PPP 项目运营期绩效考核现状分析与建议
张丽君
(湖北工业大学土木建筑与环境学院，湖北 武汉 430068)
摘要： 政府和社会资本合作(Public-Private Partnership，PPP)项目运营期绩效考核是提升项目运营维护质量的重要内容。从实施绩效考核的项目分布情况和绩效考核内容两个方面对PPP项目运营期绩效考核现状及存在的问题进行分析，从绩效考核普及率、考核方案执行力、绩效考核方案落实率等角度提出相关对策和建议，以积极推进绩效考核在PPP项目运营期的实施。
关键词： PPP项目；运营期；绩效考核
0 引言
近年来，PPP模式在我国各类基础设施和公用事业项目中得到广泛运用。随着大量落地的PPP项目由建设阶段转向运营阶段，对PPP项目运营期进行绩效考核、提升PPP项目运营维护质量、保障PPP项目健康发展具有重要意义[1]。而当前行业内关于PPP项目运营期绩效考核的研究偏于理论和个案分析，关于整体项目现状和行业项目现状的分析较少。基于此，对PPP项目运营期绩效考核的整体现状进行分析，立足于PPP项目的长远发展提出相关建议并不断加以完善，显得尤为迫切。
1 PPP 项目运营期绩效考核概述
1 .1 PPP 项目运营期绩效考核的基本概念
绩效考核是当前社会各领域广泛应用的一种管理机制，其根本目的在于通过设立一套奖惩结合的考核体系保证工作目标的实现[2]。在PPP领域推行绩效考核制度，其目的在于通过引入一种具备较强可操作性的履约监管措施，提升项目运营维护的效率与质量。
1 .2 PPP 项目绩效考核的相关政策分析
国家层面关于PPP项目绩效考核的相关指导性文件见表1[3]。
表1 PPP项目绩效考核的相关指导性文件
通过梳理上述政策文件可以看出，在国家相关政策方面，PPP项目的绩效考核现有规定多停留在强调重要性、必要性，以及规定总体原则和宏观框架层面。以财办金〔2017〕92号文作为分水岭，政策强调的重点逐渐由重要性与效用性向分行业、分领域、分层次绩效考核体系的建立过渡，鼓励建立综合性评价体系、动态考核机制[4]。但在考核体系方面，依然有众多问题是当前政策尚未解决的。
2 PPP 项目运营期绩效考核现状
财政部PPP项目综合信息平台中公开发布的信息显示[5]，截至2018年12月31日，管理库中的项目数量为8649个，已进入执行阶段的项目有4889个。其中，能够查阅到项目绩效考核方案相关信息的项目有1917个，约占全部项目的22.16%，各阶段项目绩效考核情况如图1所示。对已公布绩效考核信息的项目进行分类统计，详见表2。对已公布的绩效考核方案进行分类统计，详见表3。
局和国家标准化管理委员会于2010年1月1日发布的《锡锭》GB/T728—2010标准，牌号为99.99，级别A，详见表3。
从图3可以看出，项目方案的整体完整性正在逐年提升，“指标(细则)-权重-评分标准”已成为大多数体系完备项目绩效考核方案的基本框架[6]，对运营期内的服务质量有着越来越强的约束性。同时，由于财办金〔2017〕92号文的出台，以及2018年3月的合规性审查，2017年和2018年体系完整性的提升率明显，且入库发布时间在2018年4月及以后的PPP项目都建立了项目全部建设成本(至少30%)与运维绩效考核挂钩的机制：一方面，绩效考核体系对于政府监管与项目付费机制的审定作用得到显著强化；另一方面，由于绩效考核不落实或落实不到位等所引发的“隐性固定回报”问题也相应显露出来[7]。
图1 PPP项目管理库各阶段项目绩效考核情况
2 .1 PPP 项目运营期绩效考核现状分析
分别从已公布绩效考核信息的项目分布情况和绩效考核方案内容对上述统计数据进行分析，如下。
2 .1 .1 项目分布情况
从图2可以看出，已公布的项目绩效考核方案大致可以分为三大类：第一类是考核体系抽象型，所占比例为20.71%。这类项目整体考核体系粗犷，甚至部分项目只给出了意向性考核方向，导致考核体系执行力极差或根本不具备执行力。第二类是考核体系简单型，所占比例为12.15%。这类项目考核体系基本完整，但是指标不细致，或缺少对应权重，导致考核体系执行力“打折”。第三类是考核体系相对完备型，所占比例为67.14%。这类项目建立了相对完备的考核指标体系(又可进一步区分为一级指标或两级指标)，并且设置了各指标权重，制定了评分标准，具备较强的可执行力。其中，第三类考核体系中考核指标的设计又分为两种形式：一是概述指标，指标要求以规范文件为准；二是详细的指标体系与扣分细则。在869个项目中，只有53个项目建设期可行性付费与绩效考核结果明确挂钩。运营期考核结果均影响运营付费，但仅有35个项目同时影响建设期可用性付费。基本上都采用扣减法，扣减金额来源包括3种：达不到标准的，甲方有权要求赔付违约金；指标未达成的，可提取建设期履约保函中的相应金额；不达标的，处以不同程度的罚款。
从项目地区分布情况看，根据不同省份考虑绩效考核方案项目的比例，海南、福建和上海排名前三，分别为37.37%、34.64%和33.33%；广东和安徽紧随其后，分别为32.95%和32.81%；北京、天津和西藏公布绩效考核信息的项目比例最低，为0。由以上数据可以看出，不同地区对PPP项目运营期绩效考核的要求和审查力度不同，沿海地区的省份对绩效考核的要求比内地省份要求高。
表2 已公布绩效考核信息的项目分布情况表
表3 绩效考核方案的分类情况
2 .1 .2 绩效考核方案内容
2 .2 .1 PPP 项目运营期绩效考核方案制订率较低
2 .2 .2 PPP 项目运营期绩效考核方案格式多样
从表2可以看出：从项目行业分布情况来看，在不同行业考虑绩效考核方案的比例方面，养老、保障性安居工程和科技行业位列前三，分别为27.1%、26.58%和26.56%;林业、农业中关于绩效考核的信息公布的项目比例最少，分别为12.12%和13.43%。由以上数据可以看出，不同行业对PPP项目运营期绩效考核的关注程度不同，行业绩效考核要求详细、项目绩效明显的行业对绩效考核方案的要求低。
图2 绩效考核方案内容分类情况
主要由曲霉菌、隐球菌、球孢子菌等侵入呼吸道并引发感染。随着生活质量的提高、生活环境的改善,霉菌性肺炎的发病率正逐年降低,但近年来流行的空气加湿器使得霉菌在我们的家具环境中又有了滋生的“土壤”。霉菌性肺炎与肺炎一样,可以使孕妇血液内含氧量不足,同样危害着孕产妇的身体健康。
图3 项目绩效考核方案体系完整率
2 .2 存在的问题
从发布时间来看，奥林巴斯OM-D E-M1 II于2016年11月发布，相比2017年11月发布的松下Lumix G9整整早了一年。晚发布的G9具备后发优势，在后面的特性功能介绍中会有详细阐述。
综上所述，随着社会经济的快速发展，建筑工程技术水平不断提高，传统施工管理模式无法满足时代发展需求。此种背景下，工程建设中实施全过程造价管控显得尤为重要。全过程造价管控主要是将技术与经济有机结合的一种措施，以此分析项目造价控制，从而在项目决策、设计、施工及竣工结算等整个过程中贯穿工程造价控制，为工程造价构建科学而完整的控制管理方案，全面控制建筑项目总投资，为建筑企业创造更高的投资效益。
2 .2 .4 考核指标的动态调整机制差
采用SPSS19.0软件处理，以n（%）表示计数资料，行χ2检验；以（± s）表示计量资料，行t检验。P＜0.05为差异有统计学意义。
目前，各行业由于缺少政策文件的统一要求，现有的绩效考核体系呈现出一种因编制单位而异的“格式化”特征。即便是同属一个行业细分下的PPP项目，各编制单位对于绩效考核体系的指标构建、权重安排、评分标准也呈现出较大的差异性。
2 .2 .3 绩效考核体系的可执行力不够
部分绩效考核体系的指标设计不够完备，缺少可执行的细化指标、评分标准、指标权重等，在项目进入执行阶段后，如不调整原考核体系，则绩效考核可能成为形式化的产物。如对考核体系进行调整，双方对于合同履约的认知，以及对于原有体系调整的细节，必将带来高昂的再谈判成本。同时，由于评分标准设计得不够人性化，内容冗杂、烦琐或过于模糊，这样即便指标体系较为完善，也有可能影响考核体系的执行效率。
尽管国家出台了一系列政策文件要求PPP项目运营期必须实行绩效考核，但在项目实施过程中，绩效考核方案的制订率却依旧不高，部分行业和地区对运营期PPP项目绩效考核的重视程度不够，缺少监管[8]。
由表1看出，裂缝孔隙度很低，这是由于成像测井裂缝识别精度仅为0.1mm，大裂缝不多见。但岩心观察发现高导缝、微裂缝、砾缘缝等微细裂缝发育［8］，因此分析认为微细裂缝对储层连通具有重要作用［9］。由图6可以看出，在一定孔隙度条件下，只有当裂缝发育到一定程度时，才会有较好的自然产能（如车66、车660井）。
绩效考核体系设计的考核指标动态调整空间小，导致项目公司缺少对于运营维护质量“精益求精”的动力。目前，在已公开的PPP项目绩效考核方案中，并无对绩效考核指标动态调整的设计，现有考核机制大多以惩戒性为主，缺少切实可行的激励指标，不能调动项目公司对改善上期绩效考核中存在问题的积极性。
3 建议
为了在PPP项目运营期更好地实施绩效考核，提升项目运营维护质量，本文提出如下建议。
3 .1 提高PPP 项目中绩效考核方案的普及率
财政部和社会资本合作中心要会同住建、交通、水利、环保等部门做好PPP项目绩效考核普及宣传工作，使PPP项目公司充分重视绩效考核的重要性，提高PPP项目绩效考核方案的制订率。
②矿业废弃地一般存在大量石块或风化的大颗粒碎石，整体上粒径较大，容易透水，而底泥则粒径细小，紧实度高，用于矿业废弃地改良可以实现物理结构互补，提升废弃地的保水蓄水能力，满足植物生长需求。
3 .2 建立“指标库”机制完善绩效考核框架体系，提升执行力
运用平衡记分卡确定成功因素(CSF)和关键绩效指标(KPI)考核机制作为PPP项目绩效考核的基本框架[9]。在考核指标设计方面，参照财金〔2014〕76号文制定的5个方面考核指标，借鉴财金〔2015〕167号文设置的物有所值定性分析指标的思路，通过对各行业已公开的绩效考核指标进行统计分析，归纳出两级指标库，并设置权重取值范围。在后续PPP项目中开展绩效考核时，首先，根据本项目特征，在指标库中择优选择，组建考核体系；其次，通过PPP项目合同约定动态考核的时点，针对之前绩效考核评价中经常失分的指标，依据其取值范围扩大权重占比，如果比重已达到最大，则通过在指标库中提取相似指标替换经常满分指标的方式加以约束，以期实现对于公共服务质量精益求精的目标。此外，省级财政部门应全面审核已纳入项目管理库但尚未公开发布的PPP项目绩效考核信息，通过扩充样本的方式对指标库定期进行补充完善。
3 .3 多方共同监管评价，提高PPP 项目绩效考核方案的落实率
目前，尚无明确的政策文件规定“谁来做PPP项目绩效考核的主体”。鉴于PPP项目绩效考核的复杂程度，建议由项目实施机构牵头，由财政部门和行业主管部门共同参与，适时引入第三方机构，共同对PPP项目进行绩效考核[10]。
4 结语
PPP项目运营期绩效考核作为PPP项目运营期按效付费机制的核心环节，绩效考核能否高效运作，对切实提升PPP项目运营维护质量具有重要意义[11]。本文以PPP项目库中项目绩效考核情况的统计结果为基础，从进行绩效考核的项目行业、地区分布情况和绩效考核方案的框架两方面对PPP项目运营期绩效考核现状进行研究，提出相应问题及建议。PPP项目运营期绩效考核普及率低，现有绩效考核方案项目设计的考核体系可执行力不够，项目绩效考核落实程度差。就此问题，政府和行业相关部门应加大政策引导：首先，加大对PPP项目绩效考核优势的普及；其次，建立“指标库”机制完善绩效考核框架体系；最后，通过多方共同监管，提高PPP项目绩效考核方案的落实率。
参考文献
[1] 鲍睿宁，舒家先.PPP项目运行绩效评价的难点与思考——基于安徽省池州市PPP示范项目的实证分析[J].经济研究参考，2016(53)：110-113.
[2] 夏萌，张哨军，梅彬.文化产业PPP项目绩效评价存在的问题及对策研究[J].工程经济，2018，28(9)：34-36.
[3] 柯洪，王美华，杜亚灵.政策工具视角下PPP政策文本分析——基于2014—2017年PPP国家政策[J].情报杂志，2018，37(11)：81-88.
[4] 张宏，乔文珊.融入再审核的PPP项目动态绩效激励机制研究[J].浙江大学学报(理学版)，2018，45(2)：188-195.
[5] 财政部PPP中心.全国PPP综合信息平台项目库第五期季报[EB/OL].[2017-02-16].http://www.cpppc.org/zh/pppyw/4684.jhtml.
[6] 韩喜艳，刘伟.基于KPI方法的公私合营(PPP)项目绩效综合评价研究[J].建筑经济，2019，40(1)：45-50.
[7] 鲍睿宁.PPP项目实施中的问题和财政政策建议[J].中国财政，2017(16)：44-45.
[8] 王俊豪，徐慧，冉洁.城市公用事业PPP监管体系研究[J].城市发展研究，2017，24(4)：92-99.
[9] 王超，赵新博，王守清.基于CSF和KPI的PPP项目绩效评价指标研究[J].项目管理技术，2014，12(8)：18-24.
[10] 杜唯平，张茂轩，聂登俊.建立绩效导向的PPP项目监管机制研究[J].经济研究参考，2017(61)：61-66.
[11] 王守清，刘婷.PPP项目监管：国内外经验和政策建议[J].地方财政研究，2014(9)：7-12，25.PMT
收稿日期: 2019-04-23
作者简介： 张丽君(1993—)，女，研究方向：工程管理。
标签：ppp项目论文; 运营期论文; 绩效考核论文; 湖北工业大学土木建筑与环境学院论文;