政党适应性视野下的乡镇党委选举改革，本文主要内容关键词为：适应性论文,政党论文,视野论文,乡镇党委论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
近年来，以公推直选为主要形式的乡镇党委选举改革在全国全面开花，据不完全统计，全国有近30个省份进行了乡镇党委公推直选的改革试验。当前，许多研究者对公推直选的过程和程序进行了较为细致的研究，但是对于其改革的原因却缺乏系统的解析。本文将从政党适应性视角，分析乡镇党委选举改革的动因和体制上面临的局限性，以推进对这一问题认识的深化。
一、政党适应性的理论视角检视
从政治系统论的角度来看，任何政治组织都需要根据外部环境的变化作出相应的调适，从而维持自身的生存与发展。政党适应性正是在这一框架下提出来的，其目的是政党进行战略与结构的系列变革，以回应变化的外部环境，提高达成“首要目标”的能力。[1]859-880政党对环境适应的成功与否，取决于党的领导人能否采取恰当的策略，并赢得党员和选民对该策略的支持；政党的外在动力和组织能力影响着政党对外部环境的适应程度。[2]77-92
政党适应性主要包括三个基本要素：一是政党适应性的目标是维护政党的核心价值与利益。尽管根据政党意识形态可以将世界政党划分为多种类型，如坚信某种主义的意识形态型政党、尊奉某种教义的宗教型政党、维护劳工或者农民利益的工人党与农民党；保护环境的环境运动党等。[3]29-130但是几乎所有的政党，其核心的价值都在于获得更多选民的支持，夺取或者维护执政党的地位。[4]2这是政党对外部环境适应性变革的核心价值。二是政党对外部环境的适应是较为宽泛的。外部环境十分复杂，经济战略的变化，社会结构的变迁，以及选举规则与立法制度的变化，都会对政党原有的路线和组织构成冲击，从而成为政党适应性的外在动因。三是政党适应性是政党在感知环境变化后主动采取的变革。政党适应性需要党的高层领导发起，并且进行相应的策略调整。政党能否成功地实现外部适应，实际上体现了政党灵活性的大小。
二、乡镇党委公推直选的适应性改革的内外动因
中国共产党是中国的法定执政党，它通过自上而下建立各级党的组织来实现对国家和社会的领导。乡镇党委是中国共产党的基层组织，是连接执政党与基层社会的纽带。因此，乡镇党委对于外部环境的变化，也迫切需要根据环境进行相应的适应性改革。从政治背景来看，改革开放以来，不断扩大的基层民主和人民民主，以及党的干部制度的内在弊病，是乡镇党委进行公推直选的内外在动因。
1、基层民主的发展对政权民主的倒逼。村委会选举是中国特色的基层民主，它的成功实践不仅提升了我国亿万农民的民主素质，推动了基层政权民主的发展，同时对作为基层政权领导核心的乡镇党委的民主发展构成压力。换而言之，在基层民主不断发展的同时，必然对如何通过制度化的民主手段，扩大乡镇党委的政治合法性，提高民意基础和政治认同度构成的压力。从改革之初村委会的出现以及村委会选举的展开，到20世纪90年代末，经过近20年的时间。村级民主经过了从无到有，再到步入制度化的阶段，推动了我国农民民主意识和民主技能的极大提升。群众创造了海选、两推一选、两票制等各种选举方式；也更加注重选举程序的规范。村委会选举所积累的选举办法，既是对农民选举技能的培育和民主意识的塑造，又为乡镇党委选举改革提供了基础条件，同时也给乡镇党委选举改革形成倒逼效应。在村干部由村民选举产生之后，乡镇党委的直接选举也就顺理成章地成为基层民主发展的必然趋势。从1999年到2001年间，在山西、广东、河南等地采用两票制选举村委会时，其中一票是关于乡镇党政领导的信任票。这种做法，体现了村民选举的内在逻辑性，更体现了对乡镇党政领导权力合法性的肯定。[5]
2、人民民主对党内民主的挑战。以乡镇长直选试点为主要形式的基层民主的推进和发展以来，对处于乡镇领导政治核心的乡镇党委的党内民主也提出了挑战。当乡镇长由选民直选产生之后，乡镇党委就面临着如何发挥乡镇政权的权威核心作用，实现对乡镇长的政治领导的难题。如1998年到1999年间，四川省步云乡和深圳市的大鹏镇等地先后进行过乡镇长直接选举的试点。然而，正如最初村委会选举造成村党支部合法性危机一样，乡镇长直选改革也对乡镇党委的领导权威形成挑战，从而对党在基层政权的领导地位形成压力。通过乡镇全体选民的直接选举当选的乡镇长，因此获得了较为广泛的民意基础。相比之下，作为乡镇基层政权的领导核心的乡镇党委，却是仍由党组织自上而下安排或者任命产生，显然在程序上不利于巩固乡镇党委的政治权威。因此，在实践中，民选产生的乡镇长和任命产生的乡镇党委书记容易因权力来源上的程序性差异引发权威冲突，并由此导致乡镇党政关系紧张化，从而削弱党组织在基层政权的领导核心地位。[6]因而出现乡镇长直选之后，乡镇政府按照乡镇长的施政措施而不是按照党委决策开展工作，导致较为紧张的乡镇党政关系和权力斗争，[7]从而影响了党在基层政权的领导核心地位。
3、干部制度内在痼疾对政党合法性的侵蚀。由于长期处于执政地位，执政党较少受到外部竞争和监督的压力，造成党的干部制度的内在痼疾。如在乡镇党委领导人的产生上，传统的干部选拔制度存在一些突出的弊端：一是干部选拔是自上而下进行的，一些人不惜通过巨资行贿上级领导来谋取乡镇党委书记的职位，这不仅带来腐败的盛行，而且还极易形成连锁反应，如当选之后变本加厉地卖官鬻爵。二是在乡镇党委成员的任命过程中，许多领导考虑的是与自己的亲疏程度，而非主要其能力和才干，因此选拔出来的官员往往私交好，但是能力弱，无法推动地方经济的发展。三是由于缺乏制度化和畅通的干群沟通渠道，许多村民更信任由自己选举产生的村干部，而非上级任命的乡镇党政干部，因此经常出现村干部以维护群众利益的名义抵制乡镇党政干部的领导，导致国家政策难以推开，乡村矛盾紧张，[8]并危及到执政党的合法性基础。
三、乡镇党委公推直选的适应性改革是对基层民主发展的科学回应
基层民主的深化，人民民主的发展以及干部选拔的弊病，分别对乡镇党委的政治合法性、领导权威以及社会基础构成较为严峻的挑战，从而使我们党面临着革新陈旧的干部体制，通过党内民主推进人民民主，增强执政党在基层社会合法性的紧迫性。实际上，在党的十六大报告对此已有清醒的认识，并指出，“党内民主是党的生命，对人民民主具有重要的示范和带动作用。”在党的十六届四中全会报告进一步指出，要“逐步扩大基层党组织领导班子成员直接选举的范围”。党的十七大报告更为明确地提出，“改革党内选举制度，改进候选人提名制度和选举方式。推广基层党组织领导班子成员由党员和群众公开推荐与上级党组织推荐相结合的办法，逐步扩大基层党组织领导班子直接选举范围，探索扩大党内基层民主多种实现形式。”从2002年以来，乡镇公推直选的试点开始在全国全面铺开，仅2004年至2007年间，全国就有300多个乡镇党委进行了公推直选的改革试点。推进乡镇党委公推直选是对传统干部体制的适应性改革，更是对基层民主和人民民主发展的一种科学回应。
1、乡镇党委公推直选的适应性改革是对基层民主的深化和升级。面对乡镇党委选举的合法性危机，乡镇党委进行的公推直选改革吸纳了村委会选举的有益经验，适应了基层民主升级的趋势。这种突破主要展现在两个方面：一方面，公推直选扩展了乡镇党委的民意基础。在乡镇党委选举的公推阶段，原先上级组织提名和推荐的乡镇党委书记、党委委员、甚至党政班子成员，改成由村民、党员，以及组织共同推荐产生；如果候选人较多，还要进行由党内外群众投票的预选，根据得票多少确定正式候选人。在乡镇党委选举直选阶段，则由乡镇的全体党员或者党员代表投票选举产生乡镇党委领导人。在许多地方的乡镇公推直选试点，还充分吸收了村委会选举的做法，采取候选人与选民见面，开展竞选演说、投票保密等方式。可以看出，公推直选不仅落实了普通党员在选举基层组织领导人上的民主权利，而且也赋予广大党外群众对乡镇党政领导人的选择权，扩大了乡镇党委的社会基础和群众认同程度。另一方面，乡镇公推直选拓展了基层民主的影响。村委会选举是基层群众的自治行为，它的影响仅限于村庄范围。而乡镇党委选举的改革已经超越于单个村的范围，是在更广泛的区域内运行民主。此外，乡镇党委的选举改革对于高层民主具有前瞻性的试验意义。乡镇党委公推直选必然对原有政治体制和权力体制的冲击，又对党的干部选拔制度与人大的选举制度产生影响，并对高层选举改革和宏观民主的推进有着先导性和实验性的意义。
2、乡镇党委公推直选的适应性改革是对党内民主与人民民主的兼容。乡镇党委公推直选的适应性改革，激活了基层民主的政治资源，顺应人民民主的发展趋势，巩固了乡镇党委在基层政权的领导权威。如果单纯的乡镇长直选改革很容易造成乡镇党委的权威流失和合法性的下降，而乡镇党委的公推直选则在提高乡镇党委合法性的同时，也协调了与乡镇长的关系。乡镇公推直选对人民民主的兼容主要采取了两种路径：一是采取乡镇党委书记和镇长“两票推选、一肩挑”的模式。其基本程序包括：首先由全镇党员、非党干部和群众代表以海选方式推荐乡镇党委候选人，然后交由党代会全体代表投票，差额选举产生乡镇党委委员；随后召开乡镇人民代表大会，党组织将党委委员推荐到人代会上作为乡镇政府班子成员候选人，经乡镇人大选举，产生乡镇政府，实现乡镇党政领导班子成员交叉任职，书记镇长一肩挑。[9]二是采取“书记组阁”的模式。其基本程序包括：先由党员群众公推直选产生的镇党委书记；然后由镇党委书记提名镇党委和政府领导班子人选，包括镇长、镇党委副书记和副镇长的人选；提名人选提交上级组织部门审批并履行法定选举程序后任职。[10]这些探索，一方面促进了乡镇党委班子选举的竞争性和参与度，巩固了执政党在乡镇政权的领导核心地位。另一方面，乡镇党委班子与政府班子的选举先后依次推进，先以党内民主的程序产生党委，再以人民代表大会的程序选举人大、政府的领导班子，实现了党内民主对人民民主的引领和兼容。
3、乡镇党委公推直选的适应性改革是对传统干部体制的革新。公推直选通过引入群众参与，竞争机制和选举办法，革新了传统干部选拔制度，拓展了干部民主选拔的范围，提高了乡镇党委领导人的素质结构和群众认同度。一方面，公推直选坚持了党管干部的原则，加大了群众公认的权重，提高了党内选举的民主程度。许多试点地方只设定候选人的基本条件，凡是符合条件的人都可以通过个人自荐、群众联名推荐以及党员推荐的方式报名参选，这就打破了原先单一组织推荐所带来的弊病，扩大了干部民主选拔的范围。另一方面，公推直选打破了任人唯亲，使有群众基础和能力的干部脱颖而出。公推直选与传统的组织酝酿和组织考查相比，更加注重候选人的民意基础和群众认同。许多试点在公推阶段往往要经过两轮甚至多轮推选，每一轮推荐过程都根据推荐票的多少进行筛选，从而产生出正式候选人。在正式直选阶段，获得多数选票的候选人方能当选。显然，经过这些环节最终胜出的候选人，不仅要符合上级组织确定的标准，更具有党内基础和群众基础。
四、乡镇党委的适应性改革的局限性
乡镇党委公推直选的应性改革的重要特点，在于用选举机制来改造党的传统干部选拔制度，改革党的精英录用机制，调整基层组织的权力结构。这一改革不仅有效兼容了党内民主和基层民主，也有利于我们党最终推动党内外民主改革的进程。然而，这一适应性改革在取得显著成效的同时，却无法突破原有体制的一些基本框架和原则的局限性，这是我们党需要进一步思考的问题。
1、党内对于选举的认知还不够充分。尽管自党的十六大以来，执政党内对于扩大党内民主有了较为一致的看法，但是对于实现路径却存在较大的分歧。特别是通过扩大直接选举的方式来落实党内民主还有着较大的阻力。实践当中，候选人如何竞选，是否允许拉票，是否严格按照得票的多少确定胜选者等等问题，都还未达成一致。并且，与领导干部公推公选大张旗鼓的宣传相比，绝大多数公推直选的试点地方都十分低调谨慎，生怕被认为是削弱党的领导。这正是导致目前乡镇公推直选裹足不前，原地踏步的主要原因。
2、选举机制的内在张力会出现与党组织意图相背离的问题。党管干部是执政党领导国家的重要制度体现，其基本内容之一就是要求自上而下地选拔干部，并体现上级党组织对干部选拔的意图。而公推直选展现出来的是自下而上的选举，它更多地体现广大选民与党员的意志。尽管目前公推直选并非完全的直接选举，而是公开推荐加上直接选举；并且在全过程，如程序设计与监督，候选人甄别，以及选举结果确认等，上级党组织都发挥着主导作用。但是，从公推直选的导向来说，主要是体现投票人的意志，其结果会出现与上级党组织意图的背离，一些试点已出现这种情况。如何实现推进党内民主和人民民主与坚持党管干部原则的统一，就成为乡镇党委选举改革的内在制约。