中国行政管理体制改革30年：思考与展望，本文主要内容关键词为：中国论文,管理体制改革论文,行政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］D631.12 ［文献标识码］A ［文章编号］1672—2426（2008）01—0023—04
中国改革开放伟大历程很快就要迎来第30个年头。作为改革开放的重要内容——行政管理体制改革，从1982年开始经历了五次大的改革：即1982年、1988年、1993年、1998年以及2003年的改革。每次改革所处的环境不同，所面临的问题也有很大差异，但在解决当时面临的问题方面无疑发挥了重要作用。整体上看，中国行政管理体制改革，走的是一条螺旋式上升的道路，政府管理从适应计划经济体制走到了今天大体能够适应市场经济体制。
一、对当前改革整体形势的判断
第一个判断，中国经过近30年的发展，目前仍然处在一个难得的发展战略机遇期。未来中国仍然有可能有一个较长的和平发展的战略机遇。对一个国家或者民族而言，这种机遇并不是长期都有的。过去我们耽搁了很长一段时间的战略发展机遇期，和世界差距拉得很大。这几十年，中国经济快速增长，整体上差距缩小了，但是不能沾沾自喜，应该看到我们面临的严峻局势。中国现在的经济总量大概位居世界第四，规模可以说是比较大了，但是大家别忘记，中国有13亿人口，所以，中国再小的事让13亿人口一乘就成了天大的事，中国再辉煌的成绩让13亿人口一除就变得微不足道，这是非常有哲理的。中国的经济总量虽然在世界上排到了前4位，但是中国是一个人口大国，占了世界22％的人口。2005年，中国的经济总量仅占了世界经济总量的5％，平均到每个人，这个位置就排到了100位以后了。而每个人的人均，才是真正的实力。在50多年以前的1955年，中国经济总量据说已经占到当时世界经济总量的4.7％。所以，中国人感到很尴尬，用了50年的时间，在世界经济总量的格局中就增加了0.3个百分点。有人可能会说，现在中国人吃的、住的等生活水平，50年前能比得了吗？在这一点上，我认为不要自己和自己比，应该把中国放在世界格局中去比。
1955年以后，世界没有大的战事，在科学技术的推动下，世界出现了长久的和平发展的战略机遇。日本、德国两个二战的战败国东山再起，一跃成为世界上的第二号、第三号经济强国。亚洲“四小龙”也在这个过程中快速崛起。而中国1955年以后，直到1977年，是在不断地搞阶级斗争。也就是说，世界在快速发展的时候，中国和这个和平的发展战略机遇擦肩而过了。1978年到现在这近30年的高增长，对我们的发展而言，带有很大的补课性质，就是把过去拉开的距离缩短。所以，这是带有很大恢复性增长的速度，实际上中国和世界的差距仍然很大。对于这一点，我们必须有清醒的认识。
第二个判断，中国的改革进入战略转折期。如果说1978年改革开放后的近30年，中国是以经济建设为中心，以经济体制改革为主轴展开整个改革的，那么，到了2005年，经济体制改革带不动其他改革了，中国人围绕改革本身发动了改革开放以后最大规模的争论。大家可以看到网民在网上表达，住房改革使越来越多的人买不起房，教育改革使越来越多的人上不起学，医疗改革使越来越多的人看不起病。可以说，中国到现在已经进入了改革的战略转折期。
第一个改革战略转移的标志是要重新构建对改革的共识。改革开放初期，人们都拥护改革，原因很简单，因为所有的改革都能给普通老百姓带来实惠，但是越到后来，人们越发现，有些改革是让少数人获得巨额利益，让多数人承担改革成本的，老百姓不满意这样的改革。以2005年郎咸平、顾雏军围绕中国国有企业改革的争论为代表，开始了改革开放以后第三次大规模的争论。
2006年“两会”期间，胡锦涛总书记、温家宝总理都对我国的改革问题作过重要讲话。胡锦涛总书记在参加上海代表团的讨论时指出，中国必须在新的历史起点上推动改革开放。温总理讲，倒退是没有出路的，只有坚定不移地推进改革开放才能解决、化解中国前进道路上遇到的问题。我认为，这是改革进入战略转折期的第一个标志，即中国要重构对改革的共识。
第二个标志是改革的重心已经转移。过去近30年我们一直是把经济体制改革放到第一位，以经济建设为中心，以经济体制改革为主轴，经济体制改革推进的过程中遇到什么障碍，就解决什么问题。但是，现在不行了。从2005年“十一五”规划制定颁布实施，中央作了一个非常重要的判断，即未来行政管理体制改革将成为中国改革开放的关键。这个判断就意味着改革的重心将由经济体制转移到行政管理体制。换句话讲，我们现在遇到的很多问题，都与政府有关。这些问题解决到什么程度，能不能推进，与政府自身的改革能不能推进息息相关。所以说，改革进入战略转折期，政府自身的改革前所未有地被列入了重要的议事日程。
第三个判断，未来以行政体制改革为中心的改革最终将会引起政府自身的转型。这个转型可能朝三个方向发展：
第一个趋势就是由管制型政府转向服务型政府。计划体制下，我们是全面管制，政府的功能几乎无所不包，触角涉及各个领域。但在搞市场经济以后，政府正在转变，要转到一个服务型政府，这是一个大的趋势。
第二个趋势就是由单一的经济建设型政府转到一个公共治理型政府。过去几十年，中国政府高度重视经济建设，我认为无可厚非。中国改革开放以后，首先要解决温饱问题，要让人民吃饱饭，这是前提条件。所以，我们咬住青山不放松，近30年来坚持以经济建设为中心。但是，2003年的“非典”给我们当头一棒，“非典”肆虐，夺去了很多人的宝贵生命，我们才发现，当生命都不存在的时候，GDP还有价值吗？因为在我们的很多地方，把以经济建设为中心最终演变为以GDP为中心。从这个意义上说，没有2003年的“非典”，我们就提不出以人为本的科学发展观。“非典”以后，大家看到，我们的政府正从单一的经济建设型政府转向公共治理型政府。所以，我们既要重视经济发展，又要重视社会发展。
第三个趋势是政府要由简单的手工作业型转向借助信息网络型。过去我们政府基本上都是手工作业，现在不会使用计算机的很少。信息化给我们提供了强大的新的管理手段。
二、中国政府管理面临的挑战
近30年来，我们一直在没有停顿地搞行政管理体制改革。但为什么现在政府管理还面临这么严峻的挑战呢？为什么现在要把行政管理体制改革作为整个改革战略中的关键来看待呢？我想这与我们政府目前面临的问题本身是联系在一起的。整体来讲，我们可以从这么几个层面来分析我们政府管理面临的突出问题和挑战。
我们面临的主要问题大体可以包括六个方面：一是政府自身改革和政府职能转变滞后。尽管政府经过很多次改革，但是政府自身整体改革还是滞后的，行政审批事项依然过多，社会管理、公共服务职能比较薄弱。二是政府各个部门之间职责不清，协调不力，管理方式落后，办事效率不高。政府各个部门之间有严重的部门利益的倾向，政府公共政策制定过程实际上是部门主导的，这个过程最终会把部门利益凌驾到公众利益之上，导致决策周期很长，决策的效率很低，决策代表公众利益的价值取向大打折扣。很明显，部门主导的公共政策制定过程，更多的是考虑部门利益。如果伤害我这个部门利益，我就不在这个文件上签字，不让你通过。经过各种磨合协调，最后各个部门都能够接受，这种公共政策制定的过程实际上把妥协后的部门利益凌驾到公众利益之上。所以，大家看到，部门设置得越多，相互之间概率交叉越高，责任边界越不清晰，实施起来各有各的利益，各有各的地盘，最后完全有可能以牺牲公众利益为代价。所以，目前政府管理中遇到的最大问题之一就是权力部门化，部门利益化，利益个人化，导致无休止的扯皮和推诿。三是有些关系群众切身利益的问题还没有得到根本解决。很明显，中国人万万没想到改革28年以后，民生问题会再一次凸显。医疗、教育、住房、就业这四大问题现在是最凸显的，大家都在感慨现在是“上不起学，看不起病，买不起房，就不了业”。四是一些部门之间，有些政府工作人员依法行政观念不强。执法违法现象屡见不鲜。五是形式主义、官僚主义、弄虚作假、奢侈浪费的问题比较突出。大家看到，一方面是人大、政协委员对老百姓的民生问题大声疾呼；另一方面，在今年“两会”上声音最响亮的就是政府如何控制自己的花钱行为，如何少搞形象工程、政绩工程，少一些弄虚作假。六是腐败现象在一些地方、部门、单位比较严重。
以上是目前我们政府管理面临的最主要问题。正因为这些问题存在，所以，我们把行政管理体制改革放到更重要的位置，通过深化改革来解决我们政府管理面临的深层次问题。以上六个问题就是我们面临的挑战，如果得不到很好的解决，就可能激化三种冲突：
第一，经济增长与利益分配的冲突。我们从1978年改革开放到现在，进入了一个社会转型期，而且是“双转”，既是社会转型，还有体制转变。由传统社会转向现代社会，由农业社会转到工业乃至信息社会，这是社会转型的概念。按照西方发达国家当年走过的道路，不管你是什么制度的国家，只要你走上现代化的道路，只要你处在社会转型过程中，就可能会出现有共性的四个标志。一是整个社会骚动不安。整个社会就像一个发烧的病人一样，坐立不安，不稳定的因素大大增加。二是社会成员格外的追逐经济利益。人人都想坐上家庭现代化的第一班车，谁也不愿意落后，这就可能引发一系列的利益纷争。第三，社会犯罪急剧上升。有本事的靠本事发家致富，没本事的也想过上体面的生活，也想致富。应该说，政府给社会提供一个安全的社会秩序，这是最重要的公共产品之一。但遗憾的是，我们现在提供社会秩序的成本非常高，代价非常昂贵，老百姓的满意度却非常低。第四，政府官员在社会转型期最容易发生大面积腐败，这就是当年发达国家走过的道路留给我们的共同启示。而中国的问题还在于它不仅有社会转型，它还有计划体制向市场体制转轨这个历史使命。如果说前者是共性的，那后者就是个性的。现在没有一个国家成功地实现在计划经济不发生社会振荡的情况下平稳地转向市场经济的。如果说有成功的话，那就是中国，我们正在创造这个经验。总之，政府是掌管利益杠杆的，在这个社会转型、体制转轨的复杂过程中，政府如何掌控好利益分配的杠杆，成为我们现在遇到的最大难题。一方面经济发展了，社会进步了；另一方面如何分配社会利益，成为所有社会成员关注的焦点。如果政府再与民争利的话，如果政府行为再不规范的话，它只能进一步激化这些冲突。
第二，政府的不廉洁行为与老百姓的公平意识的冲突。一方面，市场经济培育了老百姓公平竞争、自强自立的全新意识，他们对政府的要求越来越高，希望政府公平、公正、廉洁、高效。但一些政府官员恰恰在这个渐进过程中，出现了明显的腐败现象，致使老百姓对政府信任度大大降低，形成心理上的冲突。
第三，社会发育水平提升与政府控制社会能力的冲突。一方面，民间组织伴随市场经济的发展快速增长，非盈利组织、民间社团组织这些机构发育起来后，就希望政府减少对它的干预，希望自我管理，发挥自己的作用。另一方面，政府又要控制社会，不能使社会发生大规模的动乱。我们一方面要控制社会，保持社会稳定的格局，另一方面还要让民间组织能够相对快速的发展，这对我们绝对是巨大考验。
从另外一个视角来看，如果政府和社会的问题得不到很好的解决，可能会激化冲突，对政府本身形成巨大的压力。
首先，在发展战略上面临转变经济增长方式，坚持可持续发展的压力。经济发展到今天，经济方面的压力越来越大。到2006年底为止的28年里，中国的经济增长平均达到了9.7％。但我们这28年的高增长是以另外“三高”为代价的，即资金高投入、资源高消耗、环境高污染。前两年全国能源全面告急，已经给我们敲响了警钟。环境上，70％的河流几乎都被污染，好多农村吃水非常困难。美国一个经济学家针对中国过去的发展模式有一个判断：按照世界上创造一美元产值平均消耗的资源来计算的话，中国过去消耗的资源至少在15％以上。如果中国不改变经济增长方式，中国经济高增长可能维持不到2020年。当然，这只是一个外国专家的看法，我们可以不以为据。但是，我们现在遇到的问题的确在给我们敲警钟。我认为，坚持可持续发展战略不是靠中央写一个战略就可以变为行动的，绝没有这么简单。制定“九五”规划的时候，明确提出要用集约式的经济增长方式替代粗放式的增长，十年后这个问题不但没解决，问题反而更加严重。要解决可持续发展，缓解这方面的压力，最关键在于两个问题：一是从上到下有没有实现可持续发展的价值用途；二是有没有一套制度体系保障全国各地都能坚持可持续发展。这两个问题缺一不可。目前全国自上而下，各级官员都涌动着一种高速发展的欲望。如果没有一套完善的制度体系，特别是在官员选拔、官员考核、官员激励制度上，仍然鼓励官员搞形象工程，以GDP论成败，那么问题仍然解决不了。
其次，化解社会矛盾的压力。1994年全国发生的群访性事件一共1万起，到了2005年，全年发生的群访性事件高达8.7万起，翻了8.7倍。这就表明，中国社会内在矛盾冲突激化了。激化的三个特点：一是中国社会内部的利益关系失衡；二是中国社会格局紧张；三是不稳定因素增加。治理不好可能会引发大规模的社会政治动乱。从政府管理的角度来讲，我认为最主要有两大问题：一是目前中国社会贫富差距拉大的程度已经超出了社会的承载能力，社会就难以稳定；二是政府公共政策所代表的公平正义出了问题。政府制定的公共政策所代表的公平正义像天平一样，如果天平出现了不适当的倾斜，这个社会就会出大问题。目前中国的现实是，政府制定公共政策的天平越来越受到垄断行业的影响，较多受到富人的影响。比如说，中国在某些方面的公共政策制定被强势利益集团所俘获，公共政策制定在某些方面越来越有利于富人、有利于垄断行业。目前中国社会的现状可以用两句话概括：中国社会上层在精英化，中国社会下层在碎片化。上层精英化表现在两方面，一是政治精英正在和财富精英结合。政治精英是党政官员，党政官员掌握权力，他们有的和富人们结合得越来越紧密。凡是爆发的高官腐败，几乎无一例外都有富人给他们行贿。二是知识精英也和财富精英在靠拢。知识精英是知名专家学者，他们不掌握国家的权力，但是他们掌握社会的舆论权、国家的话语权，可以影响国家的决策。现在只有中国社会下层的老百姓在碎片化，生活状态出了问题，只能找上面要说法，上诉，再去控告，上访，地方不行到中央。这说明他们在制定政策中的声音越来越微弱，他们争取公共政策的能力在不断下降。这是问题的本质，如果中国不从这个角度上反思公共政策的话，我想这个社会矛盾冲突的化解将是一个很大的问题。
第三，政府自身面临外部纠错的压力。哪个国家的政府管理都不可能百分之百的好，但是我们应该看到，它们有没有自我纠错的能力，有没有自我纠错机制，这个才是最重要的。这方面政府来自社会的压力主要在两个方面：一是政府有没有能力控制住自身的腐败现象，这是我们面对公众最大的压力；二是政府能不能控制住自己的花钱行为，花钱能不能花得相对合理。以腐败问题为例。可以这么说，中国的腐败是三个层次的：一是社会腐败，以教育滥收费、医疗滥涨价为代表的社会腐败激怒了老百姓。中端是权力滥用、权钱交易、官商勾结。最核心的是买官卖官，司法腐败。一个国家如果出现了买官卖官这种吏制腐败现象，出现了司法腐败现象的话，就证明腐败已经非常严重了。当然，不能说我们的官场都腐败，也不能说司法都腐败了，但是这两个领域在一些地方的腐败现象是触目惊心的。2006年中央花了很大的力气，查处了24个省部级高官，包括一个政治局委员，这在全世界引起很大的反响。但是，我们现在仍然面临这方面巨大的压力，老百姓对我们的诉求很高。
我们财政收入这么多，钱都花到那里了？这两年人代会的代表说中国行政开支是全世界最高的，20年行政费用增长了23倍，从平均一个老百姓负担20块钱，上升到一个老百姓承担439块钱，涨了23倍。现在，我们政府的有些开支上确实花钱太多了，你看有多少地方的政府盖了豪华办公楼，这些都引起了老百姓的气愤。因为我们对医疗、教育、社会保障、社会福利的投入远远低于社会的平均水平，甚至连非洲一些国家都不如，你如何跟老百姓交代？现在政府已经下决心要解决公共服务的问题，拿出很多钱去做医疗、教育、社会保障等公共服务项目。
三、深化行政管理体制改革，促进政府管理创新
我们看到政府管理的问题，也看到在这方面的风险，如果政府自身的改革不能取得实质性的进展，不仅会影响其他改革，甚至会影响到政权的稳固。政府管理中深层次问题到现在也没有解决好，究其原因，从改革这个角度总结的话，我认为有三个方面值得思考：
第一，我们过去的改革取得了很大的成就，中国实现了由计划经济的政府转向市场经济的政府，但是应该看到，我们改革中第一大问题就是改革目标的低效率重复。1988年以后的每次改革都有政企分开、转变职能、降低成本、裁减人员、裁减机构、提高效率，但是，每次改革都不尽如人意，我们的改革陷入了改革目标低效率重复的怪圈。
第二，1987年以前中国的事业改革、行政改革都是整体推进的，1987年以后中国既要搞国有企业的改革，让国有企业走向市场，又要搞政府改革，如果把事业单位改革也纳入其中的话，等于是三架马车都要往前推进，没有一个安定的领域。所以，1987年以后我们着力推进国有企业的改革、党政机构改革、行政体制的改革，把原有130万家、2900万人的事业单位先放在一边稳住。这种策略推进行政改革，最后导致在很多地方出现了行政单位和事业单位的数字游戏。行政机构编制不够就要事业编制，要么把整个行政部门转成事业单位，每次改革完财政开支不但没有下来，反而要增加10％—15％。
第三，通过行政体制改革能够解决行政管理层面的问题，最后发现不完全对。行政体制改革只能解决行政管理层面的一小部分问题，关键的问题几乎一个都解决不了。为什么？因为这些行政体制和政治层面都有联系，没有政治层面改革的配合，光靠行政改革解决不了问题。我认为未来改革的重点大概集中在六个方面：一是加快行政体制改革，继续推进政企、政私、政市（政府与市场中介机构）的分开，减少和规范行政审批；二是加强社会管理和公共服务的质量，政府不能直接干预企业的经营活动；三是深化政府机构改革，优化组织结构，减少行政层级，理顺责任分工，推动政府信息化，提高效率，降低成本；四是着力推进事业单位改革；五是深化行政体制改革；六是建设法治政府。
改革的重点集中在以上六个层面，改革的目标确定为四个政府：服务型政府、法治型政府、责任型政府、廉洁型政府。为了实现这四个目标，将会有一系列改革的政策出台，包括转变政府职能，建立行政入册制，建立绩效评价体系，深化审批制度改革。
未来以行政体制改革为中心的改革要取得实质性突破，有两个问题值得我们关注：第一，改革策略要做一些调整；第二，要有配套改革。我认为，首先在改革策略上要把行政管理体制改革、事业单位的改革和公共服务体系的重构，以及政府层面的改革进行整体的制度化设计、一体化设计，并进行整体推进。总结改革策略是我们未来有可能获得成功的重要支撑条件，我们现在要改变整个支撑条件。其次，一定要有政治层面改革的配合，没有这个层面改革的配合，光靠行政体制改革深入，很难取得实质性的突破。按照我的理解，我把中国政治体制分为上端和下端，下端是行政管理体制。过去20多年来我们主要在推动下端改革，转变职能、行政分开、提高效率、降低成本、裁减机构、裁减人员。那中国政治体制上端是什么？我认为上端还有四个更重要的内容：一是宪政体制，宪法规定的国家基本体制架构。二是政党政治，政党在政治生活中究竟扮演什么角色？如何发挥作用？三是社会主义民主。胡锦涛总书记去年在美国耶鲁大学演讲的时候，讲了一句话震动全世界，说“没有民主就没有中国的现代化”，他把它提得非常高。四是社会主义法治。这四个层面就是政治体制上端的主要内容，它跟下端的行政体制相比更有决定意义。回过头看过去近30年的改革，应该说在上端主要是社会主义法治这个层面上，我们做了大量的工作，提出依法行政、建立社会主义法治国家、建立起基本的市场经济法律架构，等等。但在其他方面则明显滞后，未来中国在着力推动行政体制改革的时候，如何通过深化推动政治体制改革促进行政体制的改革？我认为这将成为非常关键的问题。
那么，中国现在推动政治体制改革的动力是什么？具备不具备这样的条件？从哪里切入最安全呢？我认为在目前中国政治生态环境下，推动中国政治体制改革的动力机制主要来自两个层面：
一是中国改革发展到了今天，集聚了很多深层次的问题，这些问题的化解没有别的选择，只有通过改革，这个改革必然包括政治体制改革。问题摆到这，不解决这个，改革的门槛就跨不过去，这是第一种动力。二是老百姓。我认为广大人民群众是我们政治体制改革最强大的动力。目前老百姓反对的是打着改革的旗号让少数人获取利益，让多数人承担改革成本的改革，而对具有实质意义的改革，老百姓是最支持和拥护的。这是最大的改革动力，从古至今，概莫如此。
二是改革的条件。对此，我们有两点需要思考：第一，中国经济社会发展到今天，具备不具备抗改革风险的经济能力？这一点应该说不存在问题，中国的经济实力到今天已经相当可以了，今天的中国绝不是1958年大跃进时期的中国，那个时候我们的经济基础很薄弱，决策失误导致全国人民饿肚子，而现在我们的经济实力已经大大增强，具备相当抗改革风险的实力，这是最重要的，也是所有人最关注的。第二，最高领导人愿不愿意改，他们的意向，他们改革的理念对改革进程影响是非常大的。整体来说，人民群众创造历史是对的，但是大家千万不要忘记，英雄人物在最关键时刻的作用也是不可替代的。按照这个思路分析的话，从2003年新一代领导集体上台，他们没有急于改革，而是首先改变执政理念，重新塑造老百姓对党和政府的信任，从这切入，提出“立党为公、执政为民，”“权为民所用，利为民所谋，情为民所系。”第一次政治局会议就学宪法，潜台词就是我们这届领导集体要树法的权威，而不是树某个人的权威。他们很低调，因为他们没有开国元勋的战功；在最危险的时候都能看到他们的身影，非典、矿难、灾难，过年和老百姓、矿工吃年夜饭，握着艾滋病病人的手，表现出亲和、清廉、清明的整体形象。另外，对高官腐败采取了严厉的打击政策，从制度上采取一系列举措，制定党政监督条例；制定纪律处分条例，对主要各部委的纪检监察实行垂直管理，对地方派出部级巡视员。
可以说，十六届四中全会胡总书记提出的三句话，证明我们已经开始着力进行政治体制改革，“共产党要科学执政；共产党要依法执政；共产党要民主执政”。共产党是执政党，但是你不能乱来，要科学执政、依法执政、民主执政。这就是新一代领导人的政治体制改革纲领。党的十七大召开之后，将有一系列具有实质意义的政治体制改革措施出台。应该说政治体制改革是从党内改革切入的，以扩大党内民主作为改革的切入点，建立一系列制度，推进改革。比如说，在一些地方实行党代表的常任制，在四川一些县委取消党的常委制，县这个层面上不要党的常委了，都是委员。十七大换届前，所有的乡镇、县、市到省就配一个党的副书记，全国乡镇的、县的、市的、省的十万名党的副书记离开了岗位。2006年出台的《党政领导干部选拔任用工作条例》废除了领导职务终身制，2006年还规定县级以上党政领导负责人在同一岗位上最多只能干两届，又出台了一个党政干部的回避条例，还出台了党政干部的异地交流条例。所以说，大家看到配合十七大的换届，包括扩大党内民主，包括一些选举，实际上，中国正在静悄悄地进行政治层面的改革。可以说，十七大以后我们对包括政治体制改革在内的所有改革，特别是政府改革、政治层面的改革，将会有更大的期待。
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