公务员制度与少数民族干部队伍素质的提高，本文主要内容关键词为：少数民族论文,队伍素质论文,干部论文,公务员制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]C961[文献标识码]A [文章编号]1002—3887（2000）04—0111—05
一、造就高素质的少数民族干部队伍是公务员制度的内在要求
国家政策已经向中西部少数民族地区倾斜。朱镕基总理在2000年3 月召开的两会上所作的《政府工作报告》中指出：“继续采取联合开发、互利合作、对口支援、干部交流等多种形式，加大对中西部地区的支持力度。”表明西部大开发战略正式启动。“政治路线确定之后，干部就是决定的因素。”因此必须大力加强少数民族干部队伍建设，造就一支高素质的少数民族干部队伍，而造就高素质的少数民族干部队伍必须按照公务员制度来规范。公务员制度就是对公务员进行管理，规定其分类、选拔、任用、考试、考核、监督、升降、奖惩、培训、调动、退休、权利、义务等事项的制度。公务员制度，要求多数公务员有较高的知识水平，并在管理方法上日益科学化，是我国政治体制改革中的一项重要内容。
（一）培养造就高素质少数民族干部队伍是时代的要求
1.加快民族地区经济的发展，需要一支高素质的少数民族干部队伍。建国以来，全国少数民族干部已发展到250万人，数量上成倍增长， 质量上也有很大提高，并在各条战线上发挥着重要作用，为国家的繁荣昌盛和各民族的团结进步作出了巨大贡献，但与社会主义市场经济对干部的要求相比，与实施西部大开发战略、缩小东西部经济差距的新任务相比，仍有较大差距。因此，当前要把尽快改善少数民族干部队伍的知识结构、素质结构，培养造就一支具有更直接、更强劲带动力的高素质少数民族干部队伍作为一项重要的战略任务。
2.加强民族团结，维护社会稳定，需要一支高素质的少数民族干部队伍。少数民族干部生长在本民族的土壤中，他们了解本民族的历史，懂得本民族的语言、风俗、宗教，能够充分反映少数民族的意愿和要求，在处理局部利益和整体利益的关系问题上，在解决少数民族的各种问题上，他们有着不可替代的作用。江泽民总书记指出：“只要我们有一批具有马列主义水平，有高度的政治觉悟，又有很好的文化科学知识的少数民族干部，在处理民族和宗教问题上就会顺利的多。”这段话指出了少数民族干部在加强民族团结方面特殊的作用。历史和现实的发展也无数次地揭示了这样的道理，巩固和发展平等、团结、互助的社会主义新型民族关系，维护社会稳定和国家统一，必须有一支具备较高马克思主义民族理论水平的高素质的少数民族干部队伍。
3.反对民族分裂主义和非法宗教活动也需要一支高素质的少数民族干部队伍。我国大部分民族地区，如内蒙古、新疆、西藏、云南、广西等省、自治区都处于内陆边境或沿海一带，它们自古以来就是中国不可分割的一部分。但历史和现实中，总有一些人畜意歪曲、臆造历史，煽动民族分裂，企图分裂祖国。特别是近几年，国内外分裂分子相互勾结，加紧进行妄图把新疆、西藏等地区从祖国大家庭里分裂出去的阴谋活动，成为影响这些地区稳定的主要危害。为此，要保持民族地区的长治久安和社会发展，维护祖国统一和各民族的大团结，必须有一支旗帜鲜明、立场坚定的反对民族分裂主义和非法宗教活动、精通党的民族宗教政策，善于驾驭各种矛盾、处理各种问题的少数民族干部队伍。长期生活在民族地区的少数民族干部，以自己的亲身经历和对党的民族政策的感受，以现身说法教育本民族群众，在反对民族分裂主义和非法宗教活动斗争中的作用是其他干部所不可替代的。
（二）建设高素质少数民族干部队伍是公务员制度的内在要求
建立和实施现代公务员制度，对非领导职务序列的初级少数民族干部，实行面向社会，公开考试，择优录用，对已录用或在职的少数民族干部进行经常性的严格培训，对表现突出的少数民族干部进行奖励，并根据工作实绩提升职务，对表现较差或政绩不佳的少数民族干部进行惩罚，甚至淘汰。所有这些做法，符合人才发现和成长的规律，必将优化人才成长环境，大大有利于选拔和培养大批优秀少数民族人才，促进少数民族干部队伍整体素质的提高。所以说建设高素质少数民族干部队伍是公务员制度的内在要求。
二、公务员制度的实行，有利于少数民族干部队伍素质的提高
实行公务员制度是国家干部人事制度的重大改革，它把少数民族干部的管理纳入了法制化、科学化的轨道，通过“进、管、出”等若干管理环节把对少数民族干部的素质要求渗透在各个具体制度中，环环相扣，贯穿始终，从而达到提高少数民族干部队伍素质的目的。具体体现在以下几个方面：
（一）严把“进口”关，把社会上优秀的少数民族人才吸收到干部队伍中来
少数民族干部的“进”，具有举足轻重的地位，其核心内容是“公开考试，择优录用”。录用的主要手段是“考试”，考试又涉及到一定的“标准”，根据标准采取何种方法，关系到贯彻执行党的民族干部路线——选贤任能的大问题。同时，这是把住民族干部入口质量关，建立一支全方位的符合建设有中国特色社会主义需要的少数民族干部队伍的大事。民族地区国家机关录用少数民族干部，首先面向社会，通过严格程序，采取统一规范的标准，贯彻公开、平等、竞争的原则，对报考者进行全面考试。对考试合格者再进行严格的考核，内容包括：政治思想、道德品质、执行政策，包括执行党的民族政策的水平、遵纪守法情况、团结互助精神、工作务实精神、主观能动性以及身体健康状况等。其中把思想品德作为重点进行考核。我国少数民族由于历史和社会发展等因素，大多地处边疆，交通不便，信息不灵，干部的成长比发达地区困难得多，与发达地区的汉族干部相比，少数民族干部在文化素质和工作业务素质上存在着一定的差距。本着这一实际情况，在《国家公务员暂行条例》中明确规定：“民族自治地方人民政府和各级人民政府民族事务部门录用国家公务员时，对少数民族报考者应当予以照顾。”这样，既增加了“进口关”的开放度和透明度，层层把关，又体现了录用的原则性和灵活性，把真正高素质的优秀少数民族人才选拔进国家公务员队伍中来。
（二）严格管理，使少数民族干部的素质得到进一步的提高
对少数民族干部上岗后的使用管理容量大、环节多、程序复杂、方式灵活多样，十分有利于少数民族干部的素质得到进一步提高。具体涉及到下列诸方面：
1.考核。所谓考核，主要是对少数民族干部工作的绩效、质量进行评估，并从德、能、勤、绩四方面入手进行定期或不定期的考察。考核结果作为对少数民族干部奖惩、职务升降、工资和级别调整、辞退的主要依据。通过考核，有利于激发少数民族干部积极的工作动机，引导少数民族干部行为，体现鼓励先进，鞭策后进，使少数民族干部努力学习，刻苦钻研，自觉提高素质。
2.升降任免。通过考核结果，对少数民族干部的职务实施调整，使之“适才适用，适人适职，能级相称。”其中对少数民族干部的任用机制和原则格外受人关注，而且将得以发展完备。其方式主要有选任制、委任制、考任制、聘用制。其中原则大致是选贤任能、德才兼备、真才实学、因事择人、因才施用、人尽其才、智能互补和不拘一格。这种选贤任能机制把职务任免与职务升降密切联系起来，使任免与考核、奖惩、工资、培训紧紧衔接，转任、升任、降任都通过职务任免来完成，这就客观上给少数民族干部以竞争意识和危机意识，有利于少数民族干部本人不断自觉地提高自我修养和工作能力。
3.奖励。严明科学的奖励制度能够创造衡量比较的环境，它使少数民族干部的工作表现不断得到评价和比较。而这种检验的标准是动态的，不会永远停留在一个水平上，在少数民族干部的积极性调动起来以后，其衡量标准就会相应提高，以推动少数民族干部不断努力进取，以取得更大的成绩。
4.培训。培训的目的在于让少数民族干部适应生产力迅速发展所面临的技术落后、知识陈旧而亟待更新的需要，以及晋升、转岗、换岗所需的专业、理论的需要。现代公务员制度中，培训作为提高公务员素质的有效途径，日益受到重视。
5.交流。交流能够从岗位需要出发，建立最优化最合理的少数民族素质结构体系，使少数民族干部经历更多的地区和部门，接触不同的工作，特别是民族地区有选择地组织少数民族干部到上级国家机关、经济发达地区挂职锻炼，有利于克服地方观念和部门观念，从而增长多方面的才干，积累更为丰富的经验，提高认识和解决问题的能力。
6.工资。工资，是国家支付给少数民族干部的劳动报酬，其关键是根据少数民族干部能级一致的薪金发放原则，并根据社会整体经济效应及其历史与现实状况，合理地使用计量标准和计酬方式，使工资真正成为激励少数民族干部高质高效运作的杠杆。新世纪的少数民族干部管理务必完成这一制度，使他们在工作、生活、心理、生理上无后顾之忧，全方位地提高工作绩效和创造能量。
（三）畅通“出口”渠道，保持少数民族干部队伍的高素质
“出口”即少数民族干部的退休、退职、辞职、辞退制度。新陈代谢是事物发展的普遍规律。随着少数民族干部能量释放期限的不断延续，身心开始衰老，难以承受沉重的工作负担，为了使少数民族干部病有所治，残有所抚，老有所享，以致安度晚年，必须有退休、退职的管理，使少数民族干部始终处在吐故纳新、新老交替的状态中。辞职是指少数民族干部根据某种理由，依据有关法规，辞去所任公职的行为，辞退是指用人部门或单位根据少数民族干部出现不良行为并依照法定理由解除其全部职务关系的行为。它打破了少数民族干部一旦进入机关，就如进了“保险箱”，成了“永久牌”的思想观念，终于使长期困扰着少数民族干部“出口”的问题有了一个突破口。“物竞天择，适者生存”，这一制度的推行，使机关队伍进入淘汰激励的良性循环，少数民族干部普遍增强了紧迫感、责任感和约束力，从而使“铁饭碗”造成的人浮于事、素质低下，效率不高等问题得到初步解决。对少数民族干部畅通“出口”渠道，进一步促进队伍的新老交替、年轻精干，使之始终具有生命力和战斗力，从而保持了少数民族干部队伍的高素质。
三、完善公务员制度，进一步提高少数民族干部队伍的素质
实践证明，公务员制度的实施，非常有利于少数民族干部队伍素质的提高，从而也给民族地区大力培养少数民族干部带来了新的契机，与全国其他地区一样，民族地区积极开展人才培养和推进各级领导班子的革命化、年轻化、知识化、专业化的工作，取得了一定的成绩。但是随着形势的发展，这支队伍总体上还是难以适应民族地区各方面发展的需要。主要表现在少数民族干部数量不足，比例偏低；结构不尽合理，管理型、科技型干部缺乏；少数民族干部的整体素质有待进一步提高。根据民族地区的实际情况和少数民族的特点，提高少数民族干部队伍的素质，关键是以邓小平理论为指导，认真贯彻干部队伍“四化”方针和德才兼备原则，在完善公务员制度的同时，采取一些更有利于少数民族干部健康、快速成长的切实可行的措施。
（一）完善考试录用制度，使少数民族干部在数量上不断增加
在完善考试录用制度时，民族地区应重视少数民族干部数量的增加，对少数民族报考者予以照顾，也就是除国家规定的政治条件外，其他条件可根据当地情况适当放宽。具体有以下几个方面：
1.适当放宽少数民族报考者的学历要求。1994年3 月确定的《国家八七扶贫攻坚计划》重点扶持的592个贫困县中，少数民族贫困县为258个。由于经济的贫困，也导致了文化教育的落后，大专以上文化程度的少数民族偏少。即使高考制度恢复后，给予少数民族考生以很大照顾，培养了一批高学历者，但又出现了“孔雀东南飞”的现象，使本已人才匮乏的民族地区更是雪上加霜。因此，对于具有中专，甚至高中学历的少数民族报考者，各部门也应灵活加以录用。
2.对于学历较低，在民族地区基层工作，为民族地区经济发展、民族团结做出较大贡献的少数民族在报考上一级民族事务工作部门时，应优先录用。
3.对在民族地区基层工作两年以上的少数民族干部，在报考高一级政府工作部门时，应优先录用。
4.民族地区各级人事部门在省或自治区人民政府下达的干部录用指标中，应安排社会招收部分的机动指标，用于录用少数民族干部。
5.在年龄条件上，民族地区35岁以下，且具有大专以上学历的少数民族人才，有许多在改革开放以后出现的“下海”、“南下”、“出国”大潮中，纷纷涌入经济发达地区或跨出国门。而经历了“文革”上山下乡的少数民族知识青年，现都已40岁左右，他们在各条战线上积累了丰富的工作经验，虽然学历不高，但不少已通过自学或参加在职学习，文化水平得到提高。因此，对40岁左右、身体健康的少数民族报考者，也应适当照顾。
（二）完善培训、交流制度，使少数民族干部观念、知识得到更新，改变队伍结构不合理的现象
改革开放后，我们党明确提出按“四化”标准大力培养少数民族干部，为民族地区社会主义现代化建设服务。如广西充分利用各级党校、大专院校和干部院校对少数民族干部进行了马克思主义毛泽东思想和邓小平理论的系统培训，开展干部岗位职务培训、学历培训和各类业务与科学文化知识的培训。1986年以来，全自治区送区党校进行理论培训的地厅、县处级少数民族干部共2386 人， 占参加培训的同级干部总数的33.98%；完成学历培训的少数民族干部38145人，占完成学历培训干部总数的36.04%。全区送境外区外培训的少数民族干部653人，占同类培训干部总数的38.45%。在培训的同时加大了交流的力度。近两年来， 广西全区交流县以上少数民族干部534人，占交流干部总数的32%； 到区外挂职的少数民族干部58人，占到区外挂职干部总数的34%。但也应该看到，在这支队伍中同时存在着结构不合理，素质不高的问题，主要表现在：第一，“三多三少”现象突出，即高中中专以下的多，大专以上的少；科级以下的多，中高层的少；从事行政的多，从事科技的少。且知识结构不合理。调查统计表明：民族地区县乡80%的经济管理类干部没有系统学习过经济学理论，75%的党政干部没有接受科技培训的经历，90%的行政干部没有系统学习过行政管理及相关学科的理论。而且县乡（镇）两级党政干部（不包括教师、医务工作者）所占比重高达65%，经济、科技、管理类干部只占35%。这种状况远远适应不了经济、社会发展的需要。第二，受历史和地理因素的影响，少数民族干部出生在山区，地域封闭、商品意识差。少数受过高等教育的干部，由于长期在封闭环境中工作，知识已经老化。所以迫切需要通过培训、交流等形式，更新观念、知识，改变队伍结构不合理、素质偏低的状况。具体措施有：
1.在培训方面：
（1 ）内容上除了对少数民族干部进行中国特色社会主义理论和党的路线、方针、政策的培训，有关法律知识、行政管理知识、现代科技知识的培训外，还应加强党的民族理论、政策知识的培训。并结合目前进行的机构改革精简机关工作人员的时机，把经过专业技术培训后，达到一定任职资格要求的少数民族干部转入新的工作岗位或新的工作单位。
（2）在形式上可采取送出去学，请进来教；脱产函授、 长短培训结合等多种方式。一是鼓励和支持少数民族在职干部积极报考参加省内外高校、各级党校开办的学历函授教育培训班，在录取分数、学习时间和费用上给予照顾和提供方便。二是积极选派少数民族后备干部参加各级党校、干校举办的政治理论学习班、岗位业务技术培训班学习，或直接选送到上级相关部门跟班学习。三是结合西部大开发战略中的“东部地区学校对口支援西部贫困地区学校工程”和“西部大中城市学校对口支援本省（自治区、直辖市）贫困地区学校工程”，尽快制定计划，加以落实，培养出一大批西部大开发中所需的高素质少数民族人才。
（3）在制度上，根据1982年党中央、 国务院在《关于中央党政机关干部教育工作的决定》中的规定：“党政机关所有干部，都要分期分批参加轮训，一般要做到每三年离职学习半年，成为制度。”使这一制度得到贯彻落实：一要首先提高民族地区各级党校教师的素质，使这一制度具有良好的前提条件。二要由组织部门牵头，多举办一些不同层次的少数民族干部培训班，如少数民族地厅班、县处班、科局班、中青年班、妇女干部班，使同一层次的少数民族干部整体素质不断提高。三要切实做到少数民族干部每三年离职学习半年，各级、各部门都要大力支持，真正使这一制度落实下来。
2.在交流方面，根据《条例》第55条第二款“国家公务员可以在国家行政机关内部交流，也可以与其他机关以及企业、事业单位的工作人员进行交流”的规定，第四款“国家行政机关每年应当有一定比例的国家公务员进行交流”的规定，对于民族地区应进一步加大交流的力度。
（1）继续加大民族地区行政机关内部交流，特别是县（市、 区）以上党委和政府领导班子成员，担任各级纪检监察、审判、检察机关和组织、人事、公安、财政、审计等部门的主要负责人，都要易地交流任职。
（2）以中央西部大开发战略中的今后10年从西部地区选拔4000 名干部到东部沿海地区挂职锻炼为契机，在选拔中倾向少数民族干部，使他们在挂职锻炼中开阔眼界，丰富经验，增长才干，观念、知识得到更新，从而改变队伍结构不合理的状况。
（三）完善考核、奖励、职务升降制度，扬优弃劣，使少数民族干部队伍整体素质得到提高
自公务员制度实行以来，民族地区普遍加强了对少数民族干部的考核管理，同时把考核结果作为奖惩、职务升降的依据，营造了优胜劣汰、奖勤罚懒、能进能出、能上能下的激励竞争的大环境，为民族地区大胆选拔任用少数民族干部提供了条件。 如近年来， 广西公安部门就有600多人因考核不合格而被辞退。到1997年底，广西12个自治县、61 个民族乡的政府一把手都由实行民族区域自治的少数民族干部担任；全区县处级以上少数民族干部已达4076人，占全区同级干部总数的30.44%。贵州9个地（州、市）18个党政班子中，均配有少数民族干部，86 个县级172个党政班子中，有162个已配有少数民族干部。这些任用晋升虽然是实行民族区域自治政策的结果，但无疑是在对少数民族干部德、能、勤、绩的综合考核基础上进行的。今后应在继续完善考核制度的基础上，对少数民族干部该奖的奖、该罚的罚、该升的升、该降的降，提供一个客观、公正的激励竞争的氛围。具体措施有：
1.在考核方面，注重少数民族干部工作实绩的考核，要看其工作是否有利于民族问题的解决，是否增进了各民族的团结。针对少数民族干部整体素质较低的实际情况，在业务、技术、管理等能力方面的考核中，不应求全责备，应采取一些保护政策，来激发少数民族干部的工作积极性。否则，会极大伤害民族感情、影响民族平等和民族团结。
2.在奖励方面，对那些为增进各民族团结起模范带头作用的，为发展民族地区经济做出突出贡献的少数民族干部，应给予奖励。
3.在晋升任职方面，坚持任人惟贤、德才兼备的原则，不能搞任人惟亲、任人惟“族”，在选拔任用少数民族干部时，优先选拔任用通晓民族语言，了解民族历史和现状，熟悉民族习惯、习俗的，与各民族群众心连心、同呼吸、共命运的优秀少数民族干部。对于德才表现和工作成绩特别突出的少数民族干部，应大胆地超越职级进行晋升。让少数民族干部在这种晋升中看到希望，不断自觉地提高自我修养和工作能力，从而使队伍的整体素质也得到提高。
（四）完善工资制度，使少数民族干部得以高效、优质地工作
随着民族地区经济的发展，少数民族干部的工资水平较改革开放前提高了十几倍，但还是远远低于东部发达地区干部的工资水平。近几年虽然中央几次出台了增加工资的政策，但需民族自治地方自己出资金。如1994年，由于实行新的公务员制度，需要调整行政事业单位公职人员的工资，仅此一项，吉林省延吉市就需要增加支出14512万元， 这种地方财政自行消化的方式，不仅增加了民族地区的财政压力，也影响了少数民族干部工资的正常晋档。还有就是民族地区的附加津贴，由于东西部经济差距的拉大，这项优惠政策显得苍白无力，没有体现出它的优越性。因此，要使少数民族干部得以高效、优质的工作，必须提供较强大的经济后盾。目前应采取以下几个措施：
1.按照定期增资原则，民族地方政府应该在每年的财政预算中，保证用于干部增加工资的必要经费。
2.对于贫困的民族地区，调整工资标准和津贴水平时，考虑到实际财政状况，国家应拿出一部分资金给予补贴。
3.结合奖励制度，对解决民族问题，增进民族团结，为民族地区发展有突出贡献的少数民族干部，给予特殊津贴。
（五）完善辞职、辞退、退休制度，保持少数民族干部队伍的高素质
对于符合国家规定的辞职条件的少数民族干部，根据“双向选择”原则，允许他们辞去公职，决不强求。对于在年度考核中连续两年被确定为不称职的；不胜任本职工作，又不接受其他安排的；在正在进行的民族地方机构改革中，拒绝合理安排的；纪律涣散，又不宜给予开除处分的少数民族干部，要坚决给予强制性的辞退，以保持少数民族干部队伍的高素质。
为了保持少数民族干部队伍充满生机和活力，符合国家退休条件的少数民族干部，应主动退出工作岗位。我国规定男性干部的退休年龄为60周岁，女性为55周岁。根据民族地区少数民族干部年龄偏大（45周岁以上，有人认为超过30%）不利于干部队伍年轻化的实际情况，少数民族干部男性满55周岁，女性满50周岁，原规定工作满30年的可以自愿退休，现改为强制退休。这不仅可以积极配合民族地区政府机构改革和精简各级政府的工作人员这项工作，而且保持了少数民族干部队伍的高素质。
收稿日期 2000—05—15