违规依然严重 监管有待加强——全国人大常委会执法检查组披露《证券法》实施情况，本文主要内容关键词为：全国人大常委会论文,检查组论文,证券法论文,情况论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
全国人大常委会证券法执法检查组今年5月中旬至6月初分别听取了中国证监会、国家经贸委、中国人民银行、最高人民法院、最高人民检察院关于证券法实施情况的汇报后，赴上海、深圳、成都、武汉对《中华人民共和国证券法》的执行情况进行了检查，并安排北京、广州、兰州、哈尔滨、厦门5个城市对该市证券法实施情况进行了检查。在广泛听取各方意见的基础上，人大常委会副委员长成思危代表检查组在6月28日召开的第九届全国人民代表大会常务委员会第二十二次会议上作了关于证券法实施情况的报告。报告肯定了证券监管及相关部门所做的大量工作，同时指出违纪现象仍充斥证券市场方方面面，监管力度亟待加强，报告提出了相关建议。
肯定成绩
●采取多种形式开展法规宣传
●配套实施办法，建立统一监管体制
●依法监管，查处违法犯罪行为
报告认为，证券法切合我国国情，它的颁布与实施，标志我国证券市场法制建设进入新阶段，并促进了我国证券市场的发展和规范化，有力推动了经济发展和企业改革。截至2000年底，我国股票总市值达4.8万亿元，相当于国内生产总值的55%；投资者开户数达5800多万户；境内外上市公司1140家，其中，境内1088家，境外52家；2000年境内外筹资总额为3249亿元，比上年增长130.3%。
成思危说，证券法颁布实施以来，证券监管和有关管理与执法部门积极开展宣传教育，依法进行监管，保证法律的有效实施，取得积极成效。具体表现在：
——采取多种形式广泛开展证券法的学习宣传。证监会把1999年确定为“证券法宣传年”，采取举办讲座、培训班、出版《证券法学习手册》、组织“全国证券法知识竞赛”、举办大型文艺晚会、开辟报刊法制专栏等多种形式，广泛宣传证券法，普及证券知识。上海、深圳、武汉、成都、北京、厦门等地都积极开展了证券法的学习宣传活动。
——配套制定实施办法。两年来，证监会发布了《股票发行审核委员会条例》、《股票发行核准程序》等5件行政法规，制定发布了《上市公司新股发行管理办法》、《证券公司检查办法》等130多项部门规章。同时，依法清理了证券法颁布前发布的250余项法规、规章和规范性文件，废止114件。上海、深圳证券交易所也根据证券法和监管办法的规定，清理和制定了一批业务规则，保证了法律的有效实施。
——建立集中统一的证券监管体制。证监会完成了对地方证券监管机构实行垂直领导的体制改革。在全国设立了9个证管办、2个直属办、25个特派办。一方面加强对监管人员的政治和业务教育，另一方面修订《工作人员守则》，严格查处监管人员的违法违规行为。原四川证管办主任因收受公司股票被判处有期徒刑15年。武汉证管办原某处长因受贿、违规买卖股票，受到辞退处分。
——依法开展证券监管工作。证券监管部门对法律实施前的有关交易场所进行了清理关闭，将过去股票发行的审批制改为核准制，强化了上市公司和有关机构的信息披露义务，督促上市公司完善法人治理结构，实行上市公司与控股股东之间的资产、人员及财务“三分开”，加强上市公司日常监管，加强对投资咨询等中介服务机构的业务监管与指导。
——依法查处各种证券违法犯罪行为。两年来，证券稽查机构共接待、处理有关信访投诉2.5万人次，立案调查证券违规案件285件，其中结案162件，对83件案件、92家机构和251人作出了行政处罚。对市场反应较大的亿安科技操纵市场案依法作出了处罚，对中科创业操纵市场案已移送司法机关立案侦查，对吉林某公司欺诈发行上市、违规融资、操纵市场等行为进行查处，近期将依法进行处理。证券司法方面，1999年至2000年，全国检察机关直接立案侦查证券系统的贪污贿赂类案件169人。兰州“证券黑市”案，检察机关已介入侦查，对主要犯罪嫌疑人予以逮捕。1998年以来，各级人民法院共审结证券犯罪案件20余件。1999年以来，各级人民法院审结股票、债券等民事纠纷案件15599件。
问题不少
●上市公司披露不实信息问题普遍
●少数上市公司受大股东控制，严重损害其他投资者利益
●一些证券机构存在违法经营
●一些中介服务机构违背职业道德
在肯定上述成绩的同时，报告认定目前证券市场仍存在大量违纪违规现象，涉及上市公司、大股东、证券机构、中介机构方方面面，报告列举如下：
一、上市公司披露信息不实。报告认为，信息披露不真实是上市公司招股、上市、配股和年报等工作中存在的一个比较普遍的问题：有些企业为了达到股票发行上市目的，高估资产、虚报盈利、虚假包装。例如，深圳某公司上市时，有关单位将无关资产作价并入公司，连同其他相关资产虚增资本数千万元；不少上市公司严重违背投资者意愿，随意改变募集资金投向，间接造成信息不实。据上海检查组了解，上市公司在两年内改变募集资金使用方向的达到40%，一年内改变的也在10%以上。募集资金的相当部分通过多种渠道回流股市参与股票炒作；少数上市公司有意披露不真实信息，有意迎合庄家炒作，配合在不同阶段发布误导投资者的信息。据厦门市反映，在该市16家上市公司中，信息披露不规范的约占20%，有的地方情况更加严重。
二、少数上市公司受大股东控制，严重损害其他投资者利益。报告指出，一些上市公司受大股东严密控制，有的甚至是一套机构两块牌子。部分上市公司与控股股东之间的人、财、物不分，上市公司沦为大股东或集团公司的“提款机”。如猴王公司在过去几年中被其控股集团先后借走资金9亿元，至今未还，另被占用应付款2.6亿元，使该公司的资产被“掏空”。一些上市公司筹资积极，分配消极，损害了投资者的利益，如1999年四川上市公司不分红的占当期上市公司的69.1%，2000年占49.1%，甚至有一些业绩好的公司以发展生产急需资金等为由不分红。
三、证券机构存在违法经营。报告认为，从总体上看，证券公司、证券投资服务机构执行证券法的情况是好的，但也确有一些机构从事违法违规经营。有的证券公司、证券投资咨询服务机构违规参与做庄、操纵股价，严重扰乱交易秩序。也有部分券商存在对客户透支、挪用客户保证金行为。据中国证监会成都稽查局调查，成都地区有个别的证券公司参与了中科创业、亿安科技的恶意炒作，有10多家证券营业部为客户提供融资、代客户买卖股票、开立个人账户进行股票自营等。有的证券咨询服务机构打着为客户提供咨询的幌子，代客户操盘或以他人名义直接买卖股票。
四、中介服务机构违背职业道德。报告认为，会计师事务所、律师事务所、资产评估事务所等中介服务机构本应依法守信为证券发行上市等提供相关服务，但有些机构为了牟取私利，违背职业道德，为企业做假账，提供虚假证明，有的甚至迎合上市公司的违法或无理要求，要做什么账就做什么账，要求出什么报告就出什么报告，为其虚假包装上市大开方便之门。
此外，一些投资公司、投资顾问公司、财务公司从事代客理财业务，控制大量资金炒作股票，对市场造成不良影响。
报告分析了产生上述问题的原因：一是法制观念比较淡薄，执法主体、监管对象和投资者都不同程度地存在证券法律意识淡薄的问题。二是我国证券市场发展历史不长，全国集中统一的监管体制建立不久，监管力度还有差距。三是有些上市公司，证券公司及中介机构法人治理结构不完善，受利益驱使，相互串通，操纵价格，扰乱市场秩序。四是我国经济体制正处于转轨时期，与市场经济体制相适应的法律体系和司法制度尚不健全，实施证券法的法制和社会环境有待进一步完善。
监管力度不够
●与法律的要求和人民的期望差距较大
●监管人员数量、质量和技术手段不适应需要
●缺乏配套法规，法律之间缺乏协调
报告指出，中国证监会作为法定的证券监督管理机构，其监管力度与法律的要求和人民的期望还有较大差距。比如，一些上市公司虚假包装上市，造成恶劣影响，至今未作出处理，例如郑百文公司做假账，披露虚假信息骗取股票发行上市案。同时监管部门对有些违规交易、操纵市场行为执法不严，如深圳有关人士提出，亿安科技股票交易异常问题，1999年四季度就已发现，并向证监会报告，但至今尚未处理终结。
报告指出，目前监管队伍人员的数量、质量和技术手段难以适应证券市场迅速发展的需要。同时指出造成这种情况与法律法规不够配套，执法协调机制不够完善有关。证券法中有些内容比较原则，需要证券监管部门制定配套的法规和相关实施办法。这两年，已经出台的实施办法还不能适应证券市场发展的需要，如上市公司治理结构规范、证券公司违规处理办法、B股交易等有关管理办法等还未出台。
另外，一些法律之间也缺乏必要的协调。一是证券法规定：因发行人发布虚假消息导致投资者遭受损失，发行人及其董事、监事、经理应承担连带赔偿责任，但由于没有具体办法，投资者难以提起诉讼，而且许多案件由控方举证难度很大，法院也因规定不具体而难以受理。二是工商、公安、检察院、法院等执法部门对证券违法犯罪案件的立案核准认识不一致，影响到一些案件的查处。三是证券法与民事诉讼法等法律某些内容的关系不明确，致使有的执法单位能轻易到交易所强制执行证券公司的客户保证金，甚至抓人，影响证券交易秩序。
五点建议
●提高各类主体对证券法的认识
●严格股票发行和上市制度
●加强对证券公司和中介机构的监管
●监管应执法必严、违法必究
●进一步完善证券法规体系
报告针对上述存在的问题，就进一步贯彻实施证券法提出如下系列建议：
一、进一步加强证券法的宣传教育，提高各类主体对证券法的认识。
鼓励各新闻媒体、各证券监管和经营机构运用多种形式，宣传证券法及有关配套法规。应推广上海证管办要求证券公司对每一位新开户的投资者赠送证券法的做法。各级领导干部、监管人员和证券经营机构负责人要带头学法、用法，严禁非法干预股市。广大投资者也要通过学习运用法律保护自身的合法权益。
二、严格股票发行和上市制度，努力提高上市公司质量。
要强化股票发行上市核准的监管，完善核准制；采取有效措施，防止虚假包装上市，避免上市公司随意改变募集资金投向；上市公司要强化财务管理，进一步提高信息披露的真实性。要通过完善上市公司法人治理、调整股权结构、健全股东大会、董事会和监事会会议制度。通过有关指导性文件，明确独立董事的任职资格、条件、报酬、权利和责任。要采取有效措施解决大股东挤占上市公司资产等问题，上市公司与大股东的关联交易应严格依法进行并按规定予以披露。
三、要加强行业自律，进一步加强对证券公司和中介机构的监管。
要加强对证券公司、上市公司、中介机构、指定新闻媒体和一些股评人士管理，防止相互串通，披露虚假信息，误导舆论和投资者。要采取有效措施，纠正和处理一些证券经营和服务机构操纵市场、恶意炒作股票、为客户透支和挪用客户保证金等违法经营和犯罪行为。要强化中介机构的行业自律，加强对中介机构的监督和制约，严禁从事证券业务的会计师事务所和律师事务所等中介机构为客户提供虚假证明。
四、有针对性地改进监管工作，强化监管力度。
证券监管机构要大力加强对证券市场的集中统一监管，真正做到有法必依、执法必严、违法必究。要根据证券法的有关规定，对以前的有关规则进行进一步清理，抓紧制定一些新的实施办法。要采取具体措施，加强证券交易的监管，对有关案件、股价出现异常波动的上市公司和有关问题要及时进行查处。加强对上市公司及有关中介机构信息披露的监管，推进会计标准的国际化进程，增强公开披露信息的真实性、及时性、完整性和合规性。要保护投资者的合法权益，特别要注意保护中小投资者的合法权益。要整顿证券市场经济秩序，加大对重大证券违法案件的打击力度，重点查处操纵市场、内幕交易、欺诈发行上市、虚假资产重组、披露和传播虚假信息等违法违纪行为。要采取措施保证证券交易所的安全，加强客户交易结算资金的管理，保证其安全性，任何机构和个人都不得随意冻结和挪用。监管机构工作人员要依法办事、公正廉洁，不得利用职务之便牟取不正当的利益。证券监管、银行、法院、检察院等部门之间要加强配合，建立统一的执法协调机制，保证证券市场的公平和有效性。
五、要进一步研究完善证券法律体系。
要根据证券市场的发展需要，对混业经营、股指期货、社保资金入市、加入WTO后的证券市场发展以及证券监管机构某些执法权限等问题进行深入研究，提出法律对策。对证券法中一些比较原则的规定，应适时制定实施细则，如对证券市场监管条例、上市公司监管条例、证券公司管理条例等加以充实。要加强对证券法与公司法、信托法、民法、民事诉讼法、刑法、刑事诉讼法之间关系的研究，必要时对有关法律进行相应修改或解释，使之更加协调。证券监管部门应不断从实践中发现新情况和新问题，进行制度创新。
（杜胜祥整理）