政策环评制度亟待构建，本文主要内容关键词为：环评论文,制度论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
●大多数发展中国家并未建立起有利于政策环评的体制机制，评价的技术手段也不足，政策环评有效性不高，因此发展中国家的政策环评，应侧重于制度的建构和完善。 ●欧盟的经验表明，政策制定的法律基础、政策目标、目标对象、实施手段、时间安排、成本和收益等内容在政策草案中明晰后，有效的评价才能启动，但我国在上述关键点上含糊不清。 ●加强政府各部门的合作交流是开展政策环评的基础。在此过程中，要明确政策制定方的主导权，同时明确其责任，保证权责统一。环保部门作为重要的环境关切方，应参与到政策环评乃至政策制定的过程中，不仅发挥智囊作用，还要起到监督作用。 ●我国作为发展中国家，政策环评的制度体系还不完善，有利于政策环评的氛围尚未形成，因此政策环评的制度构建就更为迫切。 政策环评是通过评价政策的资源和环境影响，促使政策制定和实施的全过程符合可持续的要求。早在本世纪初制定《环境影响评价法》时，就有将政策环评入法的动议，但由于相关部门阻力较大，而未能入法。2012年开始修订《环境保护法》时，政策环评也被提出，但在前两轮审议中，并未进入草案。直到第三轮审议才增加了相关规定。 2014年4月24日，全国人大常委会投票通过的新《环境保护法》第14条规定，“国务院有关部门和省、自治区、直辖市人民政府组织制定经济、技术政策，应当充分考虑对环境的影响，听取有关方面和专家的意见。” 当日全国人大常委会在新闻发布会中的解释为：“这里没有政策环评的概念，《环境保护法》规定对规划和建设项目要进行环境影响评价。在这次修改的过程中有一些意见提出，国务院有关部门和省级地方人民政府在制定经济和技术政策的时候，也要考虑对环境造成的影响，要充分地听取有关专家和各有关部门的意见，使我们经济和技术的政策能够符合环境保护的要求。”可见，虽然政策环评的大门已开，但具体实施还有待深化和推动。 政策环评怎么做？ 政策环评实质上是政策制定和实施的一个有机组成部分。因此，从政策制定和实施的全过程来看，政策环评主要包括政策实施后的环境评价、政策环境影响预测评价和侧重制度建构的政策环评3种模式。 政策实施后的环境评价，是在政策实施一段时间后，对政策的实施进展、目标达到性及其社会、经济和环境影响进行评价。评价结果不仅是对政策的反思和评价，也为政策调整提供支撑。政策实施后的评价工作在国内外都较丰富，例如我国近年来就开展了国民经济和社会发展规划的中期评估、国家环境保护规划的实施评估、一些法律法规的立法后评估等。 这类评价的框架也较多，其中一个较为实用的是将评价分为政策体系和政策效应评价两方面。政策体系评价可分为对政策的认知、规范和管制3个方面进行评价。认知方面是评价政策体系是否理清了对环境问题发生的原因、影响、后果和解决方案等；规范方面是评价政策体系是否建立起了共识、规范和原则；而管制方面是要评价管理方法和手段的合理性、可操作性、执行力度等。对政策效应的评价也可分为政策目标对象的行为改变和实际的环境效应两方面。前者是要评价政策实施是否调整了目标对象的行为，例如是否安装排污设施、实施新的管理模式等；而后者是评价在目标对象行为改变的基础上的资源环境效应，例如排污量或环境质量的变化情况。当然，除了环境效应，经济和社会效应也应综合评价。 政策影响预测评价是在政策制定时，预测和比选多个政策可选方案的社会、经济和环境影响，并优选政策方案，以辅助决策。欧盟委员会早在本世纪初就要求在提出法律或政策草案时，必须进行社会、经济和环境影响评价。更新后的《影响评价导则》(2009年)将评价主要分为识别问题、制定政策目标、设计政策可选方案、分析政策可选方案的影响、比较政策可选方案，以及制定政策监测和评估框架等6步。其中，多个合理的可选方案比选是评价的核心。对政策可选方案的影响分析，首先要按照经济、社会和环境3方面进行筛查，再定性分析影响发生的可能性、强度和性质，对于定性分析出最显著的影响，再运用定量或模型方法分析。《影响评价导则》要求公众参与贯穿评价全过程，形式可自定，但必须满足5个最低标准，包括公众参与要提供清晰的、简洁的和包含所有必须信息的文档；要咨询所有相关群体；要保证充分的公开，使目标群体知晓；要有充分的公众参与时间，一般最短8周；要公布公众参与结果，报告其使用情况，感谢并反馈给参与者。 世界银行《政策环评和行业变革——概念模型与操作导则》(2011年)一书认为，大多数发展中国家并未建立起有利于政策环评的体制机制，评价的技术手段也不足，政策环评的不确定性大，有效性不高，因此发展中国家的政策环评，应侧重于制度的建构和完善。 世界银行提出的政策环评主要包括4个部分。一是通过现状分析和利益相关者分析，了解政策范围内主要的资源环境问题，识别出利益相关者，以及各类利益相关者在政策体系中的地位、对政策的态度和影响力、受到政策的影响程度等。二是通过各利益相关者的对话机制，进行广泛的协商和妥协，筛选出需要优先考虑的环境问题及其排序。三是分析现在的体制机制(包括政策、体制、法律、管理和能力等)在处理优先环境问题方面的差距，预测新政策能否弥补这些差距，利益相关者对新政策的反应等的制度和能力分析，以及分析政策环评的结果与政治体制、制度背景、风俗习惯、历史背景、社会结构、分配制度等的适应性的政治经济分析。四是形成政策环评建议，建议不仅应包含政策、体制、法律、管理和能力建设等方面的内容，还应该包含有政策实施后的短期、中期乃至长期的监测指标和目标等，并应将建议反馈给利益相关者。 实施政策环评有哪些难点？ 虽然新修订的《环境保护法》已经有了相关的规定，但政策环评在我国的实施还面临着一些困难。 首先，政策环评规定不强力。虽然政策环评的相关规定首次入法，但类似要求却非首次。《国务院关于加强法治政府建设的意见(国发[2010]33号)》中要求：“凡是有关经济社会发展和人民群众切身利益的重大政策、重大项目等决策事项，都要进行合法性、合理性、可行性和可控性评估，重点是进行社会稳定、环境、经济等方面的风险评估。”《国务院办公厅关于印发环境保护部主要职责内设机构和人员编制规定的通知(国办发[2008]73号》，也赋予了环境保护部“受国务院委托对重大经济和技术政策、发展规划以及重大经济开发计划进行环境影响评价，对涉及环境保护的法律法规草案提出有关环境影响方面的意见”的职责。但这些规定并未推动政策环评工作的广泛开展，《环境保护法》虽然有更高的法律效力，但政策环评能否充分有效地实施还有待观察。例如，《规划环境影响评价条例》生效后，诸如城市总体规划、林业相关规划等具有重大资源环境影响的规划，都应开展规划环境影响评价，但至今仍有部分规划未能按照相应的深度要求开展。 其次，政策环评对象不清晰。政策环评的对象是政策，但我国的政策体系复杂多样，评价对象并不明确。虽然我国基本理清了法律、行政法规、规章和地方性法规等法律法规体系，以及国民经济和社会发展规划、地方规划和部门规划(以5年规划为主)等规划的两套政策体系，但仍然有众多政策以法规性文件、规范性文件，甚至是通知、会议纪要等红头文件的形式出台，政策的等级和种类复杂多样。此外，各部门、各地区由于权责划分不清等问题，部门或地区间政策不协调的情况比比皆是。在政策体系这一评价对象本身还有待梳理的背景下，政策环评的难度可想而知。 第三，政策环评氛围不浓厚。我国政策主导部门在政策环评方面的阻力大于推动。欧盟的经验表明，政策制定的法律基础、政策目标、目标对象、实施手段、时间安排、成本和收益等内容在政策草案中明晰后，有效的评价才能启动，但我国政策制定部门往往在上述关键点上含糊不清。政策制定部门和环境保护部门之间的权责不清，也催生了“政策环评是环境保护部门争权”的错误感观。此外，由于现阶段政策制定和实施主要还是政策主导部门的自留地，其他部门、社会组织、媒体、专家乃至公众既难以获得信息，更遑论有效的参与和推动。总体来看，我国推动政策环评有效实施的体制机制、制度安排和社会氛围并未形成。 第四，政策环评经验不丰富。由于不确定性大，且可资借鉴的经验缺乏，政策环评的难度较大。仅有少数国家有政策环评的规定和经验，例如联合国欧洲经济社会委员会牵头制定的《战略环评议定书》只是规定：“加入该议定书的国家应该尽力在合适的程度上，对有显著环境影响的政策和立法进行环评。”而我国在政策环评领域仅有一些经验总结和个别案例研究，环境工程评估中心今年开展了城镇化政策环评等的试点研究。总体上来看，政策环评方法和经验的不足，一方面要求我国尽快开展探索和实践并积累经验；另一方面也在事实上给政策环评工作的开展带来了消极影响。 如何推动实施政策环评？ 《环境保护法》修订通过，使得政策环评已经听见了楼梯响，但能否下到楼梯落地，还需要积极的探索和实践。 首先，宣传政策环评理念，激励政策主导部门开展政策环评。伴随着我国环境保护形势的严峻和生态文明建设的新要求，环境保护工作受到了社会各界的重视，环境问题也日益与国际问题、社会问题、发展问题等交织在一起，已经是各政策制定部门实质上回避不了的问题。因此，我国应大力宣传政策环评的理念，包括环境保护要纳入到政策的制定和实施、发展和保护密不可分、政策环评的目的是为了制定更好的政策等，努力消除政策制定者的疑虑和误解，特别是认为环评仅仅是手续、是限制、是门槛等方面的误解，激励政策主导部门开展政策环评。 其次，推动政府部门合作，协调政策主导和环保部门的权责。我国政府部门之间的合作交流水平较低，部门分割、权责不清、争权夺利等现象较明显，政出多门、政策之间相互矛盾的现象并不鲜见，因此加强政府各部门的合作交流是开展政策环评的基础。在此过程中，要明确政策制定方的主导权，同时要明确其责任，保证权责统一。而环保部门作为重要的环境关切方，应参与到政策环评乃至政策制定的过程中，不仅发挥智囊作用，还要起到监督作用。当然，仅靠环保部门的参与和推动，力量是有限的，全社会利益相关者的共同参与才是有效的政策环评的保障，而环保部门可以积极推动公众参与的进程。 第三，探索政策环评模式，同步推进政策影响预测评价、政策实施后评价和政策环评的制度建构。3类政策环评模式在政策制定和实施的全过程中各有侧重且互为补充，应同步推进。完全的新政策很少，大多数政策都是通过变革的形式延续发展，因此政策实施后的环境评价既是对政策制定和实施的回顾和反思，又是新政策环境影响预测的基础。而我国作为发展中国家，政策环评的制度体系还不完善，有利于政策环评的氛围尚未形成，因此政策环评的制度构建就更为迫切，特别是要明确政策环评的主体、政策环评与政策制定和实施的关系、评价程序、公众参与等方面的内容。 第四，选择试点政策领域，尽快推动和开展政策环评工作。世界银行的经验表明，政策环评虽然有一般的程序，但却与国情因素密切相关，一国的经验难以简单地套用到另一国。大量和丰富的政策环评经验是有效的政策环评的基础，而我国在这方面薄弱。同时，可持续发展的理念又要求我国转变发展方式，以符合生态文明的要求，这些都要求我国应该尽快开展政策环评试点工作，特别是在工业、农业、交通、城镇化、减贫、能源、海洋等与资源环境密切相关的政策领域。开展政策环评工作，才能逐渐积累经验和案例，逐步构建适合我国的政策环评理论和方法体系，为我国的环境保护和可持续发展提供保障。