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摘要：近年来，随着中国航空货运业务量的迅速增长，在受到航空货运安检制度和通过能力限制的影响下，安检“瓶颈”问题日趋突出，航空货物快速交付时间受限，一定程度上约束了航空货运发展。通过对国际有关地区的管制代理人制度（Regulated Agent Regime，RAR）探究，管制代理人制度是对航空货物运输、存储、交付、装机流程的一项变革，能够有效减轻机场或航空公司的安全风险和压力，整体提高航空货运安检效率，对我国机场货运安检体系构建具有重要借鉴意义。
关键词：航空货运安检；RAR制度；相关建议
1.引 言
民航安全是我国民航发展的底线，也是保障我国民航行业稳定前行的基石，当前国际形势错综复杂，空防形势也面临着严峻挑战，如何加强和改进新形势下航空货运安全检查工作，提高航空货运安检通过能力，完善安全管理体系建设，实现对安全风险的有效管控，是需要不断研究和探讨的课题。
管制代理人制度（以下简称RAR制度）是目前国际民用航空界具有普适性的一种航空货运安检制度，在欧美以及我国香港等航空发达地区，利用管制代理人处理的航空货物，约占整个航空货运市场的90%以上。RAR制度是对航空货物运输、存储、交付、装机流程等方面对货物安检制度的一项改革，对改善航空货运环境、降低付运成本、推动货运代理公司诚信规模经营、提高航空货运服务水平具有积极意义。
2.管制代理人制度
RAR制度最早在1992年的国际民航组织会议提出，1997年将其正式提升为标准，2002年版附件17对“管制代理人”定义为：与经营者有业务关系，并在货物和邮件处理过程中实施有关当局安保控制标准的代理人、货物发运人或其它任何团体。该制度实际是把航空货运的部分安全责任前移至具备一定资质条件、社会信誉和安全信誉好、能够承担一定安全责任和义务的航空货运代理人，相对减轻了机场或航空公司的安全风险和安检压力。
RAR制度采取的是“诚信”制度，只要是经过认证的就可以认为是安全的，从运作效率分析，RAR制度保证货物运作的更加顺畅，其优势具体体现如下：（1）可以极大地提高运输效率，通过制度设计，改变生产关系，解放生产力，提高过检效率。（2）有助于对现有的有限安保资源进行优化配置和统筹整合，航空货运所遭受的空防安保威胁相比客运，事实上相对较低，实施RAR制度，能够从航空货运中抽调部分资源，分配到客运或者其他一些急需的领域，实现资源整合。（3）实施RAR制度，安全监管前端管理，有助于整治航空货运代理的不规范现象。（4）RAR制度在其他国家和地区实施多年，发展较为成熟，体系较为完备。
3.国外航空货运管制代理人制度发展情况
3.1欧盟航空货运管制代理人制度
目前，欧盟的航空货运管制代理人管理具有完整规范的安全防控制度和严格的操作规程，货运管制代理人承运的货物标明为已知货物的，即不需要机场货站再次进行安全检查就可以直接装载（极少数需要抽查）。85%的货物不需要进行安检，只有15%左右的未知货物（非管制代理人或托运人交运）需要在机场实施安检。由于有系统完整的法律法规和诚信体系，并且申请被认证为货运管制代理人需要较为复杂的审核程序以及费用高昂的安检设备投入、人员资质培训等，欧洲货运管制代理人对安全工作十分重视，绝大部分能按照规定实施包装、运输、保管。如果货运管制代理人的货物出现安全问题，不仅需要赔偿经济损失，更可能被有关当局根据相关法规进行刑事追责。
例如，德国的航空货运管制代理人由LBA（德国民航局）来进行认证和日常监管，只有经认证的管制代理人对货物实施的安保控制才能被LBA认可；荷兰航空货运管制代理人由RDMP（隶属于荷兰皇家警察局）对进行认证，RDMP不定期对管制代理人实施检查，对信誉不佳的管制代理人会进行经常性检查，此外，RDMP与荷兰海关保持密切合作，如果海关发现有关货物出现问题，会通报给RDMP对管制代理人进行检查。
欧盟航空货运管制代理人制度得以有效执行，有三项安全保障。（1）基于企业的诚信体系，也就是航空货运安保主管负责部门对管制代理人货代企业的信任。（2）管制代理人企业自身成本的考虑，由于成为管制代理人需要巨大的成本付出，这包括安检设备的购入和人员的培训，一旦其违规被当局暂停或终止其运营，会对其造成巨大的损失。（3）系统完整的法律法规有效约束管制代理人企业遵循这一制度。
3.2香港航空货运管制代理人制度
香港RAR制度规定货代、货主、承运人要确保空运货物的安全性，这类安全性不是指货损或者遗失，主要指货物是否具备空运的资格和条件，以避免货物上机后发生爆炸等事故。《香港航空管理条例》规定，如果不是管制代理机制下的知悉货物，必须额外花费0.5/KG港元照X射线来检验其是否具备登机资格，如货主或货运代理选择照X射线，将有航空公司安排安检，一般以1~1.5/KG港币为准，该费用强制收取。
在香港航空货运管制代理人机制里，有四个参与群体，分别是货主（知悉/未悉），货代（管制代理/非管制代理），货站以及航空公司。管制代理人企业交货要求为：（1）确定和登记托运人及代理交付货物的获授权代理人的身份和地址，并编配已知托运人编号，以供填写在装运单据上作识别用；（2）要求托运人订立商业合约或签署声明，声明所托运的货物不会携带任何爆炸物或引爆装置；（3）要求拖运人声明所托运货物在处理、储存和运输过程中不受非法干扰，并同意所托运货物的包装和内载物可基于安保理由接受检查，要求托运人声明己聘用可靠人员处理托运货物。
近年来，电子商务的迅猛发展和快递业务爆发式增长为我国航空货运业带来新机遇，航空快件增长支撑了航空货运总量增长，快递业务发展为航空货运提供大量货源。据有关部门预测，“十三五”时期末，我国全货机的机队规模将达到250架，航空货邮运量将达到1000万吨，这将对我国现行航空货运安检体系和效率提出新的挑战。
同时，我国航空货物运输在运输方式、货物组成结构、品名来源、销售代理人、航空运输收单和交货次序、货物运输仓储等方面发生了变化，对航空货运安检提出新要求。例如，航空货物运输方式从以客机腹舱为主和点对点的单一运输，逐步转向大批量货物运输和以全货机运行为主、腹舱为辅，卡车航班、空陆联运、中转集运等多方式、多渠道的运输模式，全货机大部分集中在后半夜运行，给机场在进仓时间安排、保障人员调配带来困难；航空货物的组成结构从品种单一、包装规整、科技含量低、航空安全风险较低的普通货物，转向品种复杂、包装大小不一、物品科技含量高且隐含危险品较多的航空快件货物；品名来源从以厂家、个人直接申报品名为主，转向由快递公司将货物交给销售代理人，由代理人向承运人、机场申报品名为主；销售代理人从替托运人填开货运单，转化为以自己名义填开货运单；电子货运信息流转程序的应用，实施安检、再收货运单的方式；货物计划出港时间提前2小时～4小时进仓等。
4.2我国航空货运安检情况
目前，我国航空货运依照的标准是民航局2012年印发的《民用航空货物运输安全保卫规则》，其中第三章第二十九条规定航空货物应当实行单元包装件逐一接受X射线安全检查，对通过X射线安全检查的航空货物，安检机构应当在航空货运单上加盖安检验讫章，并留存航空货物安检申报清单等相关单据；另外，三十三条规定对单体超大、超重等无法接受X射线安全检查的航空货物，在采取隔离停放至少24小时安全防范措施的同时，还应当采取爆炸物探测等其它检查措施。这样固然保证了航空货运的安全，但也牺牲了航空货运的安检效率和时效性。
同时，我国航空货运安检在以下几个方面的问题仍较为突出。
（1）相关罚则不健全，对承运人和货运销售代理人不落实自身安全责任、不核实收运普通货物的情况，导致夹带危险品而形成违规运输的行为没有相关罚则，对货运销售代理人安全管理的责任体系不够健全。
（2）存在个别承运人放松对代理人安全管理的现象，货运代理企业追逐利益最大化，为了追求收件效率，一部分货运代理人对寄递物品的开箱验货环节审核较为宽松。
（3）货运代理企业检测危险品的设备不足，货运代理公司的安检工作人员业务素质有待提高。
5.相关建议
5.1借鉴国内外发展经验，研究制定RAR制度实施方案
行业主管部门应尽快根据国内外发展经验，研究制定RAR制度实施方案，并征集航空货运参与各部门意见，研究确定管制货运代理人的审批部门、准入许可制度、企业征信管理、行政处罚等，明确行业管理部门、承运人、代理人管理机构、货运销售代理人、地面保障代理人各方的安全责任。
5.2根据自身体制与现状，逐步过渡，试点推行“管制代理人”货运安保政策
结合我国航空货运安检现状，不断研究完善相关监管法律法规，及时填补法规中存在的监管漏洞，可采取先建立部分诚信较好的货代公司作为“管制代理人”试点公司，采取安检主管部门定期或不定期进驻管制代理人企业抽检的方式，或进行远程视频监控的方式对“管制代理人”货运公司进行监督。同时，可先在一些货运业务不是很繁忙、城市安保要求低的机场进行“管制代理人”制度试点，待体系成熟后再在全国推广，遇到问题及时改正。
参考文献：
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[4]浅谈航空货运安检信息管理系统[J].赵红阳.江苏航空.2016（04）.
作者简介：
邓海超，中国民航工程咨询公司，北京，100621
论文作者:邓海超
论文发表刊物:《基层建设》2017年第36期
论文发表时间:2018/4/9
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