试论国有企业监控机制的国际比较与借鉴，本文主要内容关键词为：国有企业论文,试论论文,机制论文,国际论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］F270.7 ［文献标识码］A［文章编号］1671—511X（2002）01—0049—05
随着我国国企改革的不断深化，制约国有企业发展的不利因素也充分暴露出来，表现为国有资产大量流失，亏损严重；会计制度失真，损益不实，虚盈实亏或是帐面亏损而实际盈利；对国有企业的监控尺度宽严不均；经营管理者违法现象增加等。随着中国正式加入WTO， 国有企业将不可避免地融入世界经济大循环之中，在这种形势下，借鉴国外的监控经验，加强对我国国有企业的监控约束机制的研究，重构新的监控体系，搞活国有企业，就显得更加必要和具有现实意义。笔者认为西方一些发达国家在财务稽查监控、任命监控、间接监控三个方面的措施值得我国借鉴。
一、国有企业监控机制的国际比较
（一）国有企业财务稽查制度的国际比较
衡量国有企业经营管理活动的重要尺度是经济效益的好坏，而经济效益的好坏，可以通过各种财务会计数据反映出来，如能对不断变动的财务数据进行分析，就能准确了解国有企业的经营活动情况，因此，一些国家特别重视对国有企业的财务稽查，是各国监控国有企业的重中之重，并形成一套制度。其中英国、日本和澳大利亚的做法较为出色。
1、英国有健全的帐目清算系统。 英国国有企业内部具有健全的帐目清算系统，该帐目系统包括四个相互关联的帐户，它们是营业帐户、拨款帐户、资本帐户和财务帐户。这种帐目清算系统一方面有助于人们了解企业亏损和借贷需求产生的真实原因，另一方面，可以增强财务稽查的透明度。另外，英国政府还通过制定一系列指标对国有企业的财务活动进行监控，这些指标包括财务指标、业绩指标、战略指标等。如财政部对国有企业规定了三个年度的财务指标， 一般企业投资回收率为5％，对不同的行业有不同的规定，对于新投资的项目，要参照私营企业的投资回收情况进行评估。
2、在进行财务监控时，日本会计检查院的权力很大。 日本会计检查院不但把国有企业的监查大权握于手中，而且还是一个独立于立法机关和行政机关的监督机构，相当于国家审计署。日本宪法规定，会计检查院有权检查国有企业的原有投资、追加投资、奖金和物资、有价证券的保管及收付；补助金、奖励金、资助费、贷款的发放；补偿亏损款、年度担保的借款单位本金及利息收付等有关会计事项。会计检查院有立法权，其制定的条例均有法律效力，条例由会计检查院负责制定、修改，不受其他政府部门的干涉。会计检查院的检查结果形成检查报告送交国会，并向公众发表，接受公众监督。
3、澳大利亚的审计内容较为具体。 澳大利亚监控国有企业的措施，不仅反应在贷款、帐户和资金的管理上，还体现在政府的审计制度上。政府对国有企业的审计有两方面的内容：一是审计企业的财务报表是否按财政部长的要求进行编制；二是审计企业财务报表是否客观、公正地反映了企业的经营状况和财务状况。当国有企业有下属子公司时，子公司的财务报表也必须接受审计。据1994年“联邦国有企业法”规定，审计长须审计企业财务报表并独立写出审计报告，然后，连同企业的年度报告或财务报表一并报主管部部长，财政部长如果认为必要，可以指定注册审计师对某些企业进行专门审计，费用由被审计企业负担。
4、 一些国家一般通过国会和财政部等部门从宏观和微观两方面对国有企业经营管理者进行有效监控。在宏观方面，对国有企业投资、预算、行业价格和利润目标进行控制；在微观方面，对国有企业雇员的工资、企业帐目、利润处置等进行控制。
（二）国有企业经营管理者任命监控的国际比较
为了提高国有企业的经济效益，防止国有资产大量流失，一些国家普遍掌握企业经营管理者的绝对控制权，直接任命经营管理者，实现对国有企业经营管理者的任命监控，且任命权力集中在最高权力机构或部门。在这方面，法国、加拿大和以色列等国的做法较有代表性。
法国通过对国有企业高层领导人的任免来实行监控，任免大型国有企业的董事长和总经理须由政府内阁批准，对铁路、航空、邮电等国家公共服务性国有企业则派驻政府代表，对企业的财政预算，经营状况，发展规划，投资情况等进行监督。国民议会则设有国有部门最高委员会，专门负责对国有企业进行调查监控。
加拿大国有企业被称为皇冠公司，政府通过立法的方式任命公司领导人，这是其主要特色。其主要监控方式有：议会是皇冠公司的所有者，皇冠公司的设立或废止需通过议会立法，并由总理进行核准，公司的年度工作计划和收支情况要向议会报告，公司董事长、总裁和董事会成员均由政府任命，副董事长必须由内阁部长担任，董事长则必须由非政府官员担任，国库委员会由财政部长等几个重要部长组成，负责对皇冠公司的监控。
以色列则成立了政府公司办公室，直接归总理办公室领导，负责对国有企业的监控。以色列政府一般把国有股份占50％以上的企业看成是国有企业。国有企业董事会成员的任命程序是：先由总理及负责相关领域的部长提出人选，然后由特别委员会进行考察，经考察合格者则由政府正式任命。为了更有效地监督国有企业的领导者，以色列政府规定，国有企业应每月向政府办公室交一份报告，汇报企业的经营管理情况，如国有企业盈利，则将企业利润的10％用来奖励管理层及员工，如国有企业发生亏损，则要进行认真的调查，对不再适合担任国有企业经营管理者的人员，坚决撤换，决不手软。
另外，大多数国家都设有专门的机构，负责对国有企业经营管理者的经营活动进行监控。这些机构和措施包括：审计署审计、年度评估、财务监控、稽查员制度等。其中审计部门是主要的监控部门。比如加拿大通过审计署负责对国有企业的监控，审计署署长由议会直接任命。法国则通过审计院进行监控，德国则有联邦审计署；另外，经济和财政部门也是较为重要的监控部门。德国财政部对国有企业的管理负有重要的责任和权力。国有企业的股票买卖、原有资本的运作、企业的其他活动情况和政府参与的程度等事项都必须得到财政部长批准后才能进行。法国财经部拥有几百名“国家稽查员”，这些国家稽查员可以在必要时前往大部分国有企业进行就地检查，并把检查结果直接报告给财经部长。
二、国有企业监控机制的借鉴
（一）健全企业帐目系统，强化财务监控
与英国的企业帐目系统相比，我国对国有企业的财务监控显得乏力，突出表现在：企业财务状况混乱，对国有企业财务监控措施不到位，国有企业缺乏真实的所有者，委托代理制度不健全，“内部人控制”严重，企业领导者滥用国有企业的资金，政府难以及时掌握企业资金流入流出的情况，企业内部会计监督和外部监督乏力等等。针对国有企业财务监控中存在的问题，笔者设想从以下几个方面实现对国有企业的财务监控。
1、加强内部财务监控。我国在国企制度改革过程中， 先后实行了承包制、租赁制、股份制等企业制度。这些企业制度在推进国有企业实现两权分离，明晰产权方面起到了积极的作用，但是，重改革，轻监督，特别是轻视财务监控的现象还普遍存在。在企业改革的过程中，一些效益好的国有企业领导者只看眼前利益，不顾长远利益，无度发放工资、奖金福利等个人收入。这种做法短期内使企业的在职职工收入得到提高，但这给企业带来许多隐患。几年之后，流动资金没有了，企业开始亏损，职工开始下岗。这种竭泽而渔的做法之所以能够在部分国有企业存在，其原因是多方面，对这些企业的财务活动缺乏有效监控应是主要原因，要防止此类现象继续发生，就必须加强对国有企业的财务监控。
加强企业内部财务监控可以从几个方面入手。第一是充分发挥监事会的作用，改变监事会成员的构成，真正赋予监事会更多的权力。监事会有权对公司的内部财务状况进行监督，代表资产所有者、职工及所有股东对企业的资本运营情况进行监控，发现问题及时指出，有权召集全体股东或全体职工开会，对重大的资金支出进行表决，经营管理者如不改正，就及时上报政府有关部门。第二是加快实行会计人员委派制，将会计调整为外部人。对会计（主要指财务负责人，主管会计）实行委派制，其个人利益与企业利益分离，以此确保会计信息的真实性。在我国企业两权分离后，会计处于多元利益主体的中心，不应属于各利益主体的任何一方，这是实行委派制的客观依据。第三是受美国公司监事会下设审计委员会的启发，不改变会计人员的内部人角色，变会计部门对总经理负责为对监事会负责。这样经营者无法指使会计人员提供虚假信息，监事会也增强了监督制约能力，使得会计监督与管理者生产经营管理权实行了分离与相互制衡，确保了会计监督的有效性，同时规范会计行为，提高了会计信息质量。
2、向国有企业委派财务总监，实行派员监控。 就我国的现状而言，向国有企业委派财务总监，是目前我国有关部门加强对企业监控的主要做法。财务总监与广大财务人员一起构成我国统一财务会计的基础。“建立全国统一的会计制度”是朱总理在1999年政府工作报告中提出的重要任务之一。我国部分地区在国有企业试行财务总监制度，实践证明是有效的，这样做既有利于有关部门掌握充分的财务信息，又有利于降低监督成本。据调查，湖南省怀化市对33家国有企业派驻财务总监后，财务总监对企业的乱挤成本，隐瞒利润，收入不入帐等问题均进行了有效监督，这33家企业经过“年检”和“三大检查”，均未有重大的国有资产流失和违反财经法纪的事件发生。财务总监参与企业的审核、预算、决算和额外资金的使用，对外投资、担保等事项；对有关财务重大决策事项进行监督。财务总监与董事会、监事会和总经理班子不同，其主要职能是对公司的财务活动进行专职监督，协助监事会重点对董事会、总经理的财务决策和财务执行行为进行有效的监督。
3、将财务部门改制成为独立的企业财务监督部门， 实行部门监控。独立的企业财务监控部门是指国有企业的财务部门虽是企业管理系统中的一部分，但不受企业直接管理，而是脱离企业管理而独立，其独立性表现为会计人员任命权力的独立，财务部门及其下属财会人员不再由企业董事长或总经理直接任命，改由政府监控部门任命。笔者设想，按照“谁出资谁委派”的原则，国有独资企业，国有控股公司由国有资产管理部门派出财务总监，纳入国企的监控网络体系。财务总监由出资最多的出资人任命，并向所有出资者负责，薪酬收入由委派方支付，财会人员与企业之间不再是利益共同体。财务总监具有独立人格，独立行使监督约束权力；企业中的其它财会人员则由财务总监招聘、考核和任命；业绩突出，业务能力强的财会人员可转为公务员，由企业界负责支付他们的报酬；态度不认真，业务能力不强的财会人员要坚决辞退；作假帐，与企业领导相勾结，触犯《会计法》和其它有关法规，给国家和企业造成重大损失的财会人员，则绳之以法。企业的财务监督部门的主要职责是：保证财务信息的真实性、合法性和完整性，监督企业重大事项，强化事前监督，防范财务风险，审核财务报告。
4、建立国有企业财务数据监控中心，实行信息监控。 信息不对称是监控部门不能对国有企业进行有效监控的重要原因之一，为了解决这个问题，掌握更多国有企业的财务信息，笔者主张建立“国有企业财务数据监控中心”，充分利用网络技术，实现对国有企业的财务监控。首先，要求所有国有企业加入到专门的财务监控网络；其次，将企业日常处理的各种财务数据通过企业内部配套建立的计算机网络，直接传输到“国有企业财务数据监控中心”，有关部门可以通过计算机网络直接实时掌握国有企业的财务动态，发现问题及时解决；最后，要求国有企业认真审慎地录入各种财务数据，企业的财务数据一旦输入传送到“国有企业财务数据监控中心”，就不可再加以更改，以便有关部门掌握准确的财务数据，进而实现对国有企业财务状况的实时监控和审计，变事后监督为及时监督，及时发现问题，及时解决问题。
（二）改变我国对国有企业经营管理者的任命方式，实行任命监控
从国外对国有企业经营管理者的任命方式可以看出，许多国家不但没有放弃对国有企业领导者的任命权，而且其任命权力大多集中在政府最高部门或国家最高权力部门。我国在推进国有企业改革的过程中，不应放弃对国有企业经营管理者任命权，掌握国有企业领导者任命权，既是资产所有权的具体体现，也是对国有企业经营管理者进行有效监控的手段。就我国的具体情况而言，政府虽然没有放弃对国有企业经营管理者的任命权力，但任命方式有待改进。由于我国国有企业数量庞大，政府部门很难对所有国企领导者进行认真、仔细的考察，应对国有企业进行分层次、分类型管理，在此基础上，重构国有企业的管理体制，减少政府直接控制国有企业的数量，充分利用资本市场，对国有企业实施战略性重组。政府可控股大公司和大企业集团，再由其分别控制分公司和子公司。
笔者设想几个方案：（1）可以考虑改造现有的国有资产管理部门，该部门由国务院总理领导，其成员由相关部长和专家组成；（2）全国人民代表大会成立专门的委员会，负责对国有企业领导者进行考察、任命、监督和评估，做到任命经营管理者时认真考察，经营管理者上任后政府不进行直接管理，不插手国有企业的具体事务，政府只对经营管理者经营管理结果进行考核、评估，并通过各种途径加强对国有企业领导者监控；（3）结合政府机构改革，合并相关监控部门的职能， 如审计、财政、工商、税务等，成立新的专门机构对国有企业进行监控。
当然，就我国目前的现状而言，要实现以上3 点设想还应做相应的配套工作。（1）要减少国家独资企业的数量， 重点控制少数大型的企业集团。加拿大国有企业数量只有200家左右，以色列有107家国有公司，而我国国有企业数量很多，为此，应充分利用资本市场，对国有企业进行大重组，有所为，有所不为，通过转让国家股股权，减少国家控股企业数量。（2）下放任命权，规模较小， 与地方政府联系密切的国有企业，划归地方管理。（3）拓宽企业经营管理者的来源渠道， 培育企业家市场，增加企业家资格考试，向社会公开招聘。（4）建立企业经营管理者任命失误追究制度，提高任命质量。（5）任命经营管理者时，增加透明度。（6）建立经营管理者试用期制度，试用期满， 经评议合格者，才能继续聘用。（7）取消企业经营管理者任职期限限制， 优秀的经营管理者继续受聘。
三、实行政企分开，对国有企业进行间接监控
笔者赞成掌握国有企业领导者的任命权，目的是对国有企业经营管理者进行监控，不能错误地理解为政府可以对国有企业的经营管理活动进行直接干预，对国有企业只能进行间接监控，应努力实行政企分开。我国国企改革过程中，制定了大量政策，采取了许多措施，并详细规定了企业应得到的十四项自主权，但实际情况是政企不分问题仍然存在，有关部门将权力放了又收，明放暗不放，原因何在？这里，我们正确理解政企分开的真正内涵是很重要的。有些学者认为，只有非公有制经济才能使政企真正分开，并进一步提出国有民营，出售国有企业等私有化主张，个别地方政府甚至错误地理解中央“抓大放小”的政策，将“放小”简单地理解为“售小”，实践证明，出售国有企业，实行国有民营等做法并没有使国有企业大面积扭亏为盈。由此可见，国有企业亏损并不是起源于“国有”，而是国有企业管理体制，特别是监控体制存在许多弊病。笔者认为，在中国经济发展过程中，可以让各类非公有制经济成份进入国有企业或兴办合资企业，而不能把国有企业“私有化”，企业经营管理过程中存在的一些普遍规律，在私有企业能起作用，在国有企业也可以起作用，要区分哪些是普遍规律，哪些是私有企业独有的规律。市场经济的普遍法则是优胜劣汰，面对激烈的市场竞争，国有企业有亏损，私有企业同样也有亏损，因大面积亏损而不得不破产倒闭的私营企业在发达国家大量存在，在我国也存在，我们不能只看到或过分强调私营企业效益较好，机制灵活的一面，应全面认识私有制企业。私有化在中国行不通。
这里的政企分开并不是政府不对企业进行必要的管理，一些国家管理国有企业的经验告诉我们，政府并没有放弃对国有企业的管理。政企分开是指政企职能分开，企业的职能应是根据国家有关政策，通过对国有企业的经营管理，提高企业的经济效益，实现企业利润的最大化，向国家提供更多的税收。而政府的职能则是创造良好政治、经济和社会环境，为企业和个人充分发挥潜能创造条件。由于我国对政企分开的真正内涵理解不同，导致企业做了不应做的事情，政府管了不该管的事情，政企之间职能交叉。从国外管理国有企业经验看，政企分开并非政府不管国有企业，政府仍对国有企业掌握一定的控制权，有些国家对国有企业控制还比较严格，当然有些国家对国有企业的控制也比较松，它们的共性是对国有企业进行事前控制、事中监控和事后评议，更多地运用法律手段和经济手段对国有企业进行间接控制。法国政府通过与国有企业签订计划合同，明确国家和企业的权责利关系之后，企业在产供销、工资、内部人事管理上有自治管理权，政府对企业的收益目标、生产率、产品提价、服务质量等内容列入合同条款，合同期限一般为3～5年。以色列企业负责人有充分的自主权，有权依据市场的变化，随时对企业的活动进行调整，而政府只是起到监督的作用。我们应结合中国的实际情况，充分利用法律手段和经济手段对国有企业进行间接管理，为此我国应尽快制定有关的法律，保障国有企业经营管理者充分行使其自主权，约束政府部门对企业进行直接干预的行为，转换政府的职能。我国政府应不断改进对国有企业的管理方法，改变政府对国有企业人与事兼管的做法，依法对国有企业经营管理者进行监控，放弃直接管理企业事务的做法，建立健全国有企业的评估体系。
综上所述，各国从本国国情出发，采取了一系列措施，对国有企业进行监控，值得我们学习和借鉴。我国在重构国有企业监控体系的时候，既要借鉴世界各国一些好的制度，好的做法，又要充分考虑中国的国情，突出中国特色。不向外国学习，闭目塞听，不利于中国国企改革，但照抄照搬国外经验同样不利于中国国企的改革与发展，实践是检验真理的惟一标准，我们需要在实践中去探索，去创新，形成适合中国国情的国企监控体系。
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