高技术制造业发展中政府角色的转变--以我国PC制造业地方产业集群的形成与发展为例_传统制造业论文

高技术制造业发展中政府角色的转变--以我国PC制造业地方产业集群的形成与发展为例_传统制造业论文

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政府在高科技产业中的作用过去一直集中在政府支持本国生产者的研发活动,保护国内市 场,和在国际贸易中帮助本国生产者争取开拓国际市场的有利条件等方面。随着生产活动的 全球化日益加深,一个日趋复杂的跨国产业网络正在逐步形成,不同国家、不同区域之间的 物质、信息和人员交流日益频繁,区域之间的相互依赖性不断增强。政府在产业发展中的角 色正在发生深刻的变化。

过去20年,中国处于从中央计划经济向市场经济转型的过程中,政府在经济发展中的角色 转变受到特别关注。在制造业方面,国内的经济发展水平正处于结构升级的关键阶段,提高 产品技术含量和市场导向的创新性成为产业结构调整的核心,生产者把希望寄托在高科技的 引入和应用中;另一方面,国际成熟技术产品的生产加工逐步向第三世界国家和地区转移, 中国成为重要的接纳地之一。作为正在形成的全球性制造业基地,国内工业有待于产业结构 的进一步优化和自主技术创新能力的提高,简单的进口替代战略和出口导向战略都不能应对 日益开放的全球经济的复杂格局。这给政府在产业发展中的角色转化提出了新的课题。

本文以PC制造业为例对这种变化产生的区域影响进行分析,探讨转型经济中政府在区域发 展高科技制造业中的角色转化。PC制造业是典型的全球化产业,既包含集成电路设计生产和 系统软件开发等高技术生产活动,又包含大量的辅助生产加工和组装等成熟技术劳动,并依 照地方优势形成全球性分工体系。我国自90年代以来,在国内PC市场的准入方面采取了较为 开放的政策,经过数年激烈的市场竞争,在东部沿海一带形成了多个重要的PC制造业集聚区 域,其中以北京、深圳、上海为中心的华北、华东和华南三大区域尤为典型。但目前整个国 内PC制造业都受制于技术水平的差距,企业的市场赢利能力并不乐观。在面向高科技制造业 方向发展的竞争中,各地政府推出了各种扶持政策和措施。不过,各地在政府的角色转化方 面有着各自不同的发展轨迹,所面临的制度性挑战也各有差异,因此目前趋同的产业发展目 标和扶持政策的实际效果有待反思。

一、从产业群的视角看政府在发展高科技制造业中的角色演变

波特在其国家竞争优势理论中把一国在全球市场中占据较大份额的产业作为该国具有全球 竞争优势的产业,并指出这样的产业往往具有地理集中性,形成所谓的地方性产业群。这种 竞争优势是企业在本地需求市场、供给市场、相关支持产业和竞争环境的共同作用下形成的 ,并以产业群的整体优势在全球市场竞争中以持续的创新能力取得产业的领导地位,以对抗 跟进者的低成本竞争压力。国家竞争优势理论一方面对传统的国家主义产业发展政策提出了 挑战,国家扶持本国幼稚工业、战略性工业的一些传统做法,如政府补贴、国内市场保护等 ,其实际效果在生产全球化的过程中可能失效;另一方面也指出政府政策在形成地方产业群 的竞争优势过程中的重要性。产业政策的效果与地方产业群的发展过程关系密切,相互之间 的影响结果往往是难以准确预期的。因而在产业群的发展过程中,政府的角色是不断变化的 ,要应对不同时期的制度性挑战,防止产业群发展陷入“锁死”效应,失去创新的活力。

高科技制造业具有更强的技术创新性和累积性,表现为研发投入在生产投入中占有较高的 比重,并且拥有专门的研发部门和研发人员从事创新性的技术研究工作。高科技制造业在技 术创新、传播和积累的过程中所涉及到的企业、机构和人员不仅面广,而且构成复杂。需要 在一个复杂的分工体系中建立起高效的知识共享体系,使得创新能够有效的为整个生产系统 所接纳。在以国家为疆界的技术竞争时代,这种创新体系的竞争成为国与国之间实力的较量 ,因而从传统国家主义视角来看技术体系的完整性对于国家安全来说是首要的,这种竞争在 各国军事工业体系的建设中依然占主导地位。

不过,在民用产品制造领域,情况却大不相同,经济全球化的一个明显的后果是国家对经 济资源流动的控制力下降。技术创新的产生和传播可以随着资本和劳动力的流动跨越国界。 随着市场竞争加剧,技术落后的国家在尝试建立自己独立完整的工业体系的过程中,因越来 越难以掌握技术发展的方向,而无法跟上技术创新的步伐。而放弃原有自成一体的工业体系 ,进入既成的全球分工格局,又因缺少关键技术而受制于人。这种二难处境使得政府在发展 本国的高科技制造业的过程中,不同时期不同区域有不同侧重。

表1 产业群视角与传统国家主义视角中政府在发展高科技制造业中的角色差异

政府角色 产业群视角传统国家主义视角

控制经济资源流有限,经济资源的流动性提高

国界以内,政府拥有绝对控制力

动的能力

主要支持手段 改善产业环境,提升对经济资

国家投入,保护本国市场

源的吸引力

与全球产业链的开放,联系紧密

设置壁垒,切断联系

与本地生产体系参与互动,促进本地企业间贸

按既定模式设计、控制地方生

的关系易和非贸易的相互依赖 产系统

区域影响 非平衡的区域发展 忽视区域影响的差异性

历史演变 应产业环境改变而不断调整 产业环境一成不变

表1总结了产业群视角与传统国家主义视角中政府在发展高科技制造业中的角色差异,应该 说,区域发展的实际情况体现了两种思路的综合效果。特别是国家军事工业体系与民用产品 生产体系之间并不截然分离,相互之间的渗透与影响始终是全球高科技制造业发展中的重要 议题。但从经济全球化的趋势来看,地方产业群的专业化和特色化是高科技产业的发展趋势 。

二、比较政府角色在我国三大PC制造业地方产业群形成发展中的差异

个人计算机(PC)产业是前后向联系广泛的产业,涉及硬件制造、软件开发,以及面向Inter net应用的信息服务三大基本领域。二战以来,计算机技术发展突飞猛进,由于其既具有重 要的军事战略用途,又有广泛的经济应用价值,因此成为多数国家重点扶持的战略性产业。 战后各国对计算机产业的扶持首先是从国家安全的角度出发,力图建立从研究与开发到生产 应用的完整体系。然而PC的出现在计算机技术的发展中具有划时代的意义。计算机的民用价 值,特别是面向家庭用户和中小企业的应用价值突显出来。IBM和WINTEL联盟在推行PC生产 的标准化和模块化过程中,牢牢把握了产业发展的技术进程,并形成了具有明显层次结构的 全球性产业分工网络。

随着全球PC产业二十多年的快速成长,技术发展和市场扩张的浪潮不断改变着PC生产和消 费的地域格局。全球PC硬件消费市场的成长在2000年度出现减缓趋势,相比之下中国市场的 成长显得尤为突出。中国大陆作为全球PC生产大国和重要消费市场的地位正在逐渐成为现实 。我国目前PC的生产和消费主要集中在东部沿海,其中以北京为核心的华北地区、以上海为 核 心的华东地区,以及华南沿海地区PC市场规模占全国市场的2/3。北京、上海和深圳三大信 息技术(IT)产业重镇的PC相关产业的地理集聚非常明显,并且地方政府在吸引相关高科技人 才、鼓励企业科技创新等方面展开了激烈竞争。

回首中国PC产业十几年的发展历程可以看到政府角色在各产业群的形成发展中存在明显差 异。

我国PC产业的发展始于80年代初,以北京中关村“电子一条街”为首的国内PC市场开始起 步。其特点是以电子配套市场为依托,国外品牌机代理与国内兼容机组装并存。随着中关村 电子一条街的繁荣,国内许多区域性的中心城市也出现了类似的电子产品集市。并逐渐发展 起一些地方性品牌,逐步形成国外品牌机、国内品牌机和兼容机三分天下的局面。90年代以 前,由于计算机进口受到进口配额和高额关税的限制,国内计算机厂商走技术引进模仿的道 路,曾经一度占领国内市场超过80%的市场分额。

92年放开PC产品国内市场以后,尽管国内PC生产者在短期内受到比较大的冲击,但国家信 息化建设极大的推动了中国的PC市场成长。特别是国家“八五”计划以来,一系列大型的国 家信息工程相继推出(如“金”字系列工程,包括金关、金税、金宏、金企、金农、金建、 金卫、金卡等),带动了信息技术在金融、信息、交通、能源等各大行业,以及政府部门的 广泛应用,对我国信息基础设施、网络和微机市场的发展产生了巨大影响。北京毫无疑问是 这一部分市场最重要的决策中心,中关村利用靠近市场和本身的技术人才优势80年代就成为 国内重要的电子信息产品集散地,并带动了本地一部分与研发、市场相结合的组装加工业。 以PC为例,国内知名的PC生产企业如联想、方正、长城等都出身于此。

东南沿海的PC产业群的出现则与全球产业分工体系关系更为密切。90年代中期,我国PC制 造 业曾经一度经历过“北雁南飞”的空间转移过程。主要原因有两个:1、国际产业转移的一 般趋势使得大量计算机相关产业的成熟技术产品的加工组装工序向低成本区域移动,我国南 方沿海因毗邻香港的地理优势,成为接纳这种加工贸易生产的重要区域之一;2、以深圳为 首的南方沿海是我国最早推行市场经济体制改革的地区,灵活和市场化的体制环境吸引了国 内刚刚发展起来的信息技术企业参与国际化的市场竞争。在制度条件与国际市场的共同作用 下,我国广东福建沿海逐渐形成了以香港为中心的电子信息产品全球加工生产基地。

在东南沿海的PC制造企业中,台湾IT厂商是一个很重要的群体。台湾PC业80年代起步,抓 住了IBM开放PC构架的商机,在全球个人电脑产业高速增长的阶段,从显示器、机箱、键盘 、扫描仪等电脑外围设备入手,利用岛内相对廉价的土地和劳动力成本发展起面向全球市场 的生产。并逐步在主机板生产、IC设计加工等技术含量更高的产业环节建立起竞争优势。由 于本土市场狭小,台湾电脑业的发展壮大主要依靠为国际知名厂商做OEM生产,因此在生产 规模和技术管理水平方面提高很快。由于需要不断适应个人电脑产业高度竞争和技术变动迅 速的市场环境,台湾的电脑业形成了大量中小企业分工合作的弹性专精的生产模式。

80年代末,90年代初,台湾的个人电脑生产开始受到产品价格下跌和本地生产成本上升的 双重压力,显示器、键盘、鼠标等成熟技术产品开始随着制衣、制鞋、家具等传统出口制造 业向岛外转移。这些企业纷纷在福建沿海、珠江三角洲设立加工工厂,这些工厂成为台湾岛 内企业生产线的延伸,主要产品80%以上出口,借香港自由港的优势,和国际市场保持紧密 的联系。同时台湾企业之间的生产网络也延伸到这里,由于上下游企业之间需要密切的合作 联系,企业移动成为一种集体行动,一个大厂在这里设立,往往带动周边协力厂一起迁移过 来,加上本地相关的配套加工工厂,形成一个主要面向国际市场的电子信息产品加工制造基 地。

90年代末PC产品的国际市场增长逐渐放缓,价格下降很快。一向以加工生产为主的台湾PC 厂商开始显现出过度依赖加工定单的缺陷,一方面制造业整体利润越来越薄,为了摊薄成本 ,企业不得不追求规模扩张,结果反过来又增加了经营风险;另一方面国际市场主要掌握在 几大著名品牌厂商手中,生产者的经营绩效往往受制于这些品牌厂商的市场表现。随着大陆 PC市场增长潜力逐渐显现,台湾主要电脑企业也开始从利用大陆的成本优势转向开拓大陆本 土市场,特别是建立自有品牌的方向发展。珠江三角洲的地理位置和已有的为出口加工贸易 服务的行政管理模式不能很好的适应这种转变。而以上海为中心的华东地区成为联系海外市 场和进军内地市场的一个非常有利的区位,并且在政府行为的规范上体现了对这种转变的适 应。华硕、明基、威盛等著名台湾厂商纷纷在上海-苏州设厂,同时带动大量中小协力厂落 户苏州市以及下属的吴江、昆山等地。产品线从桌上电脑及相关外设产品向笔记本电脑、手 机和网络产品等更先进的技术产品拓展。

三、全球化与本地化的对峙与协调——政府角色转化

三大PC制造业集聚区域的政府角色差异反映了传统国家主义产业扶持政策与全球化的地方 影响之间的相互作用。随着区域之间竞争的加剧,传统国家主义的产业扶持政策的局限性越 来越明显。

首先,政府购买的拉动作用在下降。政府购买在高科技制造业的发展中起到研究与开发支 持、降低市场风险和培育市场的多重作用。但随着国内PC市场的成长,这一部分的推动作用 在不断下降。97年以前,国内家用电脑市场规模较小,而在商用机市场中政府采购的份额一 直保持在70%以上。近年来,家用电脑的市场增长迅速,2000年已经占到三分之一以上,而 中小企业正在成为商用机市场成长的重要动力。中小企业与家用市场的潜力与当地PC市场保 有率和人均年收入的关系密切。

北京市目前在PC市场保有率方面居于全国首位,但从年人均收入与PC市场保有率的关系来 看,上海、浙江、江苏、福建等省市的年人均收入与PC市场保有率水平存在较大的差距。这 些区域也是我国私营经济发达的地区,中小企业和家用市场的潜力巨大。

其次,高科技研究与开发活动的投入主体日趋多元化。我国在从计划经济向市场经济转轨 的过程中,政府对经济资源的控制力相对下降,过去以政府为主导的研究与开发投入模式将 逐渐为更多元化的投资主体所代替。市场经济条件下,地方产业群的经济联系往往跨越传统 的行政界限。企业依据地方优势,在不同的地区从事不同的经营活动,往往与区域的发展目 标并不一致。企业以赢利为目的,技术研发投入受目标市场的需求所左右,而政府发展目标 往往需要考虑国家发展战略、区域平衡以及就业等诸多社会目标,两者之间的妥协在地方产 业群的形成与发展中增加了技术走向的变数。这使得政府在选定个别重点企业或项目大规模 投入研发资金时的不确定性风险大大增加。这在国内PC产业的关键技术产品——半导体、软 件——等产业的发展方面都有所反映。

第三,地方产业群内部企业之间的联系,以及产业群与全球生产链的关系发生了变化,对 政府的本地产业保护政策提出了挑战。国际领先的PC厂商强调利用外包生产降低库存周期, 提高市场应变能力,以全球代工为特色的台湾PC厂商为了适应这种国际外包体系的要求,形 成了弹性专精的协作网络,内部转包关系发达,并建立了良好的质量控制和时间管理的体系 。而国内主要PC厂商由于缺少可靠的供应商体系,因此仍然倾向于自己生产的模式,在技术 更新和库存周期控制方面与国际先进水平尚有差距。由于国内外市场的隔阂,针对国际市场 的生产系统与针对国内市场的生产系统尽管共存于同一区域,但彼此的融合与交流却受到限 制。

从三大PC产业群的发展来看,各地政府角色的历史背景是不同的,各自的产业重心、人才 和技术积累,以及在全球产业链中的地位并不相同,所面临的制度性挑战也存在差异,因此 各地目前在基础设施、软环境建设方面的思路趋同现象将不利于产业群之间的专业化分工协 作,以及产业群自身优势的发挥。高科技制造业生产的全球化是与地方产业活动的专业化并 行的。政府在支持本地高科技产业发展的过程中,传统的立足于疆界限制的产业保护和促进 措施逐渐受到挑战。资本、劳动力这些在发展高科技制造业的过程中非常重要的生产要素, 过去几乎完全为国家所控制,而现在却能跨越疆界流动,成为各个区域之间相互竞争的目标 。在开放的市场竞争环境下,地方产业群的持续活力依赖内部相互依赖的企业之间形成的整 合力,因此政府为本地所有企业创造公平透明的竞争环境是促进地方经济一体化,形成有效 的地方技术创新系统的基本保证。

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