建构国家与农民关系的“第二纵队”——韩国农协的变革及其启示，本文主要内容关键词为：农协论文,纵队论文,韩国论文,启示论文,农民论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、韩国农协作为“第二纵队”的历史变革
韩国农协体系与中国台湾农会一样，属于“日本模式”，是政府由上而下创设的，农协在创设其下级组织时由上而下地进行人事任命，而中央农协的负责人则由农渔部提名，由总统亲自任命。韩国现在的农协体系（NACF）是根据1961年颁布的新《农协法》，通过合并旧农协和农业银行这两个机构而建立的。当时之所以把两个组织合并在一起，是因为“两个组织有着共同的目标，即增加农业生产和改善农户的社会经济地位”，而两者的分离不利于完成共同的目标。一方面，旧农协靠卖化肥所获不足以维持其日常运作，因而老是亏损，从政府财政那里得到的支持也很有限；另一方面，农业银行则有商业化倾向，总是考虑利润和贷款安全，对农户惜贷，也不愿意支持农协的业务。
韩国的基层农协即村农协，早期有2万多个，基本上是每村一个。韩国的自然村规模不大，由25至75户组成，有些村的人口规模甚至不到100人，每户最高土地经营规模不超过5公顷。因此，基层农协的规模也很小，加上缺少经费和经营管理型人才（平均会员人数105人，平均年业务规模35万韩元，没有雇用专职人员），因而对农户的生产经营活动几乎没什么助益。基层农协往上是县（郡、市）、省（道）和中央农协，共4级组织。当时只有少数几个乡镇级的农协，农协的主要业务活动通过县级农协展开，而县级农协在当时的社会经济水平条件下又离农户太远了。
1969～1973年，韩国农协体系进行了一次比较大的重构，即针对村农协太小而县农协太远的问题，以乡镇为单位整并和重建基层农协，提高其自主经营能力，同时把以前属于县农协的一部分业务下放到乡镇农协并赋予其更大的业务决策权。经整并后，基层农协减少到了1500个左右，平均每个农协的会员增加到了1400名，其业务也不仅是放款、发化肥和收粮食了，而是相对独立地经营互助信用和合作保险业务、化肥和农药等农业投入品的销售和农产品收购、销售各种日常生活用品的连锁店业务，并为农户提供仓储和运输服务。此后，其经营规模开始稳定增长，逐步进入了许多新的业务领域，其长期雇用的人员规模也不断增长，直至超过当时的乡镇政府人员。
同时，农协体系的上层也经过了调整，即撤销省这一级农协组织。农协中央会将其收归为自己在各省的分支机构，同时把一部分经营项目下放到了下级农协。这次重构，总体上说就是加强基层、简化机构、业务下移、扩大服务、贴近农户。由此形成的三级结构体系一直稳定到1980年。
20世纪80年代，民主化浪潮席卷韩国，像NACF这样一个高度中央集权的官僚化组织，其所承受的要求民主化改革的内外压力可想而知。NACF的民主化改革的具体内容包括：其一，用选举制取代任命制。基层农协主席由会员直接选择，NACF的主席则由其会员农协的主席们选举产生。后来进一步规定，各地、各级农协的领导人都必须是农民身份，即家有农场。农协理事会成员由6名增加至19名，其中11名为非常务成员，由基层农协主席经选择产生；另外8名为常务理事，由NACF的管理人员担任。其次是NACF的业务自主权问题。按新修订的《农协法》，以前限制其自主权的许多条款都废除了，NACF的业务计划和年度预算也不需要农林部审批同意了，只有涉及政府补贴的业务和政府信贷项目需经农林部审批。
此后，韩国政府进行了一场激进的规制改革，经过规制改革，农协更像一个社会经济组织了。农协被整合为三大事业部，事业部在农协董事会领导下采取CEO负责制来运作。NACF的重要决策机构是董事会。董事会由NACF的主席、3个事业部的CEO和其他27位董事组成，其中，会员农协的主席应该在董事会中占23席以上。董事会每月举行一次例会。NACF的执行副主席和监事们可以列席会议并发表自己的意见，但没有表决权。从董事会的构成可知，由于会员农协的主席们在其中占绝对多数，因此能保证NACF的任何决策都会代表会员农协的利益。而会员农协主席及其他领导人都是由其会员农民选举产生，这些人又必须是农民身份，因此从形式上看，韩国农协经过民主化改革以来的一系列变动与调整，已经成为“农民自己的组织”，即由农民自己管理并代表农民自身利益的组织。
二、韩国农协怎样为农民谋利益
韩国农协是一个高度中央集权的庞大体系，对于韩国农业和乡村发展而言是一个非常重要的机构，因为它垄断了全国的化肥销售权，还向农户出售农药、农机具及其它农业投入品和农民的日常消费品，而这一切活动据称都是建立在“非盈利”基础上的。此外，农协还提供金融信贷和农业保险业务。其会员农户曾达到过230万，韩国95％以上的农户都属于其地方或基层农协。
这种由上而下的组织，与欧美等国由下而上建立的合作经济组织当然很不一样，与国际农业合作运动公认的标准相去甚远。即便按美国农业部放宽了的标准，它也不能称为合作社，因此有研究者根据其吸收会员的方式说它名实不符。韩国农协早期吸收会员的惟一条件是持有1股以上的农协股份，以户为单位，每户有一人参加即为会员农户。农户一般都会加入，因为它垄断了化肥销售。1988年后，农协允许女会员入会，这实际上是由以户为单位变以人为单位，但妇女入会人数并不多，在当时35万6千会员中仅占17.5％。至1994年，农协正式采取双会员制，即一家可以有两人参加农协。再到1997年，根据新修改的《农协法》，每个农民都可以以个体身份入会，成为其所居住地区的区域农协成员，而且没有任何“门坎”，即只要你是一个农民且自愿，就可以成为所在地农协成员，因此这也就变成了一项权利。
就农协与农户的关系而言，大致可以分为三个时期，即新村运动以前、新村运动开展以后（1971年后）和“农协民主化”以后。在早期，正如我们说过的，农协作为一个高度中央集权的官僚机构，在其政策制定与组织运行中几乎听不到来自地方与基层农协的声音，更不要说农民的声音了。NACF把自己的组织目标定位于“提高农业生产率、改善农户的社会经济状况、增进农民文化与科技素质”，但它更愿意扮演“政府代理人”的角色，服务于政府利益。与当年的台湾农会相比较，我们会发现台湾农会对农民来说更具亲和力一些。尽管台湾的农会也扮演着“双重角色”，农会不仅替政府收购粮食，执行以化肥换粮食的计划而“榨取农业剩余”，甚至还替政府收税，但农民们在与农会打交道时还是很主动的。农民们进城办事时，经常会造访农会，与农会职员接触，这对他们来说已经是一种习惯。不仅富裕农民、精英农民如此，普通农民也如此，因为他们觉得从这种接触中受益不小。韩国农协当时在农民的眼中则是另外一番情形。就当时的一些文献资料看，农协官员是这样解释的：日据时代的农协是殖民政府压榨农民的工具，给农民们留下了很坏的印象，如今农民们还在不自觉地用这种眼光看待农协。事实上，韩国农协自建立后的很长一个阶段，在农民们看来不仅存在办事作风严重官僚化的问题，而且农协官员非常腐败，滥用权力。农户向农协贷款，都得给农协官员5～10％的回扣，这在当时是一种流行的惯例。
从农协的业务看，尽管中央农协从事的许多业务活动，尤其是其银行和保险业务与农业和农民没有什么关系，但基层农协的工作对于农户来说则至关重要，因为农协是农户取得化肥和低利率信贷的惟一来源。农协提供的是低利率贷款，当时的利率一般为8～15％，而其它私人部门来源的贷款则高达50～60％，甚至更高。因此，农户之间存在剧烈的竞争。就农协而言，乡村信贷项目面临经济与道义目标的选择。农协更愿意把钱错给更富裕的农户，这样风险小一些；富裕的农户也更有可能把钱用于农业生产性投资。另一方面，当时一直存在一种很大的压力，即要求把贷款更平均地分配给贫困的农户，而许多这种贫困户需要钱是为了养家糊口或其它急用，并不是为了生产。在许多地方的农协中，这种非生产用途的小额贷款，每年都有相当一部分变得“血本无归”。其结果，贫困的农户就很少能得到这种机会。因此有研究者不无偏颇地指出，对于一般农民，尤其是在贫困农民的眼里，农协“充其量就是一个卖化肥的公司，从它那里根本得不到什么像样的服务”[1]。
新村运动开展以后，农协的官僚化作风有所好转，尤其是官员的腐败问题得到了有效治理，贷款吃回扣的现象基本绝迹。主要原因有两方面。其一，由于其长期以来的腐败名声，NACF不得不逐级加强控制，而来自政府财政部和农渔部的代表更是对农协的每一级管理层都不放过，对其进行“耳提面命式的”监督管理，即在农协系统内开展一场严厉的反腐败运动并取得了显著效果。其二，农协经过组织重构和业务调整后，基层农协的业务能力全面提高，加之韩国当时进入经济高速增长时期，非农化和城市化也为乡村民众提供了大量收入机会，农协开办的储蓄业务因而发展很快。20世纪70年代，NACF用于信贷的经费，差不多一半多一点来自农户在地方农协开办的银行业务的存款，其余由政府提供。政府资金的大量注入，极大地增加了乡村信贷的规模，以极高利率向亲戚、朋友和高利贷者借贷的传统方式彻底衰落。
民主化后，特别是韩国规制改革之后，农协的形象变化可谓“两强一弱”，即其作为政府机构的形象弱化，而其作为农民利益“代言者”的形象强化了，同时，其经营活动越来越多地涉足于一些与农业、农民无关的领域。
总体上看，农协如何代表农民的利益或为农民谋取利益的问题其实是一个很复杂的问题。国内学术界一直有一种主张，即政府应该鼓励和帮助农民组织起来，进入农产品的流通和加工领域，让农民从农产品的产前和产后各环节获取利润而增加农民收入，因为农民现在仅靠从事农业生产已经不可能增加多少收入了。这样的观点其实是值得商榷的。
我们现在具体看一个实例。NACF为了把农户与城市消费者联系起来，于1998年在汉城建立了农业批发销售中心。这个中心的业务分两部分，其中一部分是经营一路俱乐部（Hanaro Club）。像这样的俱乐部，农协于1998年先在汉城南部靠近国道处开了1家，规模非常大，其停车场有2000个车位，每天客流上万，日销售额达8亿韩元（约70万美元）。一年后，在汉城地区又开了2家。到2002年底这样的俱乐部在全国开了33家。
韩国的消费合作社不发达，因此农协开办的这种俱乐部就扮演了“城市地区消费者的合作社”这样的角色。俱乐部实行会员制，汉城的3家共有会员上百万，会员根据其消费额能得到0.3～0.5％的返利。同时，它作为农协的一项业务，也向农户返利，根据出货量和包装、分级标准而向供货者返利0.5～1％。俱乐部不像别的批发市场那样通过拍卖竞价来确定交易价格，而是“根据买卖双方的意愿和市场供求状况”而自行“配价”。它的另一个经营特点是实行鲜活农产品的卖出产品召回制度，但它不负担召回产品的损失，损失由提供产品的农户承担，据说这样有利于促使农户生产高品质的农产品。此外，俱乐部为了吸引消费者，还提供其它消费品、银行业务、旅游信息和文化娱乐中心等服务，即所谓一站式购物消费的服务。
上述例子显示，农协把农户与城市消费者直接联系起来的努力的确让农户和消费者都得到了好处。当然，也可以把这理解为大商家的一种市场创新。因为其中展示的农户与农协的关系，是一种市场上的合约关系而非我们一般理解的合作社与其成员之间的关系。整体上看，韩国农协与农户的关系也是这样。作为韩国农产品流通与加工领域内居于垄断地位的一个巨无霸，它扮演的是一个“有信用、讲道德的商家”角色。国内现在有一种观点，即目前的形势下，农民通过扩大农业生产而增加收入的潜力是很小的，而大量的利润留在了农产品流通和加工环节，因此政府应该组织农民进入农产品流通和加工领域，让农民分享一部分农产品加工增值所产生的利润从而提高农民的收入。就韩国的情况看，农协组织似乎不能承担这样一种功能。中央和区域农协虽然以事业指导费的形式把一部分其企业产生的利润返还给农民，对农民进行补贴，但数量很有限，一般只相当于其销售额的5～10％，而且一般不直接返还给农户，主要是给共同生产组合。
三、讨论与政策建议
关于农民组织问题，目前政府所能允许并大力促成的是“农民专业合作经济组织”，然而如程漱兰等所指出，“我国发展合作经济的思路有一个严重的欠缺，就是仅仅局限于农村基层。供销社，信用社，一般的农民合作社，均以县以下为限，通常在乡镇”。程漱兰等人认为，这种类型组织的局限在于“它无视合作制经济需要有外部的物质资源作第一推动力，只有得到国家的公共资金资助才有可能启动、维持和发展。县乡一级通常不可能具有这种宏观的考虑，也不可能具有这样的财力”。问题还不仅于此，在“农村三级组织”已经成为一个具有自己独特利益诉求的统合组织并以其自身利益的最大化为其组织行为准则的现实环境下，所谓“农村专业合作经济组织”真的建立起来了，也迟早会沦为其附庸，成为其汲取农民利益的一个新渠道，程等人的漯河案例已经用事实说明了这一点[2]。
之所以只鼓励县级以下的“农民专业经济组织”而不鼓励综合性、跨区域乃至全国性农民组织的发展，其政策用意当然不难理解。但就上述韩国农协的经验看，即便在其民主化之后，韩国农协也没有成为政府的对抗性组织，它与政府的关系仍然是一种合作关系。从国家与农民关系的角度看，它的确具有“第二纵队”作用，是中央政府实施农村和农业政策的重要渠道。农协的确承担了相当一部分的政府经济职能并在发挥这种功能的同时，与作为“第一纵队”的政府基层组织形成了一种良好的竞合关系。
就中国农村目前的形势看，中央政府的确有必要建立一种类似于韩国农协这样的组织。其作用，一是如许多研究者所建议的那样，解决小农户与大市场的关系问题，为农民提供产前、产中和产后服务；其二，建构中央政府的“第二纵队”，破除中央政府凡事依靠“第一纵队”的困局。让“第一纵队”在农村地区履行一般政府管理职能，而“第二纵队”则成为中央政府支持农业发展和参与乡村建设的一种重要管道，既代表政府利益也代表农民利益，并在代表这两种利益（其实这两种利益经常是一致的）过程中与“第一纵队”形成竞合关系。具体政策建议如下：
1.仿照韩国的《农协法》，结合中国的具体情况，先立一个特别法。即针对将要建立的中国农协，用一个特别的法律规范其机构建立、组织职能和主要运行原则等问题，并确立其相应的法律地位。中央政府对它的支持主要应该包括三个方面：特别业务许可、税收减免和财政金融支持。它的主要活动包括两部分：一是日常性业务活动，包括银行信贷与保险业务、农业生产资料和农产品购销，以及一些附属性经营活动等；其二是实施政府特别委托的一些业务项目。
2.由中央政府创立农协的上层机构。其领导人的产生也可以仿效韩国当年的作法，即由农业部或国务院提名，由全国人大或国家主席亲自任命，4至5年任期制；其内部治理结构则可参照现在韩国农协的内部治理结构。
3.农协上层机构创立其分支机构和基层农协组织，由此形成中国的农协体系。这项工作可以分期分批进行，争取5年时间初具规模，不要急于求成。尽管中国幅员辽阔，各地区差异较大，但现在的交通、通讯条件已经很不错了，尤其是社会信息化已达一定水平，因此一上来就可以学韩国搞两级体系，农协的分支机构直接设在县市一级，百万以上的人口大县和农业大县可考虑每县设一个，其余县市则可考虑两到三个县市设一个，这样，在全国2000多个县市中，设800个左右就可以了，县级分支机构直属全国农协领导。
4.乡镇级农协组织在全国农协体系中是核心，它们都是独立的法人机构，其实质是合作制企业。在全国农协的指导与监管下，基层农协直接面对农户，独立地开展自己的各项业务活动并发展自己的组织与会员。其会员有两种类型，即个体会员和组织会员。个体会员即农户，一户一人入会则算全家入会；组织会员即各种专业性合作经济组织和社区合作经济组织。
5.可以考虑赋予基层农协一项特别使命，即指导创立社区合作经济组织。如果基层农协所辖区域有一半以上的村建立了合作经济组织，这个时候则可以考虑对基层农协进行民主化改造。基层农协负责人只能由其作为会员的村农业合作社或农会主席出任，由基层农协的会员大会选举产生，废除由全国农协委任的制度，但胜选者须由全国农协确认。基层农协董事会成员中，至少有2/3应由村农会主席出任，与基层农协负责人一并由会员大会选举产生。
应该说，组建县级分支机构的工作非常关键。初创时期，可以通过公开招募的方式，大部分利用义务工作者或业余工作者，如研究和关心农村问题的学者专家和广大有志于农村社会建设的青年们，他们经过短期学习与培训后会建设基层农协组织的先锋队。再辅之以少数聘用人员和总部下派指导人员，队伍就算拉起来了。成熟以后，分支机构当然以专聘的业务人员为主，管理人员尽可能少一些。某些对农村问题有持久兴趣且在义务工作期间表现出相当能力的义务工作者，如果本人愿意，则可录用为专聘人员甚而担当分支机构的领导重任。