养老保险和农村金融双赢的制度安排——新疆呼图壁县养老保险证质押贷款研究，本文主要内容关键词为：呼图壁县论文,养老保险论文,新疆论文,贷款论文,农村金融论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］C913.7 ［文献标识码］A ［文章编号］1003－8353（2008）04－0032－16
一、问题的提出
新疆呼图壁县养老保险证质押贷款（简称“养老保险证质押贷款”）是指农村社会养老保险（简称“农保”）的参保对象，在生产、生活方面急需资金时，用自己或借用他人的《农村养老保险缴费证》作为质（抵）押物，依据一定的程序，到指定的银行办理委托贷款。贷款利率与银行同期贷款利率相同，贷款的额度目前为养老保险证面值的90％，贷款期限一般为一年。养老保险证质押贷款款项系农保机构存入银行的农保资金，质押贷款所收的利息专属养老责任金，并完全进入农户个人养老账户长期滚动储备。呼图壁县农村社会养老保险办公室（简称“县农保办”）每年年末按委托贷款利息收入的1.5％向受托银行一次性付清手续费，受托银行不承担风险。县农保办在质押贷款农户无法归还借款的情况下，可以根据农户要求退保或者用被质押养老证的余款核销顶账。
呼图壁县养老保险证质押贷款项目探索于1998年，其直接动因是该县农村养老保险基金（简称“农保基金”）面临巨大的保值增值压力。一方面，作为1997年全国农保工作先进单位，呼图壁县当时的参保人数和投保资金已颇具规模。据县农保办统计，截至1997年底，呼图壁县共有4个乡（镇）10046位农民投保，占当年全县农业人口总数的16.12％；参保资金1475.65万元，人均投保1469元，占2004年全县财政收入的13.35％。另一方面，自1997年起，银行存款利率不断下调，在历经8次连续下调后，一年期存款利率从1996年的9.18％下调为2002年的1.98％，同时国债利率也一路下调至略高于存款利率。这意味着，银行存款、购买国债作为县级农保基金仅有的保值增值渠道，其实际功效大为削弱。县农保办作为负责全县农保工作的政府职能部门，其向参保农民承诺的养老金领取标准可能兑现困难。面对事关全县1／5的农牧民、过千万元农保基金沉淀在银行无法实现有效增值，参保农民以生产资金短缺为由要求退保，以及全国农保工作停滞不前的严峻形势，基于对广大农牧民高度负责的政治责任和觉悟，从1998年初起，呼图壁县农保办在全面暂停吸收农民参保的同时，开始探索用养老保险证质押贷款的方式来确保已有资金保值增值的新途径。
呼图壁县养老保险证质押贷款项目大体经历了三个发展阶段：一是小范围试点阶段（1998年7月至2001年底）。1998年下旬，为帮助农民搞好春耕生产和配合县政府调整产业结构，呼图壁县农保办在县辖五工台、大丰两镇选择了6个条件比较好的行政村进行试点，贷款事项仅限于农户购买生产资料和发展奶牛业。尽管试点工作以不公开方式谨慎进行，但产生的效果却出乎意料。资料显示，从1998年7月底至9月，在短短两个多月的时间里，县农保办为两个试点镇的上百户农户发放贷款50余万元。需要指出的是，由于县农保办与当地金融机构的关系尚未理顺，期间被罚款、暂停业务的情况时有发生，试点工作并非一帆风顺。二是正式启动阶段（2002年初至2005年底）。2001年底，在呼图壁县委、县政府的多方协调下，县农保办根据《中国人民银行贷款通则》中的有关规定，与县农业银行、农村信用联社等多家代办银行正式签订了《农保基金委托贷款协议书》，委托银行向农户发放贷款，从而使养老保险证质押贷款置于金融机构的监管之下。2002年初，呼图壁县委、县政府首次以文件的形式肯定了用保险证质押借贷农保基金的做法，允许农民用养老保险证质押贷款，并把它作为农民调整产业结构筹措资金的渠道之一。2005年12月，《呼图壁县农村社会养老保障办法》正式出台。三是全面发展阶段（2006年至今）。2006年10月，在县委县政府的大力支持下，呼图壁县农保办重新启动了停滞达8年的农保工作，在有条件的乡镇恢复农保保费的收缴业务。截至2007年6月，呼图壁县农民新缴、续缴保费180余万元，人均缴费额1.1万元，是1998年前农民参保金额的8倍。自此，养老保险证质押贷款项目进入了全面发展时期。
经过近十年的发展，呼图壁县养老保险证质押贷款项目成效斐然。据县农保办统计，2002年1月至2007年7月7日，呼图壁县共有1937户农民用养老保险证质押贷款，累计质押养老保险证6764本，占参保总人数8695的77.79％，累计质押贷款金额1080.56万元，占农民参保金额1280万元的84.42％。5年来，99％的贷款户均能按期还本付息，少量延期还贷，没有出现一户因不归还贷款导致养老金被扣减甚至养老保险证被核销的情况。截至2006年末，仅就1997年末累计收取的1280万元农保本金，累计利息收入1322.11万元，其中1995－2001年农保资金的收益主要来自存银行的5年定期存款利息所得，2002年以后的利息收入主要是养老保险证质押贷款和县财政贷款农保金所得；县农保资金12年的平均年收益率高达8.14％，超出政府向参保农民承诺的养老金年复利5％的个人账户年计账率和计发率3.14个百分点；全县1012位已满60周岁的参保老人都按照标准领到了自己的养老金。目前，呼图壁县养老保险证质押贷款项目已推广到四川、江西、内蒙古、安徽等地区，成为农村社会养老保险工作创新的重要取向。
本报告试图回答以下三个方面的问题：一是哪些人参与了养老保险证质押贷款活动，他们为什么参与，即养老保险证质押贷款潜在的用户是谁？二是参保农民在使用养老保险证质押贷款后，究竟获得了哪些独特的益处，农保制度、农村融资方式发生了哪些明显的变化，即养老保险证质押贷款潜在的福利效应何在？三是养老保险证质押贷款是通过何种方式取得上述福利效应的，即这一贷款蕴含怎样的内在机制？
本报告的基本假设是：有强烈致富动机的中低收入户，最有可能通过养老保险证质押方式贷款；农民在使用养老保险证质押贷款后，其燃眉之急会有所缓解，家庭财富有所增加，人际关系、社区和谐有所改善，农保制度在财务和政治上更加可持续。导致上述积极变化的最主要的因素是，养老保险证质押贷款，突破了现行农保制度“再分配与消费取向”的规限，赋予了其“生产与投资”的功能；明晰了养老保险证的产权，真正体现了个人账户属于农民个人所有的精神实质；在拓宽农保资金保值增值渠道的同时，也创建了一个积累家庭资产和本地财富的新循环。总之，养老保险证质押贷款通过拓展农民个人养老账户的发展功能，使之成为一个促进农民迈入小康生活的“资产账户”。
二、研究方法
本研究是一个探索—描述性质的研究，目的在于探讨呼图壁县养老保险证质押贷款项目的参与对象、福利效应及内在机制。本研究采用问卷调查和个案访谈两种调查方法收集数据。
（一）问卷调查的研究设计
总体及样本。本次问卷调查对象为呼图壁县农村社会养老保险参保对象。调查时点，呼图壁县农村社会养老保险对象共有10046人，基于课题经费等实际的局限，本研究把样本规模限定在450人。
抽样方法。本次调查的样本抽取采用一次性简单随机抽样方法完成，即：根据呼图壁县农村养老保险办公室提供的所有参保对象花名册，按照等距原则一次性随机抽取。考虑到实际调查中可能出现的拒访、搬迁、无人在家等各种实际情况，抽样的规模在样本实际数的基础上多抽50户。共抽出了500户参保家庭。
问卷结构。整个调查问卷共分五个部分：一是受访者及家庭成员的社会人口统计特征，主要包括性别、年龄、民族、文化程度、职业身份、经济状况等个人基本资料；二是养老保险证质押贷款农户的贷款经历及感受，仅限于至调查时点有过质押贷款经历的农户（简称“贷款农户”）。主要指标有：受访者前三次质押贷款时间、金额、期限、用途，质押养老保险证的数量及来源，获知质押贷款的渠道，以及农户质押贷款后对今后养老、贷款目标、贷款手续、再次贷款意愿的主观看法，等等；三是出借养老保险证农户的借证经历及感受，仅限于至调查时点虽未曾用养老保险证质押贷款但把自己的养老保险证出借给他人的农户（简称“借证农户”）。主要指标有：受访者前三次出借养老保险证的时间、数量、涉及金额、还证时间、借证对象、借证目的，以及受访者对出借养老保险证的态度和未曾质押贷款的因素，等等；四是从未参与养老保险证质押贷款农户的看法，仅限于至调查时点既未使用养老保险证贷款也未出借养老保险证的农户（简称“不贷不借农户”）。主要指标有两个，即至今未使用养老保险证质押贷款和未曾出借养老保险证的主要原因。五是受访户商业贷款的经历，以及家庭主要资产。具体指标包括：2004－2006年分年度受访者向农村信用合作社贷款的时间、金额和用途，受访者拥有土地、汽车、农用机械、彩电、冰箱等主要生产生活资料的数量及估价，等等。
执行结果。本次入户问卷调查至2007年1月结束，共发放问卷450份，其中有效问卷427份，成功访问率为94.8％。整个调查共涉及4个乡镇、16个行政村、32个自然村。受访人员及家庭成员主要社会人口统计特征见表1。
（二）个案访谈的研究设计
访谈对象的选取。根据呼图壁县农村社会养老办公室提供的参保对象的花名册，课题组依据参保对象的三种类型（贷款农户、借证农户和不贷不借农户）和贷款农户的个案情况（如贷款额度大小、使用证件多少等），选取了20位农户作为访谈对象。
个案访谈的内容。个案访谈采用“半结构”方式进行。针对不同对象，访谈重点各有侧重。如针对贷款农户，问题主线是农户贷款的频次、额度、目的、效果，目前意见建议，未来的贷款意向等。
访谈的组织与资料整理。个案访谈由课题组成员执行。整个过程以现场录音为主，访谈员笔录为辅。访谈结束后，访谈员及时转录成文字，并针对访谈中出现的问题，修正访谈大纲。
个案访谈执行情况。整个调研，实际访谈了23位农民。其中：贷款农民8位，借证农民6位，不贷不借农民9位。访谈对象的基本情况如表2。
三、研究结果
（一）贷款农户
1、至少有57.3％的参保农户参与了养老保险证质押贷款工作。如表3所示，截至调查时点（2006年12月），在受访的427户参保农户中，25.1％的自述曾用养老保险证质押贷款过，32.2％的自述虽未曾用养老保险证质押贷款，但把养老保险证借给亲友、邻居使用过，两者合计比例为57.3％。不贷不借农户的比例为42.7％。换言之，有57.3％的参保农户以直接或间接的方式参与了养老保险证质押贷款工作。
进一步分析显示，在贷款农户中，有21户自述曾用养老保险证质押贷款过二次，占贷款农户总数的19.8％。有3户表示曾用养老保险证质押贷款过三次；在借证农户中，有21户自述养老保险证曾被他人借走过二次，占借证农户总数的15.4％。有4户表示养老保险证曾被他人借走过三次。事实上，部分贷款农户也是借证农户。调查资料表明，最近3年，有14.1％的贷款农户表示，自己也曾把养老保险证借给他人使用过。
2、贷款农户户均贷款6510元，户均质押养老保险证4.8个，每本养老保险证质押金额均值为1371元。在填答有过一次养老保险证质押贷款经历的99户农户中，共计质押养老保险证470本，质押贷款总额为64.45万元。平均而言，贷款农户户均贷款6510元，户均质押养老保险证4.8个，每本养老保险证质押金额均值为1371元（参见表4）。
3、57％的质押养老保险证、49.7％的质押贷款金额，来自贷款农户的亲友和邻居。以首次用养老保险证质押贷款的农户为例，如表4所示，从质押养老保险证的来源看，99户贷款农户共计质押养老保险证470本，其中属于亲友的占35.7％，属于邻居的占21.3％，两者合计比例为57％；从质押贷款资金的构成看，贷款农户累计贷款总额为64.45万元，其中来自亲友的占30.3％，来自邻居的占19.4％，两者合计比例为49.7％；从贷款农户动员的家庭数量看，贷款农户共涉及227个家庭，其中贷款农户的亲友占30.4％，贷款农户的邻居占26％，两者合计比例为56.7％。换言之，贷款农户质押的养老保险证，近六成是从亲友、邻居那里借来的。其所贷款项，近半数是通过借用亲友、邻居的养老保险证实现的。显然，亲友、邻居的帮助是农户实现养老保险证质押贷款的主要力量。
这一结论也从借证农户的自述中得到间接印证。如表5所示，三次从借证农户家中借走养老保险证的人，全部是其亲戚、朋友和邻居。
4、以2002年为标志，养老保险证质押贷款业务真正迈入良性发展轨道。呼图壁县养老保险证质押贷款业务始于1998年，至2006年已走过了9个年头。在这9年间，除起步当年形势喜人外，此后的3年进展不佳，真正迈入良性发展轨道是在2002年。由表6可以看出，2002年当年，共有35户农户使用了养老保险证进行质押贷款，占首次贷款总户数的33％，接近三分之一。此后的4年间，首次使用养老保险证质押贷款农户所占比例虽有所下调，但一直稳定维持在一成的水平上。这一态势，也得到了首次借证农户的数据支持。如2001年后，农户出借养老保险证的行为明显活跃。2002－2004年，借证农户的比例占全部户数的75.3％、四分之三强。2004－2005年期间，农户借证活动虽有所减弱，但2006年后，养老保险证质押贷款活动开始恢复性增长。
造成呼图壁县养老保险证质押贷款活动起落的最直接因素有三：一是2002年初，当地政府首次以文件形式肯定了用养老保险证质押借贷农保基金的做法，允许农民用养老保险证质押贷款，并把它作为农民调整产业结构筹措资金的渠道之一。二是2003年后尤其是2004、2005年，农村信贷政策有了很大松动，如简化手续等，致使部分养老保险证质押贷款的用户转向了商业贷款。三是2006年10月，呼图壁县农保办重新启动了停滞达8年的农保工作，在有条件的乡镇恢复农保保费的收缴业务。由于调查时点正值养老保险证质押贷款刚刚步入全面发展时期，其快速发展势头在数据上暂时未能得到准确反映。
5、为春耕生产融资，是贷款农户质押贷款最主要的目的。如表7所示，在首次质押贷款的98户农户中，有87.8％的表示贷款的目的是为了春耕生产（如购买化肥、种子、地膜等），有8.2％的表示贷款的目的是为了购买牲畜（如购买牛、羊等），有2户自述贷款的目的是为了购买农用机械（拖拉车等），贷款用于临时应急的（如看病、小孩上学等）仅有1户。而在有过第二、三次质押贷款的农户中，均表示其质押贷款全部用于春耕生产。显然，为春耕生产融资是农户用养老保险证质押贷款最主要的目的。
上述结论也得到了借证农户的印证。如表7所示，在受访的134位首次出借养老保险证的农户中，77.6％的认为借证人是因为春耕生产而质押贷款，10.4％的认为借证人是因为购买牲畜而质押贷款，11.2％的认为借证人是因为购买农用机械而质押贷款，仅有1人认为借证人贷款的目的是为了临时应急。
6、贷款农户养老保险证质押贷款期限，以6个月至7个月居多。以首次质押贷款的农户为例，在受访的104户农户中，73.1％的贷款期限不超过1年，其中规定为6个月的，占1年期贷款农户总数的34.2％，占总贷款农户数的25％；规定为7个月的，占1年期贷款农户总数的52.6％，占总贷款农户数的38.5％，两者合计比例分别为86.8％和63.5％。换句话说，农户质押贷款期限以6个月至7个月居多（参见表8）。
这一结论也被首次归还养老保险证的时间证实。在受访的133户借证农户中，63.2％的自述借证人在1年内归还养老保险证，其中还证时间为6个月的，占1年期还证户数的22.6％，占总还证户数的14.3％；还证时间为7个月的，占1年期还证户数的61.9％，占总还证户数的39.1％，两者合计比例分别为84.5％和53.4％。
7、80.8％的贷款农户能准时或提前还清贷款。从首次贷款户还款的情况看，资料显示，在受访的104户贷款农户中，准时还款的占60.6％，提前还款的占20.2％，延迟还款的占18.3％，仅有1户至调查时点仍未还款。准时还款和提前还款的比例高达80.8％。可见，超过八成的贷款农户能准时甚至提前还款（参见表8）。
8、政府宣传和邻居告知，是贷款农户获知养老保险证质押贷款的主要渠道。如表9所示，在受访的100户贷款农户中，有64％的人表示是通过“政府宣传”知道养老保险证可以质押贷款的，有29％的人表示是通过“邻居”知道养老保险证可以贷款的，两者合计比例为91％。亲友、电视、报纸等方式所占比例仅为9％。可见，政府宣传和邻居告知，是贷款农户获知养老保险证质押贷款的主要渠道。
9、近六成贷款农户表示，不担心因无法归还贷款而影响今后的养老；如表10所示，在受访的78户贷款农户中，59％的人表示在使用养老保险证贷款时，不担心因无法归还贷款而影响今后的养老；28.2％的人表示，在使用养老保险证贷款时，有点担心因无法归还贷款而影响今后的养老；11.5％的人表示在使用养老保险证贷款时，很担心因无法归还贷款而影响今后的养老。只有1人回答无所谓。可见，大多数贷款农户在使用养老保险证贷款时，不担心因无法归还贷款而影响今后的养老。
分性别看，女性很担心或有点担心的比例远高于男性。如表10所示，女性自述很担心和有点担心的比例合计为70％，高出男性40.7个百分点。
10、57.5％的贷款农户认为，用养老保险证质押贷款比农村信用社贷款更方便。如表11所示，在受访的73户贷款农户中，认为用养老保险证贷款比农村信用社贷款更方便的占57.5％，认为农村信用社贷款比用养老保险证贷款更方便的占19.2％，认为两者差不多的占23.3％。
11、73.8％的贷款农户认为，用养老保险证质押贷款达到了预期目的。如表12所示，在受访的84户贷款农户中，认为用养老保险证质押贷款达到了想要达到的目的的占73.8％，认为没有达到目的的占21.4％，表示自己说不清的仅有4人。
12、62.1％的贷款农户认为，如果能借到更多的养老保险证，自己愿意贷更多的款。其中的女性比例（81％）比男性高出24.9个百分点。
（二）借证农户
13、超过八成的借证农户表示愿意把自家的养老保险证借给他人使用。如表13所示，在首次出借过养老保险证的125户农户中，84.8％的表示愿意把自家的养老保险证借给他人使用，11.2％的人表示勉强，仅有5位受访者表示不愿意；在出借过二次养老保险证的15户农户中，80％的人表示愿意，20％的人表示勉强。在出借过三次养老保险证的4户农户中，全部表示愿意。可见，绝大多数借证农户愿意把自家的养老保险证借给他人使用。
上述结果更因贷款农户的表态得到了强化。数据显示，在有过养老保险证质押贷款行为，且自己也曾把养老保险证借给他人使用的15户农户中，有85.7％的表示愿意把自家的养老保险证借给他人使用，14.3％的表示勉强。
14、如果亲友、邻居想再借养老保险证质押贷款，仅有15.4％的借证农户明确表示不同意。如表14所示，在受访的123位借证农户中，假定亲戚、朋友、邻居想再借他们家的养老保险证，52％的表示会同意，20.3％的表示要看是谁借，11.4％的人表示要看是什么事情借。只有15.4％的明确表示不同意。可见，如果亲友、邻居想再借养老保险证质押贷款，多数借证农户还是会同意的。
进一步分析显示，对他人再借自家养老保险证，男性和女性的看法存在较大的差异。男性态度较为鲜明，“同意”和“不同意”的合计比例占73.8％。而女性则注重借证对象和主要用途，“要看是谁借”和“要看是什么事情借”的合计比例高达60.9％。
15、如果家中养老保险证一定要出借，亲戚是借证农户最优先考虑的对象。如表15所示，在受访的120位借证农户中，假定别人一定要借家中的养老保险证，91.7％的表示会优先考虑亲戚，5.8％的表示会优先考虑朋友，只有3人表示会优先考虑邻居。显见，亲戚是农户再次出借养老保险证最优先考虑的对象。
16、近六成的借证农户表示，导致其不贷款的主要因素是自己持有的养老保险证少、养老保险证面值小、所贷款项不够用。如表16所示，在受访的135户借证农户中，认为自己至调查时点没有用养老保险证质押贷款的原因，按所占比例大小前三位的依次是养老保险证少、额度小、贷款不够用（59.3％），家里没有什么事情要贷款（28.1％），找农村信用合作社可贷到更多的款（8.9％）。可见，近六成的借证农户认为，造成自己不用养老保险证质押贷款的最主要因素是自己持有的养老保险证少，养老保险证面值小，所贷款项不够用。
（三）不贷不借农户
17、造成不贷不借农户至今未贷款的首位原因是家里没有什么事情需要贷款。如表17所示，在所列举的6项影响不贷不借农户不贷款的因素中，有90位农户选择了“家里没有什么事情要贷款”，占50％，位居第一位；有51位农户选择了“养老保险证少，额度小，贷款不够用”，占28.3％，位居第二位；有20位农户选择了“我不知道家里的养老保险证能贷款”，占11.1％，位居第三位；有17位农户选择了“找农村信用合作社可贷到更多的款”，占9.4％，位居第四位。显然，家里没有什么事情要贷款，是影响不贷不借农户不贷款的首位原因。
分性别看，在位居前两位的因素中，相对而言，男性更多强调家庭贷款需求不足，女性更多归结于养老保险证自身的缺陷。
18、不贷不借农户至今未出借养老保险证的最主要原因是没有别人向他借用。如表18所示，在所列举的不出借养老保险证的8个因素中，有125位不贷不借农户选择了“没有别人向我借养老保险证”，占69.4％，位居第一位；有24位选择了“有人借，但我担心家里急用钱的时候没有保险证”，占13.3％，位居第二位；有20位选择了“有人借，但我觉得这是我家养老的钱，我不能随便借给别人”，占11.1％，位居第三位；有12位选择了“有人借，但他家上次贷款拖了很长时间才还，我有顾虑”，占6.7％，位居第四位。各有11位分别选择了“有人借，但我觉得他家经济条件不好，怕还不上”和“有人借，但我觉得他家贷款做的事风险大，我很担心”，各占6.1％，位居第五位。其他两个选择均只有2人。可见，不贷不借农户至今未出借养老保险证的最主要原因是没有别人向他借用。
19、80％以上的受访农户认为，通过借用养老保险证增加质押贷款额度是一个好办法。如表19所示，在受访的93位首次贷款农户中，86％的人认为通过借证增加贷款额是一个好办法，10.8％的人认为可作为互助手段，3.2％的人认为只能偶尔为之；在受访的125位首次借证经历的农户中，82.4％的人认为通过借证增加贷款额是一个好办法，6.4％的人认为可作为互助手段，10.4％的认为只能偶尔为之；在受访的153位不贷不借农户中，83％的人认为通过借证增加贷款额是一个好办法，5.2％的人认为可作为互助手段，5.9％的人认为只能偶尔为之，3.3％的人认为是一种人情交易。显然，无论是贷款农户、借证农户，还是不贷不借农户，80％以上的比例认为通过借证增加质押贷款额是一个好办法。
（四）所有受访户
20、2004年至2006年，有77％的受访农户向当地的金融机构贷过款。其中：贷款农户比例最高，借证农户比例次之，不贷不借农户比例最低。如表20所示，最近三年（2004－2006年）在受访的427户农户中，共有329户向当地农村信用合作社贷过款，占77％。其中贷款农户的比例最高（89.6％），借证农户比例次之（82.4％），不贷不借农户比例最低（65％）。
21、2004年至2006年，贷款农户和借证农户无论是商业贷款比例还是户均贷款额均有实质的增长。由表21可以看出，2004－2006年，贷款农户向农村信用合作社贷款的比例分别为80.2％、81.1％、84.0％，户均贷款额分别为12706元、16558元、17388元；借证农户向农村信用合作社贷款的比例分别为75.0％、76.5％、78.7％，户均贷款额分别为11676元、14970元、17942元；不贷不借农户向农村信用合作社贷款的比例分别为58.9％、58.4％、57.8％，户均贷款额分别为13387元、16764元、19385元。显然，2004－2006年，曾参与养老保险证质押贷款工作的农户，无论是商业贷款的比例还是户均贷款额均有明显的增长。
22、受访农户向金融机构贷款的目的几乎全是为春耕生产融资。如表22所示，2004－2006年三年间，绝大部分（98％以上）农户贷款的目的是为了春耕生产（如购买化肥、种子、农机器等），只有个别农户用于购买牲畜（牛、羊等）和临时应急（如看病、小孩上学等）
23、贷款农户以中等及中等偏下经济水平为主，2006年家庭人均纯收入多在6000元以下。如表23所示，在受访的104户贷款农户中，自认为家庭经济状况属于中等的占58.7％，属于中等偏下的占11.5％，属于较差的占3.8％，三者合计比例为74％，比借证农户高出12.2个百分点，比不贷不借农户高出6.8个百分点。换言之，比较而言，贷款农户以中等及中等以下经济水平为主。
具体到2006年家庭人均纯收入，如表24显示，贷款农户家庭人均纯收入在3000元以下的占11.5％，在3001－6000元之间的占60.6％，两者合计比例为72.1％。比借证农户高出10.4个百分点，比不贷不借农户高出2.1个百分点。可见，2006年贷款农户家庭人均纯收入多在6000元以下。换言之，2006年贷款农户家庭人均纯收入，大部分在呼图壁县2005年农牧民人均纯收入（6000余元）以下。
24、与借证农户和不贷不借农户相比，贷款农户户均耕地面积最多。如表25所示，贷款农户户均耕地面积64.21亩，比借证农户高出0.32亩，比不贷不借农户高出10.17亩。可见，相对于借证农户和不贷不借农户，贷款农户户均耕地面积最多。
25、无论是户均资产总估价还是剔除土地预期收益后的估价，贷款农户均明显高于借证农户和不贷不借农户。如表26所示，从户均资产总估价看，呼图壁县贷款农户户均资产估价为98948元，比借证农户、不贷不借农户分别高出7376元和29744元。即便刨去土地收入的估价（土地收益是未来预期收入），贷款农户目前拥有的主要生产资料和耐用消费用品的估价，在三类农户中也位居首位。数据显示，贷款农户目前拥有的主要生产资料和耐用消费用品的户均估价为50586元，比借证农户、不贷不借农户分别高出18393元和17685元。可见，无论是户均资产总估价还是剔除土地预期收益后的估价，贷款农户均明显高于借证农户和不贷不借农户。
26、贷款农户拥有汽车、大型农机器、小型农机器、牛四类物品的数量明显多于借证农户和不贷不借农户。如表27所示，每百户贷款农户拥有汽车9.4辆，比借证农户、不贷不借农户分别高出2.6辆和1.4辆；每百户贷款农户拥有大型农机器13.2台，比借证农户、不贷不借农户分别高出1.2台和0.5台；每百户贷款农户拥有小型农机器93.4台，比借证农户和不贷不借农户分别高出10.7台和13台；每百户贷款农户拥有牛14.2头，比借证农户和不贷不借农户分别多出1.4头和5.3头。显然，贷款农户拥有汽车、大型农机器、小型农机器、牛四类物品的数量明显多于其他农户。不过，贷款农户拥有冰箱、彩电、洗衣机、摩托车等耐用消费品的数量则不如借证农户和不贷不借农户。
四、结论及讨论
（一）贷款农户主要是那些致富意愿较强、家庭经济水平处于中等及偏下水平的参保农民
研究结果表明，贷款农户主要是那些致富意愿较强、家庭经济水平处于中等及偏下的参保农民。如上分析，受访的106户首次贷款农户，其突出特征有二：一是农户承包或承租的耕地面积相对较多。根据国家有关政策规定，呼图壁县村（场）的农户承包的土地是按人头均分的，户均人口越多，承包的耕地面积就越多。然而表25显示，贷款农户户均人口（3.8人）仅比借证农户和不贷不借农户分别多出0.2人和0.3人，但户均耕地面积（64.2亩）却分别高出0.3亩和10.2亩。唯一的解释是，与借证农户和不贷不借农户相比，贷款农户除了耕种自己承包的土地外，还向他人或所在村（场）承租了更多的土地耕种，其脱贫致富的意愿可谓相对强烈。二是家庭经济水平以中等及中等偏下为主。首先，自认为家庭经济状况属于中等、中等偏下及较差的贷款农户比例合计达74％，分别比借证农户、不贷不借农户高出12.2个百分点和6.8个百分点。其次，自述2006年家庭人均纯收入在6000元（呼图壁县2005年农牧民人均纯收入）以下的，占贷款农户数的72.1％，分别比借证农户、不贷不借农户高出10.4个百分点和2.1个百分点（参见表23、24）。
贷款农户集中于那些致富意愿较强、家庭经济水平处于中等及偏下的参保农民，原因主要有以下两个。
1、贷款农户承包或承租的耕地面积愈多，贷款需求就愈大，有需要动员所有可能的融资渠道，其中包括新辟的养老保险证质押贷款。据统计，呼图壁县农村产业结构主要以棉花种植为主。2005年，全县棉花种植面积达32万亩，占总播面积的52.5％。访谈资料显示，棉花种植是一种高投入、高产出、高收益的产业。就高投入而言，即便剔除棉田后期管理，熟棉采摘雇工等费用，仅是春耕期间购买化肥、种子、地膜、农机器等，平均每亩棉田就需投入200－300元。就高收益而论，如果未遭遇特大自然灾害，棉花收购价格没有大的波动，刨去基本开支，平均每亩棉田的净收益在400－500元之间。因此，在正常年景，农户承包或承租的耕地面积愈多，其前期农业投入愈大，对贷款的需求也就愈强烈。此外，棉花种植的高收益也预示着农户有较好的还贷能力，这在一定程度上也会推高他们的贷款意欲。在这种情况下，贷款农户为了不误农时，满足春耕生产急需大量周转资金的需求，总是千方百计融资。一方面继续向当地金融机构（主要是农村信用合作社）或私人借贷，另一方面，他们也必须充分利用养老保险证质押贷款这一新辟的筹资渠道。问卷调查结果也证实，贷款农户目前多是采取这种多条腿走路的方式为春耕生产融资。如2006年，84.0％的贷款农户在用养老保险证质押贷款的同时，也向当地金融机构贷了款，户均贷款额达17388元，所贷款项几乎全部用于当年的春耕生产（参见表20、21、22）。
2、家庭经济状况不佳，限制了贷款农户有效地利用农村现有融资渠道，而养老保险证质押贷款能有效缓解这一困境，也更切合农民的心理。在呼图壁县农村，除养老保险证质押贷款外，农户有两个渠道可以进行生产融资，即向正规商业机构贷款和向私人高息借贷。以商业贷款为例，商业贷款的最大优势在于贷款额度较高，一次性贷款可上万、几万，甚至十多万，这对拥有较多耕地面积的贷款农户来说，具有较强的吸引力。但问题是，商业贷款讲究的是“信用”，而贷款农户的信用又相对有限，如商业贷款普遍要求农户必须具有良好的还贷能力，其中家庭经济状况被视为衡量农户还贷能力的一个重要指标。而恰恰在这一点上，贷款农户的劣势明显。其结果是，贷款农户要么得不到正规金融机构的贷款，要么正规金融机构把其贷款额度限定在可控范围内。为此，贷款农户不得不利用养老保险证质押贷款来填补其中的需求空缺。其次，有些农户对商业贷款的行政程序颇有抱怨，如农村信用合作社近年推出的“五户联保”举措（规定只要有五户信誉好的农户互相担保，每户最高可贷2万元），虽然解决了农户抵押资产的限制，但随之而来的问题是，五户信誉好的家庭不容易找到，即便找到了，贷款农户基于风险不确定，通常不愿意向邻里开口。因此，如无必要（如家中所需贷款少），这部分人宁愿选择养老保险证质押贷款形式融资。第三，部分农户因各种因素在正规金融机构有信用不良记录，商业贷款无望，只能选择养老保险证质押贷款。第四，相对于商业贷款，养老保险证质押贷款有其自身优势。突出表现有二：一是方便快捷。问卷调查数据显示，57.5％的贷款农户认为，用养老保险证质押贷款比农村信用社贷款更方便。二是切合农户的心理。访谈资料表明，与中国其他地区的农户一样，呼图壁县的参保农户仍以“家无借贷”作为一种荣耀。借贷，无论是商业贷款、私人借贷，还是养老保险证质押贷款，均意味着家境不佳，是一种万不得已而为之的家庭行为。相比较而言，养老保险证质押贷款比商业贷款在心理上更安全。因为养老保险证质押贷款质押的毕竟是自己或借用的养老保险证。既然用的是“自己”的东西贷的款，借贷的感觉就可能弱化，因而在心理上更踏实。
我愿意在民政局这里贷款，民政局贷款你什么时候去都方便。你只要是把本子带上，就能贷上，当天去当天就能拿上。不耽误我的时间。银行你今天去了，明天审批呢，批下来再通知你办贷款。光贷回款就要三天，如果有急事就耽误了。还有民政局养老保险让人放心。我贷5千6千，把本子压在那里就不管了。到时候一还钱，把我本子一抽，我就拿回来了。好处就在这里。再一个民政局贷款的利息和银行利息一样，并不多，这个好。（case1）
农行贷款要五户联保，少一个，四户都贷不上。用本本方便，我自己把本拿去，就贷上了。（case2）
信用社贷款有限度的。要看你种地的情况多少，你一个月的开支能用多少，他根据这个情况给你计划贷款。信用社信用社，你有信用我就给你贷，没有信用我就不给你贷。所以，贷不贷款看信用了。（case4）
银行和民政局不一样，民政局是把养老保险的本本拿去就可以贷上。像我们一家拿去，就给贷上了。银行不行，银行要五户联保，五家子，有一家贷款还不掉，他就五家全部不贷。还有，民政局的钱我贷上，可以在十月底还。银行贷上是四月份贷，九月底就要还。如果过了30号就要罚款。民政局一般还都到10月20号，晚一个月。银行贷款和用养老证贷款，两个利息一样。我找民政局，不找银行。因为民政局可以多一个月，一个月我就有我的办法。我就借钱也要还掉养老证的贷款。（case5）
我家里的地有80亩，需要1万5的周转金。贷这1万5要五户联保，手续挺烦。明年打算用这个证贷款，五户联保太麻烦了。（case7）
以前我们没钱，家里条件也差，不贷给我们，所以才借了本子从养老保险这边贷款。后来几年我们的条件好了，银行就贷给我们了。这就再不从养老保险这边来贷款了。（case18）
因为有的人家里经济条件不好，他从银行贷不出来钱，银行就不是给穷人开的。这个质押贷款嘛，你只要有几个本子，到那里就可以马上贷出款来。（case20）
（二）养老保险证质押贷款具有多重福利功效
1、拓宽了中低收入农户的融资渠道，缓解了他们春耕生产的燃眉之急。要搞好春耕生产，首要工作是要筹集到足够的春种周转资金。这对大面积种植棉花的呼图壁县贷款农民来说，显得尤为紧要。如上分析表明，相对而言，贷款农户有较高的贷款需求，但商业贷款信用却有限，商业融资往往难以完全满足他们的实际需要，而养老保险证质押贷款的开展，为这部分人新辟了一条有效的融资渠道，大大缓解了贷款农户春耕生产的燃眉之急。据呼图壁县农保办统计，2002年1月至2007年7月7日，全县共有1937户参与了养老保险证质押贷款工作，累计质押贷款金额1080.56万元，占农民参保金额1280万元的84.42％。本次问卷调查结果也表明，首次质押贷款的99户农户中，质押贷款金额共计64.45万元，户均贷款6510元；73.8％的贷款农户认为，用养老保险证质押贷款达到了想要达到的目的。
2、促进了农户尤其是中低收入农户的财富积累，加快了他们脱贫致富的步伐。首先，呼图壁县所有农村社会养老保险对象均从养老保险证质押贷款项目中获益。如表28所示，由于新辟了养老保险质押贷款业务，1998－2006年九年间，呼图壁县农保基金年均年收益率达到8.14％（2002年以后的利息收入主要是养老保险证质押贷款和县财政贷款农保基金所得），超出政府向参保农民承诺的养老金年复利5％的个人账户年计账率和计发率3.14个百分点，这不仅高于全国农保基金平均增值率，也高于银行存款利率和国债利率。显然，参保农民切实收到了养老保险证质押贷款所带来的直接经济利益。其次，参保对象中的贷款农户，其家庭财富通过养老保险证质押贷款有了实质的增加。从户均资产估价看，呼图壁县贷款农户户均资产估价为98948元，比借证农户、不贷不借农户分别高出7376元和29744元。即便刨去土地收入的估价（土地收益是未来预期收入），贷款农户目前拥有的主要生产资料和耐用消费用品的估价，在三类农户中也位居首位。数据显示，贷款农户目前拥有的主要生产资料和耐用消费用品的户均估价为50586元，比借证农户、不贷不借农户分别高出18393元和17685元（参见表27）。再次，贷款农户增加的资产，是未来扩大再生产，促进家庭持续增收的重要保障。如表27所示，贷款农户家庭财富之所以位居首位，一个最主要的原因是，贷款农户拥有汽车、大型农机器、小型农机器、牛四类物品的数量明显多于其他农户（参见表27）。此四类物品家庭拥有量高，其实质的意义有二：一是汽车、大型农机器、小型农机器、牛等物品在中国农村地区均属价格不菲的资产，家境不殷实的农户很少购置，如调查显示，在当地，汽车的平均价格在9万元左右，大型农机器的平均价格在10万元左右，小型农机器的平均价格在1万元左右，牛的平均价格在7500元左右。二是拥有了上述物品，对家庭资产建设具有明显的作用。一方面，贷款农户无需租借他人的农用机械，可节省一大笔农具租金。另一方面，购齐了春耕生产主要的生产资料后，也就为贷款农户日后扩大生产（如承租更多土地耕种）、增加家庭收入打下了坚实的基础。
3、培养了农户的资产意识、诚信观念和理财能力，促进了家庭、社区的和谐。养老保险证质押贷款的突出特征是出质人与借款人分离，即借款人既可以用自己持有的养老保险证质押贷款，也允许借用他人的养老保险证质押贷款。作为质押物的养老保险证，在参保农户之间可以相互借用。这一独特制度设计，对增进农户的家庭关系、社区关系乃至促进地方经济的发展，均具有重要作用。首先，由于单个农户持有的养老保险证数量、投保的金额有限，质押贷款的额度自然不多，若要解决春耕生产大额周转金问题，一般需要借用几户甚至几十户的养老保险证。正是这种养老保险证在农户间尤其是亲戚、朋友、邻居之间相互借用与流转，可帮助农户恢复、重建乃至强化他们业已存在的人际关系和社会网络。其次，养老保险证的借用与流转，事关养老保险证持有人的养老大计，来不得半点马虎。因此，不仅养老保险证持有人在选择出借对象时慎之又慎，借用养老保险证的人也必须事前充分权衡风险，在确信有能力按期归还证件后才会行动。在此过程中，养老保险证持有人已不再像从前那样仅把养老保险证看作是一本日后领取养老金的“凭证”，而是把它视作一份可随时为生产生活融资的“资产”，就如银行存折一样。借用养老保险证者为了不失信于人，尤其是不失信于至亲好友，更是精心策划、仔细打理自己的生产项目。由此，农户的资产意识、互助、诚信观念以及理财能力都得到了较好的培养和锻炼。更为重要的是，养老保险证的相互借用与流转，在一定程度上具有自我定向功能。这是因为，养老保险证质押贷款金额不大，若贷款数量较大，需借用的养老保险证较多，这对经济条件较为富裕的农户来说，成本较高（张时飞，2007）。
这次调查结果充分证实了上述机制的合理性。从农户参与的情况看，至少有57.3％的参保农户以直接或间接的方式参与了养老保险证质押贷款工作。贷款农户户均质押养老保险证4.8个；从养老保险证件的来源看，57％的质押养老保险证、49.7％的质押贷款金额来自贷款农户的亲友和邻居；从养老保险证归还的情况看，超过八成的农户能准时甚至提前还款，仅有一户至调查时点未归还；从贷款农户的经济地位看，使用养老保险证质押贷款的，多是脱贫致富意愿较强、经济条件中等及偏下的农户。上述结论也得到了呼图壁县农保办数据和本次访谈资料的印证。据呼图壁县农保办统计，2002年1月至2007年7月，全县累计共有1937户农民用养老保险证质押贷款，累计质押养老保险证6764本，占参保总人数8695的77.79％（参见表29）。五年来，99％的贷款农户均能按期还本付息，少量延期还贷，没有出现因不归还贷款导致养老金被扣减甚至养老保险证被核销的情况。
用养老证贷款，还不上，人家就扣养老证，不给了，所以用养老证要特别慎重。那个你要万一借去了，人家还不来，养老证就抵押了，拿不回来了。所以，我就得考虑考虑，这些人借证保证他们能还。（case3）
这个养老证人家借给我，是人家相信我。（case5）
因为是借的邻居的本子，就一定要按时还钱，说话要算数嘛，下回再借也好说。（case17）
像老严那个贷法，向大家借本子，我们没有那么想过。你要是今年拿不回来钱来，你养老保险的钱就没有了，我们可不敢。老严他有经济来源，他就能贷。我们家经济来源少，你拿的本子多，秋天贷款还不掉，把人家的保险都给毁了，那怎么行？人家以后都要养老的。别人要借我的证，我要看关系怎样，关系好就借，关系不好就不借了。老严是我们同村的，关系不错。借证给别人风险大。他把我们本子借去，他也害怕呢。他不是我们一个本子，他是十几个本子。（case20）
4、在确保农保基金稳定增值的同时，也使此项制度在财务和政治上可持续。长期以来，一直困扰中国农村社会养老保险工作的难题主要有两个，即政策吸引力弱，保值增值困难。由此衍生出的议题是：农村社会养老保险制度要得以生存和发展，很大程度上取决于政府的支持尤其是各级财政的投入。本次研究结果表明，在农保制度中引入养老保险证质押贷款机制，有可能破解上述困局。具体而言：一是养老保险证质押贷款突破了农保资金保值增值难的瓶颈。呼图壁县养老保险证质押贷款项目将巨额农保资金化整为零返贷给农民，不仅使农户的“死钱”变“活钱”，而且分散了该县农保资金保值增值的风险。截至2006年末，仅就1997年末累计收取的1280万元农保本金，累计利息收入1322.11万元，其中2002年以后的利息收入主要是靠养老保险证质押贷款和县财政贷款农保金所得。十二年间农保资金平均年收益率高达8.14％，高出呼图壁县政府向参保农民承诺的计账率和计发率3.14个百分点（参见表28）。二是养老保险证质押贷款增强了农村养老保险政策的吸引力。由于养老保险证质押借款提高了农保基金抵御风险的能力，缓解了参保农户生产生活中面临的诸多燃眉之急，从而极大地激发了他们未来参保的积极性。访谈资料显示，一些已参保的农民表示：如果这项制度能持续下去，他们将会更加积极参保。而当时未能参保的许多农民则经常向县农保办工作人员打听：农保工作什么时候能重新启动，他们迫切希望为制度所覆盖。2006年10月，在国家劳动与社会保障部农村保险司的支持下，呼图壁县重新在有条件的乡镇恢复了保费收缴工作。截至2007年7月7日，农民已经新缴、续缴保费180余万元，人均缴费1.1万元，是1998年前农民年人均缴费额的8倍。三是养老保险证质押贷款破解了农保制度只有靠财政投入才能发展的观念。多年来，社会舆论把农保工作困局归咎于缺乏政府财政的支持。呼图壁县养老保险质押贷款近十年的探索实践表明，充分发挥个人养老账户资金完全积累制的优势，利用参保农户对自有养老资产的保护心理，设计一套适合农民需要，同时又能保障贷款安全的养老保险证质押贷款制度，形成农保金保值增值风险分散的机制，不仅能突破政府自我循环的困局，也有利于走上农民得利、农保发展，财政减负解压，政府和农民两大主体之间良性互动的道路。
五、机制分析
（一）养老保险证质押贷款突破了现行农保制度“再分配与消费取向”的定位，赋予其“生产与投资”功能
依照现行制度设计，农村养老保险是农民代际之间或生命周期“收入的再分配”，个人账户是农民年老后的一项“补充收入”。也就是说，农保制度的定性定位是以增加老年农民收入或曰提高他们年老后的消费水平为基本目标的。这种单一功能的设计，在缓解老年农民贫困方面有其积极作用，但其存在问题也很明显。首先，从人的生命周期看，农保制度有助于解决农民年老之后的养老需要，但对其年老之前一个长时段的家庭生计的维持与改善未作相应的安排。大量的实证研究显示，在当前农村经济社会环境下，养老保障并非是大多数农民目前最紧迫的需要。事实上，在农民的家庭预算中，发展生产、子女教育、疾病治疗等项目支出均位列在养老保险之前（崔红志，2005）。在此情况下，如果农保政策没有一个整合的设计，要说服收入不高的农民超越现实而谋划长远，难度是相当大的。其次，从农民的生活逻辑看，农保制度虽在一定程度上平衡了农民阶段性消费行为，但对农民渴望的生产和投资功能却没有支持。这表明，农民手中的钱来之不易，他们希望把每一分钱尽可能发挥出最大效用，并使之成为自己终身受用的资产。
养老保险证质押贷款突破了现行农保制度“再分配与消费取向”的规限，把农民个人账户单一的养老功能转变为具有综合功能的发展账户。在确保实现养老功能的同时，鼓励农民把个人账户上的资金投资于他们当前急需的生产、生活项目。这种功能多元化举措，大大激发了农民参保的积极性。
（二）养老保险证质押贷款明晰了农民对个人账户的产权，强化了他们对账户资产的控制权和选择权
个人养老账户属于农民个人所有，是农保制度的一个鲜明特征。进而言之，参保农民对自己名下的账户资产理论上拥有绝对控制权和投资选择权，如自主转移、选择投资策略和内容等。但实际的情况是，参保农民对账户资产的控制权极为有限。除个别特殊情况（如死亡等）外，在达到规定年龄之前，参保农民只有缴费的义务，并无实质的控制权力，也没有投资选择权。参保农民对其名下的养老账户资金只是“名义”上的拥有。这种个人养老账户资产的“虚置”，与目前采取的完全积累型的制度模式相叠加，使问题更趋复杂。有研究表明，现行的完全积累型的制度模式，其最大的受益群体是年轻人，而年轻人的受益时间是几十年以后（杨燕绥、赵建国、韩军平，2004）。也就是说，农民个人养老账户上的资金长期处于闲置状态。这对生活本不富裕的参保农民来说，是很难接受的，也会大大挫伤他们参保的积极性，弱化农保政策的吸引力。
养老保险证质押贷款把原本属于农民的权利重新还给了农民。农民仅凭自己的养老保险证，就可以不受时空限制地支取个人养老账户中的大部分资金，用于他们生产、生活中之急需，真正体现了个人养老账户属于农民个人所有的精神实质。在此过程中，农民的主人翁意识、参与意识和理财观念也得以形成。
（三）养老保险证质押贷款在拓宽农保资金保值增值渠道的同时，也创建了一个积累家庭资产和本地财富的新循环
按照现行制度设计，农保基金只能存入银行和购买国债。实际上，限于人才和资金因素，县级农保经办机构的选择只有一个，那就是存银行。而把农保资金存入银行，需要面对两大潜在的风险：一是银行本身存在的风险。大量的证据显示，银行不但不能确保存入资金万无一失，与此相反，它可能是资金风险的主要来源。二是银行资金运作衍生的问题。相对于城镇和更大的行政区域，县级农村社区对银行资金的大宗需求以及相应承担的风险能力都是相对有限的。基于市场原则，银行通常把存入的农保资金投放到其他区域和城镇社区。其结果是：最缺乏资金的农村社区，其有限的资金反而因为银行体系被抽离。
养老保险证质押贷款把取之于农民的资金重新借贷给农民，让他们直接参与资金的管理与运营，不仅有助于农保资金在社区内部运行，避免了农保资金通过金融体系流出农村社区。更为重要的是，通过为农户建设一块金融资产的跳板，把繁荣和机会带到每个家庭和社区（迈克尔·史乐山、邹莉，2007）。
六、启示与建议
（一）研究启示
启示一：养老保险证质押贷款有可能成为改革和完善农村养老保险制度的新引擎。现行的农保制度主要基于收入再分配和消费取向，忽视了制度的生产和投资功能。这一制度缺陷，既不能确保农民的长远生计，也违背了这一低收入群体的生活逻辑，更无法创建农民个人、家庭和社区财富积累的新循环，不利于激发农民参保的积极性，政策的吸引力也将会大打折扣。呼图壁县养老保险证质押贷款的实践表明，在现行农保制度中引入养老保险证质押贷款业务，让农民直接参与个人养老账户资产的管理与运营，有可能开启中国农保工作稳步推进的新局面。
启示二：养老保险证质押贷款有可能为探索建立适合被征地农民和农民工特点的养老保险办法提供崭新思路。保守估计，中国目前被征地农民约有4000万，农民工近2亿人，他们的养老保障问题已经引起了党和政府的高度重视。如国家劳动和社会保障部把被征地农民和农民工的社会保障确立为今后一个时期农保工作的重中之重。前不久，国务院又专门下发了《关于解决农民工问题的若干意见》，要求积极探索适合农民工特点，低费率、广覆盖、可转移，并能够与现行的养老保险制度衔接的农民工养老保险办法。从既定目标看，探索中的养老保险证质押贷款基本符合未来政策的取向，若对此加以进一步完善，有可能为探索建立亿万被征地农民和农民工的养老保险办法提供一种全新思路。
启示三：养老保险证质押贷款有可能成为扎实推进社会主义新农村建设的有效途径。当前，建设社会主义新农村最紧迫的任务主要有五项，即发展现代农业，增加农民收入，改善农村面貌，培养新型农民和推进农村综合改革。与此相比照，呼图壁县养老保险证质押贷款对上述目标的实现均贡献良多，如缓解了农户生产生活的燃眉之急，促进农户增收，改善基层干群关系，培养有责任感的村民，加快地方经济发展等。进而言之，着力推进养老保险证质押贷款的研究并使之成为一种复兴农村社区的有效策略，必然对确保社会主义新农村建设有良好开局具有重大意义。
（二）政策建议
建议一：重新审视农保工作的定性定位，把引导和帮助农民累积资产作为政策目标之一。纵观全球的社会政策走势，一个突出的变化是，越来越多的国家或地区将以再分配和消费取向的社会政策转变为以生产和投资取向的社会政策。理论和实证资料均显示，资产建设在加强人力资本投资，促进个人和社区财产形成，消除经济社会参与障碍等方面有独特功效（梅志里，2006；彼得·泰勒－古，2007）。我国农保工作十余年来的探索也表明，与年老后收入和消费的变化相比，农民更在意的是因资产缺乏所导致的贫困。
引导和帮助农民积累资产，现行的农保制度有其得天独厚的优势。其中最为突出的是，目前采取的完全积累型的模式实质上就是一种鼓励农民积累资产的政策机制。今后只要配套政策设计合理，组织得力，这一机制完全可能转变成农民实现资产积累，增进自身和社区福利的制度化手段。
建议二：赋予个人养老金账户更多的发展功能，使之成为一个促进农民迈入小康生活的“资产账户”。要成功实现上述转换，关键一点是把农民的“名义”账户实体化，即强化农民对个人养老账户资金的控制权和选择权。为稳妥起见，个人账户的权限扩张应遵循渐进原则，并辅之于教育和培训农民的过程。此外，对资金投资取向，政府应有所规限，如仅限于发展生产、子女教育、疾病治疗等若干个事关农民生存和发展的重大事项，以确保农民养老保障目标的实现。
建议三：进一步完善养老保险证质押贷款的配套政策。问卷调查资料显示，目前呼图壁县贷款农户主要采取“以商业贷款为主，以质押贷款为辅”的组合模式，但在意愿上，多数贷款农户更倾向于使用养老保险证质押贷款融资。造成贷款农户行为与意愿上存在明显反差的重要原因是，参保农户持有的养老保险证少、面值小、所贷款项不够用。因此，重新启动农保业务，鼓励更多农户积极参保，努力增加投保金额，是有效拓展养老保险证质押贷款发展空间的强有力手段。
我们知道，养老保险证质押贷款福利效应得以充分发挥的一个基础性条件是：农民已经进入农保制度，愿意用养老保险证贷款，且所贷款项能满足生产、生活急需。换言之，只有参保农民个人养老账户里的资金达到一定的规模，能有效解决日常生产、生活急需，他们才有意愿使用这笔本该用于未来养老的资金。而要使参保农民个人养老账户资金在较短时期内有相当的积累，一个较为现实的办法是，鼓励农民以一次性或若干次、大额趸交的方式参保。目前普遍推行的分年度、连续性缴费方式不利于模式潜在效应的发挥。这就要求地方各级政府，在大力推进新型农村养老保险工作的过程中，向已参保和准备参保的农民讲清楚、说明白养老保险证质押贷款的诸多益处，有条件的地方也可以专门制定一些优惠政策，引导广大农民更多选择一次性、趸交缴费方式。
（三）有待进一步研究的问题
1、养老保险证质押贷款的风险认识问题。与其他类型的贷款不同，养老保险证质押贷款面临的最大风险不是常规性质的“财务风险”，而是“政治风险”。具体则是，当农户无法按时归还贷款时，根据协议，农保机构和银行有权核销该农户质押的养老保险证顶账，迫使其退出现行的农村养老保险制度。这一权责关系，是各级政府官员所不乐见的，也可能成为社会大众针砭的要点。我们的看法是，个别养老保险证质押出现风险，不会影响整个制度的推行。因为，任何家庭变故或者贫困问题导致的参保农民放弃养老保障的储备，都是农民个人的理性选择，也符合农户参保、退保自愿的原则。更何况，实践证明，退保情况只是个别的或暂时的，待条件成熟时，农保机构可以再帮助他们重新参保。如果出现不可抗拒的原因（如自然灾害等）导致大批农民无法按时还款，农保机构完全可以采取延期还款的办法解决。即便是出现断档缴费，也只是养老金的领取标准多与少的问题，这个结果双方应该都能接受。
特别需要指出的是，实行养老保险证质押贷款恰恰能破解现行农保制度面临的系统性风险。我们知道，完全积累储备式的农保制度，决定了农保基金按一定标准保值增值是该项事业成功与否的关键。近些年来，我国的农保工作之所以停滞不前甚至部分地区出现倒退的局面，关键是农保工作在基金保值增值环节出了问题。只要切实解决好了农保资金的保值增值问题，完全积累制这种养老保障模式是适合在我国农村推行的。而呼图壁县的实践探索表明，在农保基金保值增值方面，养老保险证质押贷款模式大有可为。
2、养老保险证质押贷款的功能定位问题。首先，随着我国农村金融体制改革的不断深入，养老保险证质押贷款的制度环境发生了很大的变化。突出表现在，农村地区可贷款的金融机构逐步增多，农村金融机构的改革日益配合到了农户的实际需要，如不断简化贷款手续，创新贷款方式等，再加上其贷款额度较高的固有优势，这对进一步拓展养老保险证质押贷款业务构成了挑战。其次，相对于富裕地区的农民的大额资金需求，目前农民手中的养老保险证面值太小（平均面值约为1469元），用养老保险证质押贷款发挥的作用有限。在此背景下，养老保险证质押贷款有必要重新认定其功能问题：是否应提高贷款额度，以满足部分农户大额资金的需求；抑或把养老保险证质押贷款，定位为商业贷款主渠道的补充作用，或是根据地方经济条件的优劣，确定其不同功能。