城镇职工养老保险70 年：发展历程与改革取向
王国洪 杨翠迎
[摘 要] 文章对70 年来我国城镇职工养老保险制度发展历程进行了回顾，认为其主要成就在于制度模式由国家保障模式转变为社会保险模式；建立了世界上规模最大的城镇职工养老保险体系；激发了企业和劳动者活力，为经济体制改革提供了有力保障。然而，现行制度仍面临诸多问题亟待解决：制度功能定位不明确，制度模式未定型；基金自我平衡能力较弱，各参与主体责任边界不清晰；法定退休年龄过早与平均预期寿命延长之间不匹配；管理能力和服务水平有待进一步提高。未来应根据国家治理能力与治理体系现代化的要求，进一步优化养老保险制度设计，坚持以精算平衡为原则，适时延迟法定退休年龄，科学确定和调整养老保险待遇水平，不断提高制度管理能力和服务水平，以不断满足人民群众对养老保险的合理需求。
[关键词] 职工养老保险；发展历程；改革取向
一、引言
中华人民共和国成立70 年来，政府积极推进养老保险体系建设，坚持“多点试错，自下而上”的制度改革模式，初步建成了覆盖全体工薪劳动者的城镇职工养老保险体系框架，制度设计不断优化，运行效率不断提高，覆盖范围不断扩大，待遇标准不断提高，管理能力和服务水平不断增强，为我国经济体制改革的顺利推进提供了有力保障，加快了我国社会主义市场经济体制改革的步伐，切实保障和改善了民生。当前，我国城镇职工养老保险制度仍面临一些问题，尤其是在我国经济进入新常态、老龄化不断加深、总和生育率下降与人均预期寿命不断延长等多因素的共同推动下，制度缺乏顶层设计、责任边界不够清晰、地区间待遇不公平、基金自我平衡能力弱等问题愈加凸显，影响了制度的公平与效率，难以满足城镇职工日益增长的养老保险需求。新时期养老保险改革要以党的十九大精神为引领，落实好以人民为中心的发展理念（郑功成，2018）[1]，进一步深化制度改革，建立更加公平、更加可持续、更加高效的城镇职工养老保险体系（楼继伟，2016）[2]，以促进经济社会更加健康可持续发展，助推国家治理能力与治理体系现代化。
二、城镇职工养老保险发展历程及辉煌成就
（一）城镇职工养老保险发展历程
我国养老保险制度改革与经济体制改革相生相伴，经济体制改革不断推动养老保险制度改革，养老保险制度改革为经济体制改革提供动力支撑。我国城镇职工养老保险大致可分为三个阶段：第一阶段从1949 年到1977 年，这一阶段为与计划经济体制相对应的国家养老保障模式。1951 年政务院颁布《中华人民共和国劳动保险条例》，建立了国有企业退休金制度。1958 年国务院颁布《关于工人、职员退休处理的暂行规定》，对机关事业单位及国有企业养老保险制度进行了统一。这一阶段养老保险的特征是在职职工不用缴纳社会保险费，退休后可按月领取退休金，其退休金全部来源于当期财政收入或国有企业收入。
第二阶段从1978 年到1997 年，这一阶段为城镇职工养老保险制度从地方试点走向制度模式定型。20 世纪80 年代中期，随着企业经济体制改革的深入，部分地方为了激活企业经济活力，提出国有企业自主经营，自负盈亏。传统的单位负责企业职工养老保险模式导致不同企业间养老负担不均衡，影响了企业间的公平竞争。为此，广东省于1984 年颁布了 《广东省全民所有制单位退休基金统筹试行办法》，将国有企业职工退休金进行统筹，以实现国有企业间养老负担的公平，为企业间公平竞争提供了保障。之后辽宁黑山县、江苏泰州市、四川自贡市等地先后进行了退休金地方统筹的试点。1990 年，北京、天津、上海、江西和福建实行退休金省级统筹试点。1991 年，国务院在总结各地方试点的基础上，颁布了《关于企业职工养老保险制度改革的决定》，该文件打破了养老保险国家保障模式，养老保险由政府、企业和个人共同负担，并逐步建成三支柱的养老保险体系。1993 年党的十四届三中全会决定建立社会主义市场经济体制，城镇职工养老保险实行社会统筹与个人账户相结合的模式。各地区社会统筹和个人账户具体缴费比例并没有明确规定。1995 年国务院颁布《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》，第一次明确要求各地要在1998 年之前建立个人账户，城镇职工养老保险的覆盖范围不限于国有企业，而是适用于城镇各类企业职工和个体劳动者，并提出了两套方案供各地方选择试点。1997 年国务院颁布《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，将两套试点方案统一，确立了城镇职工养老保险实行社会统筹和个人账户相结合的模式，其适用范围扩大到除机关事业单位以外的全体工薪劳动者。
第三阶段从1998 年至今，这一阶段为城镇职工养老保险制度不断完善阶段。1998 年国务院颁布《关于实行企业职工基本养老保险省级统筹和行业统筹移交地方管理有关问题的通知》，将各行业基本养老保险移交地方，个人账户统一按缴费工资11%缴纳。2000 年国务院发出《关于印发完善城镇社会保障体系试点方案的通知》，将个人账户缴费比例下调至8%，并规定个人账户可以跨省转移及继承。2005 年国务院颁布《关于完善职工基本养老保险制度的决定》，要求各地做实个人账户，并将个人账户缴费比例统一调整为8%。2009 年国务院印发《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》，对职工养老保险跨地区转移接续办法进行了调整，除原有的个人账户资金可全部转移外，统筹账户按缴费基数的12%转移。这极大地提高了流动人口参保的积极性，保障了流动人口的权益，与我国进一步深化经济体制改革所要求的生产要素自由流动相适应。2010 年《社会保险法》颁布，标志着我国社会保险进入法制化阶段。2015 年国务院发布《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》，明确机关事业单位与企业职工实行统一的职工养老保险制度。2018 年7 月国务院印发《国税地税征管体制改革方案》，明确将各项社会保险费统一由税务部门全责征收，意味着我国社会保险多元征收模式的终结。2019 年国务院印发《降低社会保险费率综合方案》，要求职工养老保险统筹费率高于16%的省份统一降低至16%，低于16%的省份逐步提高到16%。至此，我国城镇职工养老保险制度覆盖了所有工薪劳动者，且实现了工薪劳动者在养老保险缴费阶段的公平，为劳动力跨地区、跨行业流动提供了有力保障。表1 为1989-2018 年我国城镇职工养老保险运行情况。
表1 我国城镇职工养老保险运行情况 单位：万人、亿元
（二）城镇职工养老保险取得的主要成就
70 年来，我国城镇职工养老保险制度从无到有，从非缴费型的国家保障模式转变为缴费型的社会保险模式，初步建成了覆盖全体工薪劳动者的城镇职工养老保险体系框架（王延中，2018）[3]，参保人口不断增长，待遇水平不断提高，制度设计更加公平，基金规模不断增长，服务更加便捷，为化解职工年老后收入下降风险提供了有力保障，促进了我国经济体制改革的有序推进，维护了社会公平和稳定。
在土地流转中坚持依法流转，切实保护农民合法权益。通过流转，使一些耕地面积少、生产单一、收入水平低的农户向非农产业转移，以进一步发展农村二三产业和特色经济，促使农民广开收入来源渠道增加收入。农户在承包期内可依法、自愿、有偿流转土地承包经营权，完善流转办法，逐步发展适度规模经营。
在机械设备方面碎石共振化取决于设备的振动频率，以及锤头的机构型式。在水泥混凝土结构方面取决于路基的状况、路面维修的情况、基层的弹性模量、四周的排水条件都对路面共振碎石化有一定的影响。在操作方面，操作人员的经验起到一定的决定性作用，就是根据路面的实际情况，确定合适的振动频率。选择不好合适的频率，面板出现很多的粉尘以及不破碎的现象，达不到理想的效果。
70 年来，我国城镇职工养老保险制度取得了显著成就，但当前仍面临诸多问题，需要社会各界理性看待，凝聚共识，落实好以人民为中心的发展理念，基于现有城镇职工养老保险制度框架及发展实践开展系统科学的设计，不断满足人民群众对养老保险的合理需求，助推国家治理能力与治理体系现代化。
（2）优化管道配置，提高酸雾吸收效果。新材料车间硫酸铜工段现有12台浸出槽，21台结晶槽。随着生产的能力的增加，现有的3套酸雾吸收塔塔体老化腐蚀严重，强度下降，结构不合理及吸收效果差，不能满足酸雾抽吸的要求，经核算需增加2套酸雾吸收系统，并依据风机的能力和场面实际重新布置管路系统，合理配置风量，提高吸收效果。
2）天然气发电。天然气发电量由2007年的2636×104kWh上升至2017年的5774×104kWh，2016年发电5727×104kWh，同比增加47×104kWh，年发电量创历史新高，累计发电53 731×104kWh，直接节约电费42 984万元。
2.建立了世界上规模最大的城镇职工养老保险制度
（4）主观方面为故意，既明知自己患有艾滋病或是艾滋病病毒的携带者而故意传播艾滋病。判断“明知”的标准依据传播性病罪中对淋病、梅毒的“明知”。
养老保险制度规模能在一定程度上反映制度的吸引力及其对人民生活的影响程度。我国城镇职工养老保险覆盖人群不断扩大，从最初的国有企业职工扩展到私营企业职工，随后个体工商户、自由职业人员及农村外出就业人员均可参加城镇职工养老保险，2015 年机关事业单位人员也纳入了城镇职工养老保险体系范围内，自此，我国城镇职工养老保险已实现人群全覆盖。根据统计年鉴数据显示，1989 年城镇职工养老保险参保人数为5710.3 万人，其中，在职职工参加养老保险人数为4816.9 万人，离退休人员参加养老保险人数为893.4 万人；到2018 年城镇职工养老保险参保人数达到41902 万人，其中，在职职工参加养老保险人数和离退休人员参加养老保险人数分别达到30104 万人和11798 万人，城镇职工养老保险参保人数为1989 年的7.34 倍。城镇职工养老保险参保人数占经济活动人口数的比例不断提高，从1989 年的10.25%提高到2017 年的49.94%。我国城镇职工养老保险基金收支规模逐年增长。1989 年我国城镇职工基本养老保险基金收入与支出规模分别为146 亿元和118 亿元，2018 年分别增长到51168 亿元和44645 亿元，其规模分别为1989 年的348 倍和375 倍；城镇职工养老保险支出规模占GDP 的比重不断提高，1989 年基金支出118.8 亿元，占GDP 的0.69%，2018 年基金支出达到44645 亿元，占到GDP 的4.96%①。
3.为经济体制改革提供了有力保障
我不知该怎样表达自己的感激了。我躬着身子，一步一句地道谢林老板。出了总经理室，我迅速给阿花发了个信息：谈得很成功！然后跟着李霞去了抛光车间。不少老同事一见我，欢呼雀跃了，争着说阿坤，要不要我？早就不想在这鸟厂干了。我说不要老朋友要谁？要！我挑了十个人，包括刘建，都是我以前的同事。他们都是大发厂抛光车间的中坚力量，技术非常娴熟。我还担心大发厂舍不得放呢，没想到李霞和夏俊都没提出异议，大概是林强信发了话，他们只有遵照执行了。
城镇职工养老保险制度作为经济体制改革的配套工程，为构建社会主义市场经济发挥了重要作用，推动了我国治理能力现代化的进程。养老保险制度改革激发了企业活力，使企业真正成为市场竞争的主体（郑秉文，2018）[6]。20 世纪80 年代的养老保险地区统筹为国有企业之间的平等竞争及职工脱离原单位提供了有力保障；20 世纪90 年代末，我国正值深入推进国有企业改革之际，恰逢亚洲金融危机，城镇职工养老保险制度为国有企业大规模减员增效发挥了兜底作用；21 世纪以来，城镇职工养老保险制度的覆盖范围进一步扩大到私营企业和个体工商户，使国有企业、私营企业和个体工商户在市场竞争中处于平等地位。生产要素的自由流动是成熟市场经济体制的一个重要特征，劳动力作为重要的生产要素，其能否自由流动对经济体制改革至关重要。社会保险征缴体制由多元混合征收模式转化为由税务全责征收模式，并伴随着全国各地区城镇职工养老保险统筹费率即将统一为16%，养老保险在缴费阶段将实现费率公平，为各地区平等竞争提供了制度保障。我国城镇职工养老保险制度的建立与完善，彻底打破了传统经济体制下职工对国有企业的依附，将农村剩余劳动力转移到生产率更高的第二、三产业，打破了原有城乡二元劳动力市场分割的局面，基本实现了不同地区、不同所有制和城乡之间劳动力的自由流动，为我国经济体制改革及国家治理能力及治理体系现代化作出了重大贡献。
三、当前制度运行中存在的主要问题
（一）城镇职工养老保险制度模式尚未定型
1978 年国务院《关于工人退休、退职的暂行办法》明确了城镇职工的退休年龄，男性60 岁、女职工50 岁、女干部55 岁。同年，我国居民的平均预期寿命为68 岁。目前，我国养老保险法定退休年龄的规定一直沿用1978 年的规定，但居民的平均预期寿命大幅提升，2015 年我国居民的平均预期寿命达到了76.34 岁④，居民平均预期寿命与法定退休年龄之间的差距在逐渐扩大，即城镇职工退休后的平均命在逐渐延长。职工平均命的延长对养老保险存在如下影响：1.增加了养老保险基金的支付压力；法定退休年龄过早意味着领取养老保险金的人数增多和领取时间的延长，其会增加养老保险基金的支付压力。以养老保险的个人账户为例，目前按139 个月计算个人账户月发放额，即退休后11 年7 个月就将个人账户积累的资金领取完毕，而2015 年我国居民的平均预期寿命为76.34 岁，即使职工都在60 岁退休，养老保险基金也将为其承担4.76 年的长寿风险。2.法定退休年龄过早直接减少了劳动力的供给，不利于劳动力资源的有效利用和优化配置；与改革开放初期相比，劳动者在达到法定退休年龄时的身体条件及精神状态均有大幅提高，大部分劳动者仍处于精力旺盛阶段，劳动者此时退休直接减少了熟练劳动力的供给，不但不利于劳动者自身收入水平的提高，同时也减少了基金收入来源。
（二）各地区实际费率差异严重影响了地区间的公平
城镇职工养老保险实际费率是指城镇职工养老保险实际征缴收入与应费工资总额的比②。城镇职工养老保险实际费率反映了企业的养老保险实际成本。在其他条件一定的情况下，养老保险实际费率越高，说明企业的用工成本就越高，反之则说明企业的用工成本相对较低。从全国来看，我国城镇职工养老保险实际费率总体呈现出下降的趋势，2010 年我国城镇职工养老保险实际费率为17.99%，2011 年费率达到最高值19.08%，随后开始逐年下降，到2015年，我国城镇职工养老保险实际费率为13.59%，下降了5.49 个百分点，这在一定程度上说明我国养老保险总体负担有所下降。从各地区来看，我国城镇职工养老保险费率存在较大的差异，2015 年有17 个省市区的城镇职工养老保险实际缴费率均高于13.59%的全国平均水平，其中城镇职工养老保险费率较高的省区依次为黑龙江、辽宁、四川、宁夏和吉林，其养老保险实际费率分别达到23.06%、20.10%、19.41%、17.80%和17.06%；实际费率较低的地区为广东、浙江和福建，其实际费率均低于13%。这表明我国各地区养老保险实现费率存在较大的差异，各地区间养老保险实际负担并不均衡。养老保险费率较低的地区意味着劳动力成本相对较低。因此，企业和劳动力往往从养老保险实际费率较高的地区流入到养老保险实际费率较低的地区，从而影响地区间的公平竞争，加剧了地区间的不平衡不充分发展问题。
（三）城镇职工养老保险基金自我平衡能力令人担忧
随着我国人均寿命的延长，城镇职工平均余命逐步增加，延迟法定退休年龄已经成为了学术界的共识，但法定退休年龄具体延迟到多少岁，是采取逐步延长法定退休年龄的办法，还是一步到位，这些问题备受关注和争论。延迟退休涉及到不同群体的利益，各群体对延迟退休的态度存在较大的差异，如果采取一刀切的办法，很容易引起部分群体的不满。因此，既要延迟法定退休年龄，也要考虑以一种合适的方式让大部分群体接受，对于共识性的问题或分歧较小的问题要优先解决。具体可分两步走：第一步，逐步提高女性的法定退休年龄至60 岁；第二步，以法定退休年龄为基准，建立弹性退休制，职工可以根据自身的情况，自愿选择早5 年或晚5 年退休，即构建55-65 岁的弹性退休机制。参保人在法定退休年龄退休，可以领取全额的养老保险金；参保人如果选择提前退休，则需要等到法定退休年龄时才可以领取养老保险金；参保人如果选择延迟退休，每延迟一年给予一定比例的养老保险金奖励，参保人可以根据自身的实际情况选择退休年龄。弹性退休制易于被参保人接受，改革的阻力相对较小，其对劳动力市场资源的配置更加有效。
（四）法定退休年龄过早与平均预期寿命延长之间不匹配
我国城镇职工养老保险制度改革主要受经济体制改革的推动，制度改革多为解决经济体制改革过程中出现的养老保险问题，属于被动式养老保险制度改革。改革开放以来，由于我国经济社会快速发展，加之我国各地区发展差距较大，城镇职工养老保险制度改革遵循“多点试错、自下而上”的改革路径，局部试点成功的地区进行经验总结后再向全国推广，多采取应急式、修补式的改革，对制度的诸多关键问题缺乏整体性考虑，制度的顶层设计明显缺位（王延中，2018）[5]。我国城镇职工养老保险制度的功能定位不够明确，造成参保人群对基本养老保险认识不到位，对养老金待遇水平期望过高，严重影响了第二支柱和第三支柱养老保险的发展，不利于社会保险体系的完善。社会统筹与个人账户相结合的模式是我国城镇职工养老保险制度改革的一个创新，但统账结合的模式在实践中遇到了诸多问题，统筹账户和个人账户缴费比率经过多次调整，且目前对于个人账户的性质存在较大的争议，个人账户改革方向仍存在较大的不确定性（郑秉文，2018）[6]。我国各地区确定城镇职工养老保险待遇的计算公式一样，表面上看起来各地区的城镇职工养老保险待遇确定机制应该公平，但由于各地区统计在职职工平均工资的口径并不一致，加上各地区在职职工平均工资增长速度并不相同，导致在缴费阶段缴纳同样养老保险费用的人，在不同地区退休领取到的养老保险金并不相同，即不同地区养老保险待遇不公平，严重影响制度的公平和效率。
2）构建绿色，安全的环境。旅游养老目的地内供老年旅游者游览、休憩的设施、相关的建设物必须保持完好、无残墙断壁。以及所有供老年旅游者食用的食物、所使用的器具都要是绿色、无公害的，在此基础上还要进行消毒。
表2 2010-2017 年我国城镇职工养老保险基金收支情况
（五）养老保险管理能力与服务水平有待进一步提高
养老保险制度运行是否通畅，不仅与养老保险制度设计有关，也与养老保险机构的管理能力和服务水平密切相关。目前，我国城镇职工养老保险机构在管理和服务中仍存在如下一些问题：1.部分地方政府将养老保险基金收入等同于财政收入，通过降低养老保险费率、降低养老保险应缴费基数或直接免除养老保险企业部分的缴费，以此来吸引企业进行投资或帮助企业渡过难关，严重影响了养老保险制度的公平和效率。2.不同地区间养老保险转移接续较为困难，严重影响了劳动力的自由流动，导致流动人口参保的积极性不高，同时也导致劳动力净流入地与净流出地之间养老保险负担不公平（杨翠迎、冯广刚，2014）[8]。3.征缴行为不规范，参保人存在漏缴、少缴和不缴的情况。据2012 年中国审计署发布的《全国社会保障资金审计结果》显示，2011 年3 个省本级、15 个市本级和66 个县应征未征企业职工基本养老保险费19.31 亿元；28 个省本级、240 个市本级和988 个县的参保单位和个人通过少报缴费基数等方式少缴保费51.40 亿元；12 个省本级、67 个市本级和328 个县欠缴保费270.97 亿元⑤。4.部分地区养老保险信息化建设水平相对滞后，严重影响了养老保险的经办水平和服务质量。
四、城镇职工养老保险制度的改革取向
改革开放以前，我国实行完全的计划经济体制，工薪劳动者退休后的退休金由单位负责，由于企业的所有制性质为国有，企业并非真正意义上的独立核算单位，企业、事业单位和国家机关的收支均由财政负最终责任，即工薪劳动者的养老保险为国家保障模式（何文烔，2018）[4]。当时国家实行高积累、低工资制，工薪劳动者在职期间获得的工资水平相对较低，不用缴纳养老保险费及其他社会保险费，当工薪劳动者退休时，可以到原单位领取退休金，退休金全部来源于当期单位收入或财政收入（王延中，2018）[5]。此时的养老保险待遇十分公平，无论退休人员来自企业、事业单位或国家机关，均统一按退休人员退休前的级别领取退休金，实现不同群体退休待遇的公平。改革开放初期，国家经济体制改革的重点是激发企业活力，通过体制机制设计使国有企业成为自主经营、自负盈亏、独立核算的法人单位。由于不同国有企业盈利能力各不相同，盈利能力较强的国有企业，其在职职工工资收入及退休人员的退休金相对较高；盈利能力较弱的国有企业，其在职职工工资收入及退休金相对较低。此外，同一行业不同国有企业职工年龄结构各不相同，其养老负担千差万别。为了保障国有企业间竞争的公平，将原有单位保障模式转变为地方统筹的养老保险模式。随着经济体制改革的进一步深化，私营企业成为了市场经济的重要组成部分，养老保险制度通过“多点试错”，将私营企业职工也纳入了养老保险制度框架内，自此，我国社会统筹与个人账户相结合的养老保险模式正式确立。社会保险模式既强调公平，也注重制度运行的效率，有助于激发企业活力和劳动者的潜能，与我国社会主义市场经济体制改革目标是一致的。
（一）优化城镇职工养老保险制度设计
政府作为城镇职工养老保险制度的设计者和监管者，应着眼于制度的顶层设计，保障制度的科学性和合理性，促使制度更加公平和有效率，具体可从以下几个方面优化制度设计：1.以四支柱的社会保障体系框架为基础，明确城镇职工养老保险制度在社会保障体系中的作用，进一步优化城镇职工养老保险体系，改变目前第一支柱独大，而第二支柱和第三支柱发展不足的局面（王延中、龙玉其，2015）[9]。2.尽快实现养老保险制度全国统筹，使城镇职工养老保险制度从缴费公平走同待遇公平。在保障各地区养老保险负担公平的基础上，实现不同地区、不同人群养老待遇的公平。待遇公平并不是指所有退休人员均领到相同数额的养老保险金，而是指缴费一样的人群应领取到相同数额的退休金，各地区、各群体养老保险待遇的公平为劳动力自由流动提供了有力支撑。3.协调处理好城镇职工养老保险制度与经济发展之间的关系。养老保险水平与经济发展之间相互影响，过高的养老保险水平必然导致企业及个人缴费负担过重，对经济社会发展产生负面影响；较低的基本养老保险有利于促进经济增长，如果养老保险体系较为完善，其对劳动者几乎不存在负面影响，劳动者可通过职业年金、企业年金、商业保险及个人储蓄等方式来提高养老保险待遇水平。
1.制度模式由国家保障模式转变为社会保险模式
（二）坚持以精算平衡为基础
城镇职工养老保险制度必须实现财务的收支平衡，才能保证制度的连续性和可持续性。城镇职工养老保险基金不但从总体上要实现收支基本平衡，各地区也要实现职工养老保险基金收支基本平衡，且应实现参保人缴费与领取待遇的基本平衡。从全国来看，我国城镇职工养老保险征缴收入略低于当年的城镇职工养老保险金支出；从各地区来看，各地区间城镇职工养老保险基金收支差存在较大的差异，表现为人口净流入省市区城镇职工养老保险基金的收入相对较为充裕，基金支出相对较少；而人口净流出省市区城镇职工养老保险基金收入相对较少，支出相对较多。总的来看，我国城镇职工养老保险应坚持以保险精算为基础，在相对公平的基础上注重效率的提升。城镇职工养老保险作为政府公共服务的重要组成部分，财政对其进行一定的补贴理所应当，但应明确划分养老保险中的政府、企业和个人责任，不能无限放大政府在城镇职工养老保险中的责任，更不能用财政去为养老保险兜底。从国际经验来看，政府对养老保险的补贴一般不会超过基金收入的20%。2008-2015 年财政对城镇职工养老保险基金的补助平均占到基金征缴收入的17.55%，随着我国城镇职工养老保险基金征缴收入的快速增长，政府对养老保险的财政补贴压力将不断增加，但政府对城镇职工养老保险的责任应不超过当年基金收入的20%为宜。
（三）尽快延迟法定退休年龄
基金能否实现自我平衡是城镇职工养老保险制度能否长期健康运行的关键。近年来，我国城镇职工养老保险基金的自我平衡能力逐渐减弱（何文烔，2019）[7]，财政对城镇职工养老保险基金的补贴逐年上升，2008 年财政对城镇职工养老保险基金的补贴为1356 亿元，2017 年财政对基金的补贴额高达8004 亿元，2008-2015 年，政府对城镇职工养老保险基金的财政补贴平均占到基金征缴收入的17.55%③。城镇职工养老保险基金征缴收入与支出的差反映了基金的自我平衡能力，从表2 可以看出，2014 年以前，城镇职工养老保险基金均能实现自我平衡，自2014 年以来，基金征缴收入小于基金支出，且其差额呈现出逐年上升的趋势，2017 年基金征缴收入与支出的差达到负4649 亿元。从国际经验来看，政府对养老保险的补贴一般不会超过基金收入的20%，随着我国城镇职工养老保险基金征缴收入的快速增长，政府对养老保险的财政补贴压力将不断增加。如果不对城镇职工养老保险制度进行改革，其基金可持续性就令人担忧（楼继伟，2016）[2]。城镇职工养老保险作为政府公共服务的重要组成部分，财政对其进行一定的补贴理所应当，但应明确划分养老保险中的政府、企业和个人责任，不能无限放大政府在城镇职工养老保险中的责任，更不能用财政去为养老保险兜底。城镇职工养老保险对财政的依赖性过大，可能会导致如下问题的出现：1.不利于制度的进一步完善和基金自我平衡的实现；2.对财政形成较大的支出压力，一旦财政收入增长放缓，制度可持续性将面临巨大的考验；3.会造成参保人对政府的过度依赖，理所当然地将养老责任推给政府。
（四）科学制定和调整城镇职工养老保险待遇水平
城镇职工养老保险待遇水平的确定应坚持以保险精算为基础，综合考虑参保人数、缴费年限、缴费基数、费率、领取养老保险人数、领取年限、财政压力等因素，在保证制度及各群体公平的基础上，科学确定城镇职工养老保险待遇水平。坚持多缴多得、长缴多得、迟领多得的基本原则，将城镇职工养老保险待遇水平公式化，每一位参保人均可以较为准确地计算出养老保险待遇水平，保证制度的透明性和可追溯性。对于城镇职工养老保险待遇的调整应遵循一些基本原则：1.以职工养老保险基金自我平衡为基础，坚持制度公平和不同群体间待遇公平；2.保证退休人员基本生活水平不降低，当物价上涨因素达到事先规定的标准时，应及时调整养老保险金标准；3.养老保险应分享经济发展的成果，待遇的调整应考虑经济增长和实际工资增长因素，但养老保险待遇调整不应给经济增长带来负面影响；4.城镇职工养老保险待遇的调整应科学化和制度化，防止主观及行政命令式的待遇调整方式。
（五）进一步提升养老保险管理能力与服务水平
我国城镇职工养老保险管理能力和服务水平得到了大幅提升，但仍有进一步改进的空间：1.厘清地方政府在养老保险管理中的责任和作用，防止地方政府将养老保险缴费等同于当地财政收入的错误观念，杜绝地方政府向任何单位减免养老保险费的行为，以保证城镇职工养老保险制度的规范性；2.规范养老保险费的征缴行为，统一各地区城镇职工养老保险缴费基数计算办法，防止单位及参保人漏缴、少缴和不缴养老保险费；3.完善基本养老保险跨地区转移办法。在城镇职工养老保险制度还没有实现全国统筹之前，职工养老保险应以身份证号作为唯一的识别码，其养老保险随参保人的流动而流动，养老保险基金的跨地区转移由地区间自行进行结算；4.加快城镇职工养老保险信息化建设水平，全国各地区使用统一的信息化系统（王延中，2018）[10]，防止职工养老保险地区间信息对接困难，以进一步提高城镇职工养老保险的经办服务水平。
注：
例1：Westminster car crash:Man arrested on suspicion of terror offences(BBC,Aug.15,2018)威斯敏斯特汽车撞车案：男子涉嫌恐怖袭击被捕
①原始数据来源于历年《中国统计年鉴》，经作者计算整理。
②城镇职工养老保险征缴收入是指当年的城镇职工养老保险费征缴实际收入，不包括养老保险基金运营投资的利息收入和财政补贴收入；本文在计算中所使用的城镇职工养老保险征缴收入数据来源于人力资源与社会保障部内部资料。
③原始数据来源于财政部网站（http：//www.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/caizhengshuju/），经作者计算整理。
④数据来源于《中国统计年鉴》。
⑤资料来源于《全国社会保障资金审计结果》，审计署网站（http：//www.audit.gov.cn/n5/n26/index.html）。
参考文献：
[1]郑功成.中国社会保障改革与经济发展：回顾与展望[J].中国人民大学学报，2018，(1).
[2]楼继伟.建立更加公平更可持续的社会保障制度[J].预算管理与会计，2016，(1).
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Abstract: This paper reviews the development of the endowment insurance system for urban workers in China in the past 70 years,and holds that its main achievements are the transformation of the system model from the national security model to the social insurance model,the establishment of the largest pension insurance system for urban workers in the world,and the stimulation of the vitality of enterprises and workers,which provide a strong guarantee for the reform of economic system.However,the current system still faces many problems which need to be solved urgently,such as the unclear orientation of the system function and the undefined system model;the weak self-balancing ability of the fund and the unclear boundaries of the responsibilities of the participants;the mismatch between the premature statutory retirement age and the prolonged average life expectancy;and the management ability and service level for further improvement.In the future,we should optimize the design of the endowment insurance system according to the requirements of the modernization of the national governance capacity and the governance system,adhere to the principle of actuarial balance,timely postpone the legal retirement age,scientifically determine and adjust the treatment level of the endowment insurance,and continuously improve the management ability and service level in order to continuously meet the people's reasonable demands for endowment insurance.
Keywords: endowment insurance system for urban workers;development course;reform orientation
[中图分类号] F840.61
[文献标识码] A
[文章编号] 1006-5024(2019)11-0029-08
[DOI] 10.13529/j.cnki.enterprise.economy.2019.11.004
[基金项目] 国家自然科学基金项目“基于就业促进和生活保护的社会保险制度费率调整与保障功能优化研究”（项目编号：71673176）；北京市教育委员会社科计划一般项目“关联社会保障待遇标准、待遇梯度及调整机制研究”（项目编号：SM201910017003）
[作者简介] 王国洪，北京石油化工学院公共管理系副教授，经济学博士，研究方向为社会保障理论与政策；（北京102617）杨翠迎，上海财经大学公共经济与管理学院副院长、教授，博士生导师，管理学博士，研究方向为社会保障理论与政策。（上海200433）
[责任编辑：方 平]
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