公共投资、经济增长与腐败的相关问题研究，本文主要内容关键词为：经济增长论文,腐败论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F12 文献标识码：A 文章编号：1000-7504(2003)01-0061-06
当今时代，腐败已经成为一种世界性的现象，对于处于经济转型时期的国家，腐败问题尤为严重，公共投资领域不断爆出的腐败丑闻，已经引起社会各界的广泛关注，不仅对社会风气造成极为恶劣的影响，更为严重的是浪费了纳税人的金钱，造成社会资源的严重浪费，使公共投资对经济增长的促进作用大打折扣。因此，加强对公共投资领域腐败问题的研究，从根本上理清腐败产生的机理，加强反腐败力度，对提高公共投资效益，充分发挥公共投资的作用具有重要的意义。
一、公共投资与经济增长
经济学家们普遍赞同一部分社会产品的积累和投资是推动经济增长的主要动力的观点。但由于市场失灵以及经济活动外部性的存在，有些投资活动如公路、铁路、港口、能源、城市基础设施以及其他大型基础设施等是民间企业不愿或难以承担的。这就要求政府在公共财政的框架内，通过公共投资来解决，从而为经济社会发展提供良好的共同条件，推动经济增长。关于公共投资在经济增长中作用的研究，可以追溯至古典经济学时代。在19世纪早期，古典经济学家曾经进行过一场关于“普遍供过于求的辩论”[1](P1144)。在此次关于经济体系是否具有自行调节能力的著名论辩中，要不要通过兴办公共工程以缓解失业成为争辩的焦点。当时持反对观点的李嘉图、詹姆斯·穆勒和萨伊等人占了上风。因此，公共投资问题的“李嘉图观点”（注：所谓“李嘉图观点”就是认为公共工程投资尽管可以在公共工程建设领域增加就业，但是，公共工程建设的投资来自于其他部门投资的减少，因而投资流出部门的就业就相应减少。因此，增加公共工程的投资不能根本解决失业问题。［参见：“当我听到可敬的议员们谈到利用资金来建造公路和运河时，他们似乎忽视了一个事实，即这样使用的资金必然是从某些其他方面抽调得来的。”（《新帕尔格雷夫经济学大辞典》，第3卷，1145页）］。）贯穿于19世纪的始终。20世纪初，经济学界开始重新评价公共投资在经济增长中的作用。庇古1908年在剑桥所做的就职演说，标志着他成为现代经济学中反对“李嘉图观点”的第一人。此后，关于公共投资与经济增长关系研究的文献日益丰富。但是，经济学家们在肯定公共投资能够增强经济生产能力的同时，又认为公共投资在经济生产能力提高中具体发挥的仅仅是有限的作用，认为公共投资规模应该最小化。即便是比较重视公共投资的美国经济学家罗森斯坦—罗丹，也只是在主张各行业平行推进的前提下，才重视公共投资的作用。
罗森斯坦—罗丹在《东欧和东南欧工业化问题》和《“大推进理论”笔记》[2](P56-57)两篇文献中指出，公共投资所提供的产品或服务具有间接的生产性，为全社会各部门的生产活动带来种种便利，直接和间接影响到生产部门的成本与收益、产品或服务供给的数量和质量。公共投资是整个国民经济的基础性投入，是整个国民经济的分摊成本，是其他直接生产部门赖以建立和发展的基本条件。因此，公共投资［该文献中称基础设施或基础结构，或社会间接资本(social overhead capital)］属社会先行资本，在直接生产性投资（非公共投资——笔者注）开展之前，公共投资“必须优先于那些能更快地产生收益的、具直接生产性的投资”。与发达国家相比，发展中国家的基础设施的供给明显不足，是社会经济发展的“瓶颈”，在经济发展初期，尤其应该集中精力，扩大公共投资，保证基础设施的超前发展。美国经济学家马斯格雷夫和罗斯托等人同时指出，在经济发展的早期阶段，为启动经济，促进经济快速成长，政府应增加公共投资，用于改善基础设施，为私人投资提供良好的外部环境，加速经济“起飞”。到经济发达阶段，公共投资仍应保持稳定的增长，只不过此时公共投资的重心是从注重基础设施等“硬件”向教育、保健、社会保障等能够直接增加社会福利的方向转移[3]。
美国经济学家赫希曼则反对罗森斯坦—罗丹等人的观点，认为就公共投资与直接生产部门投资的次序选择而言，由于资本短缺，发展中国家应该在直接生产部门取得一定发展之后，再通过已经形成的“压力”来引致公共投资的发展。“如果先确保工农业生产——即使由于缺乏足够的交通运输和动力而需要加以补贴——然后让随之而来的压力决定对社会间接资本的适当支出及其配置，那不是更少风险和更为经济吗？”[4](P83)当一国的投资需要既定且有限时，如果存在一系列可供选择的投资项目，并且这些项目的投资总规模已经超过了现实的资源供给能力。在这种情况下，就需要对投资项目选择做出决策。他认为，在投资选择模式中有两种不同类型：替代选择(substitution choice)和延迟选择(postponement choice)，其中应重视的是延迟选择问题，在“比较评价(comparative appraisal)”的基础上决定应该优先发展、获得优先投资的项目。通过对其能否带动其他产业发展这一关键性因素的评价，来做出最终决策。在投资项目决策中，应当遵循的是“引致决策”最大化(Maximizing"Induced Decision Making")原则，即选择那些可以通过自身发展，“引致”其他项目最快发展的项目。因此，在社会投资资源有限的前提下，应当暂时延迟公共投资的投入，集中资本投资于直接生产部门，以尽快地获得投资效益，增加产出和社会收入。而后才是利用直接生产部门先行发展所增加的收入及其所形成的“瓶颈”压力，扩大公共投资，诱使基础设施的发展。
无论是公共投资优先发展还是延迟投入，公共投资在经济发展中发挥的重要作用是显而易见的。世界银行专家G·英格拉姆研究后证实，公共投资与经济增长之间存在十分密切的关系，与经济产出是同步增长的，基础设施存量每增长1%，GDP就增长1%，各国都是如此[5]。公共投资对经济增长的贡献，在发展中国家表现得尤为明显。美国经济学家H·钱纳里的一项研究成果表明，在人均收入140-1120美元的发展阶段，基础设施的全要素生产率对产出增长的贡献将由16%提高到30%[6](P333)，显示了公共投资在经济发展的初期和中期具有超前发展的客观必然性。我国也有学者运用计量分析方法论证实：基础设施短缺降低了大量的直接生产资本的利用效率，这种损失比较大。相反，若少量的基础设施适当闲置却使大量的直接生产资本得到有效利用，这种效率损失要小得多，经济增长可加快[7]。因此，从社会经济发展的基本规律来看，公共投资优先发展比较符合发展中国家的实际。
在公共投资的性质问题上，主流的观点认为公共投资具有非生产性特征，而且公共投资的增长会对非公共投资产生“挤出”效应。然而，国内外大量的研究与实证表明，公共投资具有一定的生产性，与非公共投资一起共同促进了经济的快速发展。比如我国的公共投资对经济增长具有很强的正的外部性影响，公共投资的产出弹性为0.55[8]，公共投资的增加有效地推动了经济的发展。对于公共投资的增加是否会“挤出”非公共投资，笔者认为恰恰相反，公共投资的增加，各种软硬件基础设施条件的改善，为非公共投资增强竞争能力和创新市场机会提供了更加优越的条件，必将引致非公共投资的增加。对于我国当前民间投资不旺的问题，我们认为原因并不在于公共投资对其的“挤出”，而是民间投资发展所需的基础条件的缺乏，基础条件不完善直接限制了民间投资者的热情，所以民间投资的快速发展应以公共投资的快速发展为前提。公共投资与非公共投资之间更多的是体现为互动的关系。国外学者艾尔恩伯格指出，从短期的实证性研究看，公共投资每增加1%，就会带来0.6%的私人（固定资产）投资的增幅；从长期分析看，公共投资每增加1%也能带来0.4%的私人（固定资产）投资的增加[9]。
二、公共投资领域腐败的原因和负效应
公共投资在社会经济发展中的重要作用受到世界各国政府的普遍重视。但是，在公共投资运行中，腐败问题的频繁显现，造成了公共投资效率低下，经济社会发展成本被提高。
腐败是为谋求个人私利而对公共权力或公共资源的滥用[10]。腐败作为一种社会现象，存在于历史上各种阶级社会和不同的社会制度的国家中。早在2500多年前古印度文献Arthashastra中就有了关于腐败问题的记载。从经济学的视野展开对腐败问题的研究，则是20世纪70年代中期以后的事，Jagdish Bhagwati，克鲁格(A.Krueger)和苏珊·罗斯—阿克曼(Susan Rose-Ackerman)等人对腐败进行了深入、全面的经济学的分析[11]。
现代经济学普遍认为，一般条件下，腐败与寻租有着密切的联系，凡有“租金”的地方以及国家官员分配“租金”可以为所欲为时，就可能产生腐败行为。腐败现象离不开公共权力的运用，然而腐败是否最终发生，取决于官员主观的成本——收益估算，只有当腐败的预期收益高于预期成本时，腐败才能可能成为现实。公共投资领域腐败易于滋生的原因主要是：一是公共投资领域与“委托—代理”制度有关的治理结构失调导致或制度性缺陷。这是公共投资领域易生腐败的根源。公共投资来源于国家财政，公共资源的利用效率，也就在很大程度上取决于那些接受公共委托的官员。但是，因信息不完全或监督成本过高，委托人难以对代理人采取有效的监管，公共资源使用的“内部人”控制问题十分突出。从某种意义上讲，公共投资决策并非是公共的选择，而是精英集团的选择。公共投资治理结构这一缺憾是公共投资领域中腐败孳生的经济根源。
二是与其他投资活动相比，公共投资承担更多的社会公共职能，项目决策要考察的是社会综合收益，而不是单纯的经济收益，甚至于有些公共投资项目是亏损的。公共投资决策的复杂性，为腐败影响公共投资决策创造了便利，为某些官员的腐败创造了条件。
现实社会中的腐败主要基于以下两方面的考虑，一是为规避现行的规章制度产生的腐败行为；二是为了改变现行规则产生的腐败。前者带有被动的性质，而后者则是一种主动的行为，被理论界称为“俘获国家(state capture)”，是企业主动地通过腐败方式直接影响政府部门的决策。这两方面因素在公共投资领域中的腐败都表现出来。总体来讲，公共投资领域的腐败表现在公共投资决策、结构和项目实施等不同的层面，产生一系列的消极影响，主要表现在：
首先，对公共投资决策的消极影响。公共投资决策者首先要回答与公共投资项目决策相关的一系列问题，比如公共投资预算总额、公共投资的部门结构、公共投资项目的方案选择、每个公共投资项目的规模和设计方案等。在上述决策内容中，尤其是对公共投资项目选址、规模、具体设计等方案的决策，某些决策者拥有相当强的影响力和控制力。尤其在制度性控制相对薄弱，监督机制不健全的条件下，掌管决策权力的机构或个人，就有产生腐败的机会与可能。比如在项目选址上，他们可以凭借其控制力，根据自己的喜好进行公共投资决策，而不考虑项目投资的综合效益，造成生产力布局的不合理。据国外的媒体报道，某国前总统，因从自己私利考虑出发，在自己的故乡，一个不适合过度发展的小城市，利用公共资源修建大型机场，造成资源的极大浪费，被提起公诉[12]。在项目建设规模上，某些官员从自身效用最大化的考虑出发，上马一些以展示其政绩为目的的规模庞大、奢华复杂的公共项目，劳民伤财建成的是一些“大白象(white elephants)”和“沙漠中的大教堂(cathedrals in the desert)”之类华而不实的东西，以至于公共投资占GDP或社会总投资的比重持续增加，但公共投资对经济增长的贡献率不断下滑。
表1. 腐败对公共投资影响的回归分析(1980-1995) （占GDP的比重，年）
资料来源：IMF,Government Finance Statistics;World Tables;Business International;and Political Risk Services.腐败指标选自Mauro(1995)和国际政府风险指南(International Country Risk Guide)（政治风险服务公司）。腐败指标越高表明该国的腐败程度越轻。括号中的数值为消除白噪声后t-检验值。判断方法为OLS（最小二乘法）。该表转引自Vito Tanzi,Hamid Davoodi,1997。
其次，对公共投资项目实施消极影响。公共投资项目的实施，通常要交给国内外的某一具体的施工企业来完成。对施工企业来讲，获得承建公共投资项目，尤其是大型公共投资项目的合同，可以获得非常丰厚的利润。为谋求企业利润最大化，他们会向掌管控制权的官员支付“酬金(commission)”，凭借官员的权力赢得合同。在某些国家，本国企业为赢得项目竞争而支付给他国官员的“酬金”，不仅合法，而且会获得一定的税款扣减的优惠[12]。尽管“酬金”占项目总投资的比率可能很低，但是因投资项目规模巨大，其绝对数额还是十分可观的，甚至于数百万上千万。当然，这些“酬金”的支出，企业绝不会自掏腰包的，他们会想尽办法，“羊毛出在羊身上”，将贿赂支出最终计入项目成本。因腐败而导致公共投资规模大、成本高的现象在国内外屡见不鲜。比如央视国际网站曾批露了一起全国交通系统最大的腐败案，同时报道广东省目前高速公路每千米平均造价3900万元以上，是山东省、河南省的1.6倍。高速公路造价为何居高不下？报道认为，除了地质等客观原因之外，也与企业行贿或官员索贿有关。在某些腐败比较严重的国家，如果不给某些官员一定的“酬金”，就别想拿到合同[12]。从规范意义上讲，选择施工企业，应该采取“阳光操作”的招投标模式，但实际上仍无法杜绝某些官员的干预。那些接受贿赂的官员通过其影响力，帮助企业赢得竞标。当他们从中获利后，就有更高的热情来增加公共投资、扩大投资规模，从而可以获取更多的“酬金”。腐败因素是公共投资项目成本规模持续不合理膨胀的根本原因，是项目预算超概算、决算超预算的症结所在。
第三，对公共投资效益的消极影响。腐败除了增加公共投资规模之外，还极大地影响到公共投资项目的建设质量，尤其对于那些公路、桥梁等基础设施项目。为弥补行贿的支出而偷工减料，造成建设质量低劣，往往是刚刚建成就需要大规模维修的现象已经非常普遍。腐败对公共投资项目质量的不良影响，在世界各国不同程度地存在。近年来，在我国也频繁出现此类问题，如媒体经常报道的“豆腐渣”工程。
表2.腐败对公路质量影响的回归分析(1980-1995)
（独立变量：处于良好状态的硬面公路占硬面公路总量的百分比）
资料来源：IMF,Government Finance Statistics;World Tables;Business International;and Political Risk Services.腐败指标选自Mauro(1995)和国际政府风险指南(International Country Risk Guide)（政治风险服务公司）。腐败指标越高表明该国的腐败程度越轻。括号中的数值为消除白噪声后t-检验值。判断方法为OLS（最小二乘法）。该表转引自Vito Tanzi,Hamid Davoodi,1997。
第四，对公共投资结构的消极影响。在公共投资中，因公共工程需要对外发包，选择施工单位，权力存在寻租的机会，而且公共工程或建设项目的竣工，往往会邀请官员出席，或剪彩、或讲话、或题词。在众人的前呼后拥中，某些官员就获得了很大的成就感，似乎经济增长是他的恩赐。因而官员在公共支出决策时，往往偏好投资性支出，忽略经常性支出，一方面造成已有公共工程因维护不足而效率发挥不好；另一方面，用于教育或者医疗卫生的开支过低。回归分析表明，如果一个国家把它的腐败指数从6提高到8（腐败指数越小表明该国越腐败），那么教育经费一般就会增加GDP的0.5%。而越来越多的证据表明，通过公共投资提高教育程度会促进经济增长[13]。
腐败除对公共投资本身产生多方面的消极影响外，对民间投资也会产生直接的负面效应。腐败可能会使企业家投资热望衰减。譬如，一家企业在开张之前就被索取贿赂，或者贪官污吏稍后要求分享企业投资的收益，这就会吓跑投资者或使后来的投资者望而却步。在这种情况下，贪污腐败对企业而言就相当于一种不合理的税收支出。这种腐败的性质是特别恶劣的，因为它需要保密，而且还不能肯定受贿者对他在谈判中所做的承诺是否不会背信弃义。
基于跨国比较的经验证据的回归分析表明，一个国家如果把它的腐败指数，譬如说从6提高到8（0是腐败最多，10是腐败最少），那么就能把它的投资率提高4个百分点，GDP的人均年增长率提高0.5个百分点[11]。据有关学者估算，20世纪90年代以来，我国各类腐败造成的经济损失及消费者福利损失占GDP的比重高达惊人数字。
三、简短的结语及原则性的解决方案
公共投资是促进社会经济发展的重要推动力，是整个国民经济的分摊成本。公共投资不仅直接地增加社会公共资本存量，而且通过为非公共投资创造良好基础条件，刺激非公共投资的发展。但是，应该注意的是，公共投资的结果应是形成公共物品和公共的好(public good)，如果对公共投资中腐败等问题治理不够，公共投资治理结构仍处于失调状态，公共投资的结果可能是造成公共利益的损失和公共的坏(public bad)。所以，在增加公共投资支出促进经济增长的同时，必须采取有效措施，防止各类腐败行为的产生，提高公共投资效益。
为此，国家在逐步加大公共投资力度以支撑或拉动经济增长的同时，必须对公共投资体制进行改革，建立起科学高效的监督平衡机制。首先，应建立公共投资项目立项的社会公众参与机制，让居住在当地的纳税人来决定，而不是完全由官员来决定他们的金钱要不要以及怎样建立那些公共投资项目，同时取消不合理的公共投资项目。其次，在公共投资领域引入竞争机制，通过大范围的招投标制度，在国内外公开选择施工单位，给予不同所有制和境内外企业以同等的机会，使公共投资项目不再成为少数“公仆”的“自留地”。再次，完善公共投资项目的监控体系。公共投资领域是公有产权制度缺陷的重灾区。但一方面，不能因为明显存在巨大的腐败可能性而减少公共投资，另一方面必须着手建立防止腐败生成的预警机制。除了增加腐败“难度系数”、提高腐败的“机会成本”外，最主要的恐怕还是建立相互制衡的包括事前、事中和事后全程监管的制度，弱化官员的自由裁量权，减少权钱交易的机会。最后，强化对公共投资项目施工企业的进入管制，提高进入门槛，使靠非法的手段才能生存的经济主体没有办法继续靠行贿（与之相伴生的是“豆腐渣”工程）来“滥竽充数”，从一开始就能够被拒绝在公共工程建设的大门外。
收稿日期：2002-06-14
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