是人民通过其代表机关从财政资金上监督和制约政府的一种活动。在西方国家议会发展史上，议会的立法权是以财政预算权的获得为基础的。尤其是在民主宪政的现代国家，其议会都无不把预算案视为仅次于宪法的重要法案，并通过对预算案的制定、执行和审计的监督，实现对政府诸活动（包括政府机构的撤、并、裁、合等）的有效监督。
在西方国家，议会通过表决预算决算、监督预算执行情况来控制政府机构的规模，从而在经济上有效遏制“预算最大化”的趋势和冲动。以美国为例，在美国，由总统向国会提交预算报告，经委员会审查，两院通过共同决议，对每一部分预算提出授权。预算的变更须经国会议员三分之二以上同意才能生效，未经国会批准而修订预算的行为需负刑事责任。国会向各个行政部门派驻监察代表，对所驻部门的预算执行状况进行监督。同时，美国国会专门设立审署，以对政府预算收支及其使用情况进行有效审计。1996年美国克林顿政府的预算方案由于未得到议会批准，结果美国政府不得不关门歇业了几个月。
在我国，政府机构改革之所以迭陷“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的怪圈，其中很重要的一个原因就在于政府机构改革缺乏人大有效的预算监督。我国宪法规定，中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。可见，政府是人民代表大会派生的执行机构，人民代表大会对自己派生的机构进行预算监督是符合法理和国家体制的。建国初期，全国人民代表大会曾经制定了《国务院组织法》，体现了全国人民代表大会对国务院机构设置的法律规制。
但在历次机构改革过程中，政府往往没有充分重视人民代表大会所享有的预算表决和预算监督的权力，而是让人民代表大会仅仅履行一种形式上的法律程度，视之为“橡皮图章”或“表决机器”。虽然我国宪法和法律对人大的预算监督已经有了一些原则性规定，并且在1998年底专门设立了全国人大常委会预算工作委员会，但对于预算监督的内容、范围、程序和方法的规定仍然过于笼统，可操作性仍待加强。在这种几无约束的情况下，政府往往像“闯入瓷器店的公牛”一样，随意增加编制，扩大机构和预算，从而导致“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的怪圈。
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