中国海洋能源安全与多边国际合作的法律途径探析，本文主要内容关键词为：探析论文,国际合作论文,中国海洋论文,途径论文,能源安全论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、中国的能源安全与海洋能源安全
（一）中国的能源安全问题
进入21世纪，全球开始面临能源短缺的危机与挑战。为保障能源的长期和稳定供应，大多数国家尤其是发达国家都将能源安全问题列为国家安全问题的重要内容，在能源领域展开合作与竞争，并采取一系列国内和国际措施加以保障。这些措施主要包括：通过立法维持和加强国内的石油战略储备和商业储备体系；加强国际合作，包括与国际能源机构的协调与合作，并在国际上采取经济、政治、外交、军事等多种综合手段以保证获得安全的石油供应；限制国内资源开发的同时，在全球范围内坚持石油进口来源的分散化；调整能源结构，实现能源消费的多样化；开发核电、太阳能等替代能源，走能源多元化之路；加快对海上油气资源的勘探、开发和利用。①
同发达国家相比，中国目前在能源安全方面缺乏一整套行之有效的制度安排，能源安全问题较为脆弱。除了进口石油渠道单一，国内石油储备不足是中国面临的另一重要问题。中国目前的石油储备是21天，而美国为158天，日本169天，德国117天，法国96天。②这意味着中国必须持续不断地进口石油并且极易受到海上石油运输扰乱的影响。不仅如此，中国近几年进口石油的增长在国际上引发了“中国能源威胁论”，许多国家怀疑中国将争夺世界油气资源并导致冲突。这就使中国能源安全问题的解决更加错综复杂。
能源供应安全是能源安全的核心问题。③从根本上说，解决“依赖外国石油”的问题，应从解决石油供应的脆弱性入手。分散能源供应的渠道可以增强供应的安全性。④然而，就中国来说，尽管继续探索能源供应多样化的渠道仍在进行，但一半以上的石油供应来自中东，使中国特别容易受国际石油市场波动的影响。中国进口石油90%以上需要通过海运，且运输船舶都要经过马六甲海峡。据国际海事局的数据统计，过去十多年，在马六甲海峡发生的海盗和恐怖主义事件约有一万余件。⑤能否确保能源运输安全，事关中国能源供应的重大安全问题，也与国际社会的稳定息息相关。
（二）中国海洋能源安全的主要内容
中国目前面临的海洋能源安全问题主要包括两方面，一是南海油气能源的开发，二是马六甲海峡的能源运输安全。南海能源开发涉及主权争端。其争端主要在于南沙，涉及到中国、越南、菲律宾、马来西亚、印度尼西亚、文莱、中国台湾“六国七方”。在南中国海南沙群岛230多个岛屿中，除了几个由中国（包括台湾）控制，其他的岛屿都被他国占据。在南中国海开发方面，中国政府提出“搁置争议，共同开发”的策略，但目前为止，除中国海洋石油总公司与美国、加拿大、菲律宾、越南等国公司签订的勘探开发协议外，南中国海开发的国际法律制度基本上呈空白状态。马六甲海峡位于马来西亚、新加坡和印尼苏门答腊之间，全长800km，链接印度洋南中国海和太平洋海上大通道，流向日本、中国、韩国和太平洋其他国家。年均大型船舶通行量为5万艘次，日通过量2600万桶，年运量95亿桶。马六甲海峡的特殊性和复杂性，使之成为制约中国海上能源通道安全的“马六甲困局”。目前，中国尚缺乏控制国际海上运输通道的军事力量，也不具备采取远距离军事干涉行动保护国际能源供应安全的能力。这表明中国能源运输通道的安全性存在重大隐患，亟需采取措施加以保障。
二、中国海洋能源安全问题的多边国际合作实践
（一）南海油气能源的开发
南海是世界著名的四大海洋油气资源区之一，也是21世纪世界石油开发的热点地区之一。20世纪90年代中期南中国海危机出现时，各沿海国就开始寻求稳定南中国海局势、协调各自行动的途径。2002年11月，中国与东盟国家在金边签署了《南中国海各方行为宣言》。《宣言》强调：为地区的和平与稳定，各方要保持克制，不再采取使局势复杂化的行动，各方承诺和平解决争端，并加强沟通和交流。《宣言》虽然并不具备法律约束力，但却具有里程碑的意义。它反映了中国与东盟诸国间关系的新发展，也是互信的新见证。⑥
2003年11月，中国同菲律宾两国石油部门签署了在南中国海合作的意向书，并据此组成联合工作委员会，对位于南中国海适于油气勘探开发的可能区域进行甄选。2004年，两国就南中国海合作勘探研究达成了协议。与此同时，双方同意共同拟定方案，对选定区域的相关地质、物探和其他技术数据资料和信息进行审查、评估和评价，以便最终确定该区域的含油气前景。2004年9月初，菲律宾总统阿罗约访问中国，双方就在南中海合作一事达成协议。根据协议，中国海洋石油公司及菲律宾国家石油公司同意以3年时间，合作研究“南海一些地区的石油资源的蕴藏量”。2005年3月，中国、菲律宾、越南在菲律宾签署了合作勘探南中国海的协议，这也是第一份相关国家在南中国海合作的协议。⑦
（二）海上能源交通安全的保障
由于海盗及恐怖主义行为的地域性和管辖的有限性，中国海上能源运输的安全更需要通过国际途径予以保障。就打击海盗行为而言，《联合国海洋法公约》第100条要求所有成员方“在最大可能的程度上进行合作，以制止公海上或其他任何国家管辖范围之外的任何地方的海盗行为”。根据该条规定，如果海盗进入任何沿海国的主权管辖范围内，公约关于打击海盗的国际义务就无法实施。另一个在打击海盗方面进行合作的国际法文件是1988年的《制止危害海事航行安全不法行为公约》。公约要求缔约国在防止不法行为和交换信息方面进行国际合作。⑧遗憾的是一些重要的沿海国，如印度尼西亚、马来西亚、泰国等尚未加入或批准该公约。
除以上两个重要的国际公约外，国际海事组织还颁布了一些其他倡议在打击海盗行为方面进行合作的文件。这些文件包括：《政府防止和制止海盗及武装劫船行为的建议》、《调查海盗及武装劫船犯罪的行为守则》。这些文件鼓励沿海国和相邻国在防止和制止海盗及武装劫船方面缔结合作协定。2004年东盟10国、中国、日本、韩国、印度、斯里兰卡和孟加拉国等国在日本东京缔结《亚洲地区反海盗及武装劫船合作协定》，该协定于2006年9月4日生效，中国于2006年10月27日签署该协定。协定的目的在于加强亚洲地区预防和打击海盗及武装劫船方面的区域合作，对亚洲地区、特别是马六甲海峡的海上安全具有积极意义。根据协定，各国在新加坡设立了一个信息交流中心，负责报告海盗活动、调查海盗事件和缔约国间分享资讯。
从以上中国海洋能源安全的多边国际实践可以看出，目前中国在海洋能源安全领域的国际合作方面取得了一定的成绩，但其存在的不足也是很明显的。首先，在南中国海的开发方面，目前尚缺乏国际层面上的区域合作协议。这使得一些国家的石油公司的任意性开发和破坏性开发行为得不到有效地规范，也使目前南中国海领域油气资源的开发更多体现为一种原始的开发状态，即先占先得。第二，在南中国海的主权问题上，我国所提出来的“搁置主权，共同开发”的政策由于缺乏“共同开发”政策，而使主权问题变得越来越复杂，也增加了将来解决该问题的难度。第三，《联合国海洋法公约》和《制止危害海事航行安全不法行为公约》尽管在打击海盗和制止其他不法行为方面规定了成员方的国际义务，但这些规定在具体实施上缺乏操作性，远远遏制不了日益猖獗的海盗和恐怖主义行为。最后，《亚洲地区反海盗及武装劫船合作协定》尽管在新加坡设立了一个信息交流中心，但该中心的职能只限于信息交流，由于主权问题，利害国与沿海国之间还不能达成更深入的合作，如联合打击海盗及恐怖主义等。
三、中国海洋能源安全与多边国际合作的必要性与可行性
（一）中国海洋能源安全与多边国际合作的必要性
1.实现能源供应多元化的需要。目前，我国对进口石油的依存度已超过40%。并且，我国应对石油风险的能力较弱。要保持经济持续稳定发展，就必须采取多方面的综合措施，其中最根本的是依靠国内资源保证，开发海洋资源是保证国内能源需求的重要途径。我国海岸线绵长，领海、专属经济区和大陆架面积庞大，既蕴藏潮汐等海洋能动力资源，也储存油气等大量的海底能源。海洋能源的开发不但可以弥补沿海地区能源的不足，而且可以为远离大陆的岛屿开辟出一条解决能源问题的有效途径。⑨
2.提高能源储备能力，缓解发达国家“中国能源威胁”的担忧。能源储备是稳定供求关系、平抑市场价格、应对突发事件和保障国家经济安全的有效手段。为此，中国要制定相关的法律法规，确立适当的储备规模，逐步提高储备能力，建立符合中国国情的能源储备模式。能源储备能力的提高，既能应付因恐怖袭击造成的海上能源通道阻塞而引起的能源供应中断问题，也能缓解近几年国际社会出现的“中国能源威胁论”。
3.能源安全问题国际化的必然要求。各国在国际能源问题的争夺日益“白热化”，能源安全问题不断呈现国际化趋势。其解决除依靠国内法律制度的完善，更需要在多边基础上的合作。能源安全问题的多边合作除了具有经济意义，也有巨大的政治意义。
4.填补南中国海开发问题的法律真空。目前为止，南中国海的主权争端尚未终止，各方主体在南中国海的利益在很大程度上取决于军事力量保障下的“先占”。中国政府提出的“搁置主权，共同开发”的政策，显然无法阻止南中国海的单方开发行为。通过多边努力，借鉴《联合国海洋法公约》的相关规定，建立该区域开发的区域法律机制，改“共同开发”为“合作开发”制度，均衡各方主体的利益。
5.强化现有国际公约的操作性。目前在南中国海及至海盗和恐怖主义方面缺乏有效的、可实施的国际公约，为确保现有国际公约的有效实施，需要在相关利益国之间进行更深入的合作。
（二）中国海洋能源安全与多边合作的可行性
1.在新能源开发领域，各国对海洋能源的利用都有自身的特点，具有很强的互补性。例如，俄罗斯科研人员近期研制出了一种原理简单、成本较低的实验型波浪能发电系统；⑩葡萄牙已经在海域装置了一套商业规模、按实际尺寸制造的海浪发电系统；(11)英国的波浪发电技术领先，特别是具有建设各种规模的潮汐电站的技术力量；日本在海洋热能发电系统和换热器技术上甚至领先于美国；美国利用海洋温差能的发电技术已经获得具有实用意义的电力；法国拥有世界上最大的潮汐发电站。发展中国家因能源紧缺，也积极采用海洋能源再生政策，印度早已经跨入世界再生能源利用和开发的先进行列；印尼在挪威的帮助下，自1988年就开始建造和大力推广波力电站。(12)
2.能源安全问题的国际化，导致国际能源问题牵一发而动全局。各国在能源问题上尽管存在利益分歧，但为避免过度竞争和恶性竞争，在能源安全问题上的国际合作通常能有效地进行。例如，作为石油供应者的石油输出国组织之间关于石油出口和石油价格的一致行动。再如，国际能源机构在出现石油短缺时，在成员国间实行“紧急石油分享计划”，以及要求各成员国保持不低于90天的石油库存。作为石油进口和消费的大国多边国际合作不仅是出于中国自身的考虑，更是国际能源安全的必然要求。
3.中国特有的海洋条件和丰富的海洋资源，以及经济持续增长所带来的巨大能源消费市场，是确保合作另一方获取投资收益的基础条件。中国海洋能源安全的多边国际合作将会是“双赢”的结果。
4.多边国际合作有利于解决现有争议问题，如南中国海。单独开发和私下开发必然导致过度开发与环境污染等问题。这是任何国家都不愿看到的结果。缺乏多边国际合作机制使南中国海领域的民间和政府争端愈演愈烈。合作则既解决了各方所关心的能源问题，也可以确保该海域的开发和捕鱼秩序。
5.多边合作是解除石油消费者之间戒备的最佳方式。中国作为石油消费大国，在地缘上同周边石油消费大国日本、韩国、印度等存在着利害冲突。例如，与日本在俄罗斯石油管道上的争夺，在钓鱼岛问题和东海大陆架划线问题上两国矛盾加剧也与石油有关。利益上的斗争可能导致两败俱伤，而通过合作的方式，寻找双方利益分歧点，合理地分配，可以达到互利的结果。
四、中国海洋能源安全与多边国际合作的法律途径探析
（一）共同体与条约齐驱
在2002年9月的第八次“国际能源论坛”上，中日韩和东盟十国就能源合作问题发表了一个共同声明——《日、中、韩与东盟国家间的能源合作》。声明内容包括成立能源应急网络、建立石油储备、共同创建亚洲石油市场、提高天然气的利用、促进能源储备和可再生能源的开发等6个方面。2003年10月，在印度尼西亚巴厘岛举行的东盟与中日韩领导人会议期间，中日韩三国领导人会晤并发表了《中日韩推进三方合作联合宣言》。宣言特别提到了“能源合作”，并表示“三国将扩大能源领域的互利合作，并共同致力于加强地区和世界的能源安全”。2004年6月，在青岛举行的亚洲合作对话第三次外长会议上发表了亚洲能源合作的框架文件《青岛倡议》，提出了11条具体合作建议，涉及信息交流、勘探开发、可再生能源开发生产、节能、电力普及与区域电网建设、参与国际能源市场定价、吸引外资、建设区域高效能源运输、传输网、维护能源通道安全、人力资源开发等。同年9月，中日韩与东盟能源部长会议在菲律宾召开，与会高官呼吁加紧建立共同的石油储备和节约能源。(13)
借鉴欧洲煤钢联盟的经验，一些学者倡导在东亚地区建立东亚能源安全共同体，为保障该地区的能源安全提供和平稳定的政治环境。具体可通过建立东亚地区石油联营公司，来实现本地区的共同能源安全。(14)但需要注意的是，尽管东北亚能源共同体有其成员的内在需求，并且各国在不同领域的优势具有互补性，然而，正如有学者提到，在当今国际关系的背景下，要想建立这样一个区域性国际经济组织，还面临不少困难，“东北亚能源共同体”的形成可能尚需时日。(15)另一方面，能源安全问题几乎已到了刻不容缓的地步。笔者认为，共同体作为国际组织必然在成员国间产生“协作”的问题，涉及到组织结构、表决程序、机构运作等方方面面，而东北亚国家，尤其是中日两国在诸多方面存在较大分歧，因此，现实可行的合作方式是，在不同场合通过条约、宣言、声明等方式扩大共识的范围，并逐步在第一阶段（即上述的声明、宣言、倡议）的框架性成果的基础上不断具体化，使之形成可操作的、有拘束力的国际法文件。可以预见，海洋能源的信息交流和勘探开发方面的合作对于作为东北亚地区中日韩三国不仅具有能源安全的意义，更有领土和其他方面的重大价值。
有学者主张针对马六甲海盗和恐怖主义盛行的情况，在亚洲建立“海事安全与保障国际中心(International Centre for Maritime Safety and Security; ICMSS)”。建立“海事安全与保障国际中心”旨在消除马六甲海峡的海盗和恐怖主义，其主要的功能包括提供海上寻找和营救的技术服务、协调海上寻找和营救以及在成员国之间就海事安全分享信息。由于沿海国和利益国在技术发展方面的不同，中心的主要目标是帮助所有成员处理技术困难，例如基础设施建设，建立交换信息的高级机制，培训专业人员等。(16)日本政府已经采取措施为相关国家提供培训以提高海岸巡警的业务能力。如果这类培训是由国际组织提供的，则会使更多国家受益。尽管马六甲海峡的三个国家都表示需要获得国际援助，并且很多国家，包括美国、日本和中国都有提供援助的意向，但由于缺乏协调机制，任何一方都未取得实质性的进展。中心的建立可以协调成员方的努力并使资源的配置更优化。
（二）国内立法与国际法并重
我国能源安全领域的国内立法严重滞后，不仅影响到能源领域相关改革成果的固定，也使外界对我国能源安全问题产生担忧。目前，《中华人民共和国能源法》正在起草阶段，(17)毫无疑问，能源安全问题是能源法制定的动因之一。因此，能源法除应规定能源的开发、利用和保护等传统能源问题，更应规定能源技术、能源市场、能源安全等新时期与能源安全相关的问题。在具体立法方式上，可借鉴国外立法。国外能源安全立法重视可再生能源的开发利用，尤其是注意为其商品化提供市场保护手段。同时，严格控制能源消耗，促进节能降耗，注重能源开发利用与环境保护相协调，将传统的命令控制手段同市场手段结合起来。这些立法对于完善我国的能源法律制度具有很好的借鉴意义，(18)也为我国在海洋能源领域的开发与其他国家进行合作提供了基本的模式。
无论如何，能源法只是能源领域的基本法。当务之急，还应加快制定《中华人民共和国石油法》、《中华人民共和国天然气法》、《中华人民共和国石油储备法》和《紧急状态下能源管理办法》等行业法律、法规以克服石油工业监管中存在的各种弊端。一方面，这将对保障我国能源安全和可持续供给，保证石油工业监管有法可依、有法必依和维护行业的公平、公正、有序竞争起到重要作用。(19)另一方面，通过这些法律，建立起我国的国家能源战略储备体系，既确保了能源安全，也使我国与世界其他国家的能源合作更加顺利。
同时，中国急需与重要利益方达成共识，并用国际条约的方式来体现所达成的共识。中国与美国、日本等发达国家在能源关系上处于一种紧张、竞争状态，存在着某种程度的不信任。将能源问题与政治、军事等问题相挂钩，试图通过能源安全遏制中国的和平发展是这些国家通常的思维习惯。此外，各方对能源政策和能源市场的看法存在差异也是导致不信任的原因。因此，海上能源安全的多边合作需要解决的首要问题是与主要的能源消费国取得共识，并使其法律化。
（三）长期供应合同和特许协议的互补
一些西方国家，例如德国，由于石油与燃气很大部分依靠进口，所以通过与外国供应商签订能源长期进口合同以确保能源供应安全，这些合同期限通常为10年。自20世纪90年代能源市场开放后，虽然合同持续期间已经大大减少了，但这种长期协议在燃气部门仍然十分普遍。例如，1997年鲁尔燃气公司(Ruhrgas)与荷兰、英国和挪威有关企业的购买合同规定有效期持续到2029年，并包括了担保无论进口商是否采购燃气都向供应商支付的收支条款。(20)
在海洋能源的开发方面，特许协议在技术要求高、开发难度大的领域有相当的使用空间。规定外国投资者在一定期限内享有专属于国家的海底开发权，对开发出来的产品实行产品分成或价值补偿的方式，并负责相关能源产品的市场销售，以此降低投资者的风险。然而，特许协议的不利之处是期限过长，尽管根据国际法理论，特许协议在性质上属国内协议，东道国可根据本国情势的变化对特许协议作相应的变更或解除。但东道国的这种主权权力的行使无疑会产生政治、经济的一系列后果。因此，在能源安全领域，特许协议的采用应慎之又慎。
（四）海域与地区合作先行
南中国海的共同开发。目前中国在南中国海开发方面所持有的立场是“搁置争议，共同开发”。这一政策是各方谈判并构建南中国海开发制度的前提。2005年3月14日，中国海洋石油总公司、菲律宾国家石油公司以及越南石油和天然气公司签署了为期3年的《在南中国海协议区三方联合海洋地震工作协议》。3家公司将在一个总面积为14.3万立方千米的协议区内研究评估石油资源状况。这是我国利用南海石油资源的一大突破。通过与菲律宾和越南的合作，将对推动我国深海石油勘探开发技术的发展起到重要作用。然而，从国际法的角度讲，这仅是私人协议。南中国海蕴含大量的油气资源，如果不就共同开发尽快达成协议，则时间一长，势必导致外来势力的介入，其开发制度就愈难形成。在开发的具体方式上，可以借鉴《联合国海洋法公约》第11部分的规定，由所有成员国组成油气或其他资源开发管理局，对来自成员国国民的申请进行审查，并照顾领近国的特殊利益。
深化与东盟国家的合作。据国际海事组织海事安全报告显示，自20世纪90年代特别是亚洲金融风暴以后，东南亚水域已经成了全球海盗及海上恐怖活动最猖獗的地区之一，而马六甲海峡又是中国80%以上石油进口的必经通道。因此，中国应该利用现有的“中国——东盟10+1”的合作框架，进一步加强中国与东盟国家特别是马六甲海峡沿岸国家的合作。考虑到印尼、马来西亚、新加坡等3国在马六甲海峡的海上协同巡逻，客观上有利于保障中国海上能源通道的安全，中国应该对此表示欢迎和支持。(25)
注释：
①杨泽伟：《我国能源安全保障的法律问题研究》，《法商研究》2005年第4期。
②卢怀谦：《我国战略石油储备基地建设概况》，http://big5.xinhuanet.com/gate/big5/news.xinhuanet.com/world/2004-07/22/content-1626607.htm，2007年6月20日访问。
③一般认为，能源安全包括能源供应安全和能源使用安全。参见同前注①，杨泽伟文。
④John Fohr:How NAFTA Can increase Global Energy Security,Wisconsin International Law Journal,Fall,2004,22 Wis.Int' l L.J,p.750.
⑤ICC International Maritime Bureau 2005,Piracy and Armed Robbery against Ships:Annual Report,(United Kingdom 2005),p.5.根据国际海事局测算，实际发生的事件将多于报告事件的5倍多。
⑥张明亮：《南中国海：“合作之海”如何合作》，《世界知识》2006年第18期。
⑦同上注。
⑧参见《制止危害海事航行安全不法行为公约》第13条。
⑨郝艳萍：《海洋能——21世纪的绿色能源》，《中国海洋报》2006年11月15日。
⑩http://it.sohu.com/20070522/n250156399.shtml，2007年5月26日访问。
(11)http://www.Igreen.cn/index.php/20246/action-viewspace-itemid-2463，2007年5月26日访问。
(12)http://www.asksolar.com/culture/ShowArticle.asp? ArticleID=224，2007年4月20日访问。
(13)杨泽伟：《“东北亚能源共同体”法律框架初探》，《法学》2006年第4期。
(14)张成付：《跨国能源安全合作论坛综述》，《世界经济与政治》2004年第10期。
(15)同前注(13)，杨泽伟文。
(16)Kevin X.Li and Jin Cheng.Maritime Law and Policy for Energy Security in Asia:a Chinese Perspective,Journal of Maritime Law & Commerce,October,2006,37 J.Mar.L.& Com,p583.
(17)2006年12月27日，国务院副总理曾培炎在全国人民代表大会上介绍：国务院正积极配合全国人大及其常委会，加快能源法的研究起草工作，为我国的能源行业提供一部基本法。
(18)白平则：《我国能源安全保障的法律问题探讨》，《经济问题》2007年第1期。
(19)同前注①，杨泽伟文。
(20)龚向前：《试论德国能源安全法律及启示》，《德国研究》2006年第4期。
(21)杨泽伟：《反恐与海上能源通道安全的维护》，《华东政法学院学报》2007年第1期。
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