论政府权力的丧失及其预测和预防，本文主要内容关键词为：权力论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
内容提要 政府权力的丧失往往表现为五种基本形式，即因政府本身、国体、政体、国家结构、领土主权等的变更而导致政府权力的丧失。其丧失的深层次原因则在于两大方面：一是政府已有的职能和权力无法适应国内外环境系统的种种变化而导致社会职能和权力总量变动；二是政府内部职能和权力关系失调，导致政府的内部危机。每一种政府权力的丧失也均有一定的预兆，因此，是可以通过调查、分析和警报的方法作出科学预测的，并且应当采取保障领土完整和主权独立、保持宪法结构的基本稳定、调整政府的内外行为向度和政策内容、改革政府内部的结构功能系统等措施加以预防。只有这样，政府的总体能力才能得到加强，现代化进程才能稳步推动。
拥有一定的权力，是一个政府维护自己的政治统治和有效地管理社会事务的必要前提。政府权力的部分或全部丧失将严重影响政府的政治统治和社会管理能力。对此，各国政府应引起足够的重视，特别是目前正处于现代化进程中的后发展国家的政府更不能掉以轻心，因为，后发展国家的现代化任务比先发展国家的现代化任务要繁重得多。后发展国家的现代化需要强大的政治行政推动，因此，必须防止政府权力的不断流失，使政府具备推动现代化进程的巨大政治行政能量。
政府权力丧失的形式很多，原因很复杂，但每一种政府权力的丧失均有深刻的社会和历史原因，且有一定的预兆，因此，是可以科学预测和正确预防的。本文拟就这些问题作一初步探讨，以就教于学界前辈和同行。
一、几种常见的形式及其触发因素
政府丧失权力往往表现为下列几种基本形式：
第一种：因政府本身的变更而导致的政府权力的丧失。一般而言，若国体、政体、国家结构等没有变化，只是一个旧政府为另一个新政府所取代，旧政府的部分或全部权力可由新政府继承，旧政府的权力并不因此而丧失。然而，有时候由于内因（如新政府自己宣布放弃某些权利）或外因（国际条约或国际组织的约束）的作用，政府在更替过程中也会出现政府权力丧失的现象。如，战后日本新政府在国际社会的压力下宣布放弃战争的权力。1946年制定的《日本国宪法》第二章第九条称：日本国民衷心谋求基于正义与秩序的国际和平，永远放弃以国家权力发动的战争、使用武力或武力威胁作为解决国际争端的手段。为达到前项目的，不保持陆海空军及其他战争力量，不承认国家的交战权。〔1〕
第二种：因国体变更而导致的政府权力的丧失。早在古代希腊，亚里士多德已研究过这个问题。亚氏认为，城邦不论是哪种类型，它的最高权力一定寄托于“公民团体”，公民团体实际上就是城邦制度。哪一个公民团体在国家政权即城邦制度中占居支配地位的问题，实际上就是城邦的国体问题。亚氏又说，决定城邦的同异的，主要地应当是政制的同异。无论这个城市还用原名或已另题新名，无论其人民仍然是旧族或已完全换了种姓，这些都没有关系，凡政制相承而没有变动的，我们就可以说这是同一城邦，凡政制业已更易，我们就说这是另一城邦。 〔2〕既然国体已经变更，新成立的国家的新政府就没有义务承担旧国家的旧政府所负的一切契约义务。同样，由义务决定的新政府的任何权力也并不来自对旧政府权力的承担，而是新的国体下，新政府的义务（职能）所赋予的。因此，旧国体的倾覆就表明旧政府权力的彻底丧失。
第三种：因政体变更而导致的政府权力的丧失。现代国际法认为，如果约束国家的条约条款，明示或暗示地表达了是以特定政府的形式或特定宪法的持续为前提的，那么，如果政府形式或宪法结构发生了大的变更，条约将不再约束新政府。此外，随着新政府的诞生，可能在政治、经济与社会上发生根本的革命性变革，以致再让新政府承担重要的或难以负担的义务，是不可能的事。〔3〕在这种特殊的情况下， 政体的变更实际也就意味着旧政府权力和义务的丧失。但需要指出的是，不是所有政体变更都将使旧政府权力丧失。在国体不变、领土不变，又没有特殊约束（如国际条约等）的情况下，政体的变更并不使旧政府的权力完全丧失。也就是说，新政府的某些权力可以直接来自对旧政府权力的继承，只是权力的主体从旧政府向新政府转移而已。
第四种：因国家结构的变更而导致的政府权力的丧失。所谓国家结构是指国家的整体与部分之间的关系，有单一制和复合制两种基本形式。在复合制中又有邦联和联邦的区分。邦联是若干主权国家为各种特定目的而建立起来的国家联合体。按照国际法，“邦联的国际法主体的资格随着邦联条约而存在和消失，至于一些成员国则按照一般国际法是主权国家，其国际法上的行为能力只是通过邦联条约的特别国际法规范而受限制。”〔4〕就国内事务而言， 邦联条约所规范的某些方面的事务的决策也需由邦联成员国共同商定。这样，邦联这种国家结构形式通过其邦联条约严格限制了主权国家政府的某些方面的权力，甚至按条约规定可以使主权国家的政府彻底丧失某些方面的权力，如军事、外交方面的权力。但邦联这种国家结构下，主权国家政府某些权力的丧失是暂时的，当邦联条约解除时或当主权国家从邦联中退出时，“各成员国的国际法上完全的行为能力重新恢复”〔5〕。也就是说， 主权国家政府原先丧失的权力将随之复得。
与邦联不同，联邦是一个国际法上的国家联合体。加入联邦的国家将随联邦条约的生效，“直到那时具有主权的一些国家作为国际法主体或者完全消失，或者它们只是继续维持作为具有部分国际法主体资格的国家。”〔6〕也就是说，一旦加入联邦， 原来的主权国家的政府在涉及全联邦的对内对外事务上的重大权力已彻底或部分丧失，原来的主权国家的政府已降为联邦的地方性政府。这时除国际法或联邦国内法有特殊规定外，只有联邦中央政府才有权行使涉及全联邦的对内对外权力。除非联邦解体，已成为联邦地方政府性质的原主权国家政府，将永久性地丧失其作为主权国家政府的部分或全部权力。
第五种：因领土主权的变更而导致的政府权力的丧失。因合并、国际会议裁决、自愿割让或革命等多种原因，促成一国的领土主权部分或全部被另一国或某一非国家的实体（如国际组织）所控制。这时，该国政府的部分或全部主权权力将成为另一国政府的权力的一部分或受另一国政府或国际组织的权力支配。这种支配形式很多，如部分或全部领土的兼并、殖民地、被保护国、托管地、共管地等。不要说这些不同形式的领土主权的变更所导致的政府权力的丧失的程度是不同的，就是同一种形式的领土主权的变更（如被保护国）所导致的政府权力的丧失的程度也是绝然不同的。这里的标准或根据是什么？国际法一般认为常用的规则与在判例法中运用的规则是，主要看导致领土主权变更的有关法律、条约、宣言的案文和伴随主权变更的有关约定的内容，以确定有关国家的政府丧失了哪些权力，而另一国政府或国际组织得到了哪些权力。〔7〕
二、政府权力丧失的深层次原因
乍看起来，政府权力的部分或全部丧失似乎是政变、革命、殖民、国际压力等使国体、政体、国家结构和领土主权变动的外在因素导致的。但实际上，致使一国政府权力丧失的深层次的原因是非常复杂的。而且由于这些深层次原因隐藏得比较深，因此一般不易为人们所察。我们认为，这些深层次的原因主要可归结为两大方面：一是政府已有的职能和权力无法适应国内外环境系统的种种变化而导致的社会职能和权力总量变动的要求；二是政府内部职能与权力的关系失调，导致政府的内部危机，从而为内部国体或政体的突变、外部的殖民等提供了方便的条件。
众所周知，任何权力都是由职能决定的。只有履行一定职能的主体才能拥有某些特定的权力。当职能不存在或变动时，权力也随之将不复存在或急剧变动。当一个社会的经济政治文化处于大发展或大衰退时，社会事务的复杂性是变动的，管理和协调社会事务的职能同时呈伸缩变动之态。由社会职能决定的社会权力总量也相应地呈扩大或缩小两种不同趋势。政府、社会和公民三者在社会职能和社会权力总量变动中的份额分配是复杂的。在和平稳定发展时期，三者的权力和职能的分配是相对恒定的，但在社会高度发展或急剧衰退的特殊变动时期，三者的职能与权力就不可避免要重新进行分配。可见，不同时期，因经济社会变化而造成的社会职能和社会权力总量的变动，要求政府所承担的社会职能和拥有的社会权力的份额有所不同。当政府能够适应这种要求而主动调整自己的权力和职能的范围、内容时，政府权力就有连续性，否则就会部分或全部丧失掉。
政府权力丧失的另一个深层次的原因是，政府在时间和空间的流动变换中，没有能及时地调整权力和职能的关系，从而导致两者关系严重失调。一般而言，权力必须与其职能相适应，当政府权力总量膨胀超过了所承担的职能总量时，如当政府滥用权力或当政府只注重履行职能而不注重维护其合法的适度的权力，即自动放弃或无意中流失权力时，都会导致政府内部各种矛盾的滋生，造成政府内部运转的困难和障碍，当权力与职能的上述两种失调状态严重发展时，政府就有可能走向瘫痪，甚至停止运转。而这种情况会使政府与社会、政府与公民的矛盾更为加剧，致使政府行为失当，政府行为得不到社会和公民的支持，政府在国际国内失去权威性等。这些为内部政变、革命、外部入侵、殖民等，开了方便之门。
当然上述两个深层次原因本身也还有更为深层次的原因在支配着，这就是生产力与生产关系、经济基础与上层建筑等社会基本矛盾的运动。关于这一点，马克思主义经典作家早已有过精辟论述，本文在此不再赘述。〔8〕
三、政府权力丧失的预测
弄清了导致政府权力丧失的各种形式及其直接的或间接的、表面的和深层的原因，我们就可以对政府权力丧失这一现象作出科学的预测，并采取某些必要的措施加以预防了。
政府权力丧失的预测，主要涉及三个层面的问题：一是政府权力丧失的预测调查；二是政府权力丧失的预测分析；三是政府权力丧失的预测警报。
关于政府权力丧失的预测调查，一般常用的方法有：
（一）舆论观察。对广播、电视、报纸、杂志等新闻媒介及街头巷尾的民间议论作一般性的调查和观察，可以发现国内外舆论对现政府的重大行为和政策持怎样的态度，是赞许和支持，还是批评和不满，其程度如何。如其批评和不满已达到很严重的程度，就有可能导致革命、政变或其它致使政府更迭的后果。〔9〕
（二）民意测验。通过书面的或口头的等各种具体的方法，对国内外人士对现政府的行为、政策、威望、信誉等方面进行全面调查或专项测验。从中可以看出国内外人士对现政府的某项政策和某些行为的基本态度，同时也可以发现国内外人士对现政府的总体价值判断。一个在国内外人士面前信誉极低的政府迟早会走向衰亡，从而丧失其部分或全部的权力。〔10〕
（三）公民表决。公民就国家的重大内政外交问题，如国体、政体、国家结构的变化和重大财政政策等问题，进行全民公决投票。从中也可以看出在上述重大问题上公民和政府的态度是否一致，政府的行为和政策是否能得到公民的理解和支持。如果在重大问题上公民与政府的分歧甚大，那么现政府就有可能丧失其存在的基础。〔11〕
（四）综合国力的评估。一国政府在国际社会中权力能否维持，与其权力能力有很大的关系。而一国政府的权力能力从根本上讲取决于其综合国力的强弱。“落后就要挨打”，这句警句充分说明，一个积贫积弱的政治体系，不可避免要落入殖民地、被保护国，甚至被别国入侵吞并的危险之中。这样的国家的政府失去领土主权的潜在可能性就很大，政府权力就有可能部分或全部丧失。〔12〕
（五）国际国内综合时势分析。若国内有政变和革命等突发事变的种种迹象，国外有武装入侵和重大外交压力的可能，则现政府的稳定性就会遭到威胁，政府权力的维持就有困难和障碍。如形势已发展到一触即发的程度，那么，政府权力的丧失就不是不可能的了。
关于政府权力丧失的预测分析，主要方法有下列几种：一是定性分析和定量分析方法。对调查、观察得来的大量信息材料和现象进行数量和性质的分析，从中可以看现政府权力丧失的可能性及其程度如何。二是因素分析和系统分析方法。从各种分散的因素和现象的变化中分析其相互关系，既可以在孤立的因素和现象之间找出可能的因果关系，也可以把各种分散的因素和现象综合起来，作为一个有机整体来分析它们之间的相互关联性。从而可以看出，哪些因素及其发展有可能导致政府权力丧失及其程度。三是结构—功能分析和生态分析方法。通过对政府本身结构—功能的综合分析，以及政府与其生态环境的相互关联性的分析，可以大致看出政府内部运作是否协调一致，政府是否能适应环境变化的压力。这样就间接地分析了政府权力维持的能力和权力丧失的可能性及其程度。四是逻辑理论分析和历史现实的比较分析方法。从国内外已经显露出来的种种迹象中去进行逻辑相关性归纳和理论演绎分析，或者把历史现象和现实状态结合起来进行比较分析，看看是否有丧失政府权力的理论依据和现实可能性。
假如通过分析，已经发现政府有丧失部分或全部权力的可能，就必须对这种可能性作进一步预测警报分析即预警分析。对政府权力丧失作预警分析，要求把有可能导致政府丧失全部或部分权力的种种现象进行归类分析，以便确定这些现象已达到了怎样的一个综合性可能程度，从而发出与这种可能程度相应的预测警报，以引起政府和社会的高度重视。一般说来，政府权力丧失的可能性可以用三个级别预警状态来表达：
三级预警状态。其基本征兆是：政府的权力和职能之间已很不协调，政府内部机构与机构、人员与人员（特别是决策层内部）、上级政府与下级政府之间矛盾迭出，政府系统内部运作效率日益下降。这些预示着政府内部的结构—功能正处于紊乱无序的边缘，政府已严重不适应有效地履行其政治统治和社会管理等职能的要求。这种状态很有可能导致政府走向二级预警状态，从而导致政府更迭或政体变化，最后造成政府权力部分或全部丧失。
二级预警状态。其基本征兆是：政府系统结构—功能的紊乱已使其整体运作系统处于部分瘫痪的状态；社会管理极为混乱，社会对政府的政策和行为严重不满，政府与社会几乎处于对立状态，社会有爆发大规模反政府运动甚至革命的可能性；政府内部矛盾重重，有爆发政变的种种迹象。这种状态有可能导致走向一级预警状态，从而导致政体、国体或国家结构的变动，进而促使政府权力部分或全部丧失。
一级预警状态。其基本征兆是：在种种内外压力和矛盾下，政治体系爆发了政变或革命，导致政治体系内部严重无序；或者是因为政治体系与其它政治体系的矛盾冲突，导致外部入侵，国家的领土完整和主权独立受到了严重威胁。无论是内部混乱还是外部入侵，均使整个政治体系处于彻底崩溃的危险中，政府很有可能因此而丧失部分或全部权力。当然，在政治体系出现内外矛盾危机时，也有可能出现另一种相反的情况：政治体系危机强化了公民对政府的认同和支持，政治体系巩固了其稳定性，从而有利于维护或扩大政府的权力。当然后面这种情况属少见之例。
四、政府权力丧失的预防
根据不同等级的预警状态，应采取不同的预防措施，以防止政府权力的部分或全部丧失。总的来看，主要有下列措施：
一、保障领土完整和主权独立。当面临外来威胁时，政治体系一方面应坚持独立自主的外交政策，决不屈服于外来压力，同时开展多种和平努力，积极争取国际社会的同情和支持，另一方面，加强内部团结和国防建设，弘扬爱国主义精神，作好对付外来压力和侵略的准备，从而排除主权国家政府丧失主权权力的重大隐患。〔13〕
二、保持宪法结构的基本稳定。在没有外来威胁的情况下，国体、政体和国家结构的变动往往涉及宪法结构的重大调整。因此，只要稳定宪法结构，国体、政体和国家结构变动的余地就小了，政府的权力就可以保持相对稳定了。保持宪法结构基本稳定的方法主要有：a.确定刚性的修宪程序，使宪法结构较难变动；b.固定宪法基本条文框架，以增补条款的办法修改宪法，以使基本宪法不变。〔14〕
三、调整政府的内外行为向度和政策内容。一者，可以以促进社会发展的硬的“政绩”，减少社会矛盾和舆论不满，赢得国内外更为广泛的认同和支持。二者，经过调整自己的行为和政策，树立起良好的政府新形象，提高政府在国内外人士心目中的信誉和能力。三者，可以趁调整政府行为和政策的机会，加强与国内外人士之间的沟通和交流，进一步宣传自己行为的价值和政策观点，以便争取更多的国内外人士的理解或谅解。这是政府加强稳定性、避免因倒台而引起的权力部分或全部丧失后果的关键。〔15〕
四、改革政府内部的结构功能系统。理顺政府内部的组织与组织、人员与人员（特别是决策层内部）的权能关系，减少内部摩擦，提高政府工作效率。同时调整政府的权力与职能的关系，避免两者的严重失调，防止滥用权力或权力流失，防止因职能过宽过大而影响政府的实际管理效率，使政府能更好地适应内外环境系统发展变化对政府提出的要求和压力，也即提高政府综合治理能力。一个内部结构—功能合理配置、协调运作的强有力的政府，才能在千变万化的环境中求得自己的稳定与发展，政府权力才不致丧失。〔16〕
当然，上面所述预测方法和预防措施都是从比较宏观原则的角度提出的，在实际政治生活中，由于政府权力丧失的原因可能更为复杂和难以意料，因此，实际的预测方法和预防措施也应当是灵活多样的、因地制宜的，这样才能收到良好的实际效果。如果预测方法不正确、预防措施不恰当或严重滞后，那么，政府的权力丧失就可能是无法避免的，各国政府对此应保持高度的重视和警惕。
对于正处于现代化进程中的发展中国家来说，其政府所面临的社会环境系统的变化和挑战特别快、特别大，因此，如果不注意调整政府内部的结构—功能体系，就有可能无法对付随时可能发生的导致政府权力丧失的各类问题。这里，要特别注意调整政府的权力结构与其职能结构的相互关系。因为，现代化进程中的国家，社会管理事务的增长是必然的，政府职能的扩大也是正常的，但关键是，政府的管理权力要随之调整。也就是说，随着职能的扩大特别是社会管理职能的扩大，政府的社会管理权力也要作质和量的两种变动：一是扩大政府社会管理的权力数量。对纳入政府社会管理范围的新事务，要有相应的管理权力去管理，否则就会出现“软政府”或“低能政府”的现象，也就是说，现代化初期的发展中国家的政府在社会管理事务大量增加的同时，由于管理权力没有到位，因而出现管理事务的“梗塞”状况，政府呈现软弱无力、束手无策的“低能”症状。如果这种现象持续较长时间，就有可能导致政府结构—功能的紊乱，进而引发社会不满和动荡。二是提高政府社会管理权力的质量。现代化初期面临社会管理事务剧增的发展中国家的政府，要增强自己的管理能力，决不能单纯靠增加管理权力来解决管理事务的挑战问题，更应注意的是提高政府社会管理权力的质量问题，即通过改变以往传统社会中政府对社会事务的管理方式、方法和技术，来提高政府的管理质量。只有这样，政府的总体能力才能得到加强，现代化才能稳步推进。
〔1〕《日本国宪法》：载《各国宪法大全》，法律出版社1985年版，第348页。
〔2〕〔古希腊〕亚里士多德：《政治学》，吴寿彭译， 商务印书馆1995年版，第119页。
〔3〕〔英〕J·G·斯塔克：《国际法导论》，法律出版社1984 年版，第272～273页。
〔4〕〔5〕〔6〕〔奥〕阿·菲德罗斯等：《国际法》下册， 商务印书馆1981年版，第423页；第423页；第424页。
〔7〕〔英〕J·G·斯塔克：《国际法导论》第264页。
〔8〕《德意志意识形态》，《马克思恩格斯选集》第1卷，人民出版社1972年版。
〔9〕〔10〕邵培仁：《政治传播学》，江苏人民出版社1990 年版，第十二章；第十章。
〔11〕〔丹麦〕福尔默·威斯蒂主编：《北欧式民主》，中国社会科学出版社1990年版，第一至六章。
〔12〕黄硕风：《综合国力论》，中国社会科学出版社1992年版。
〔13〕〔美〕汉斯·摩根索：《国家间政治》，中国人民公安大学出版社1991年版，第十七章。
〔14〕杨柏华、明玕：《资本主义国家政治制度》，世界知识出版社1984年版，第二章。
〔15〕〔美〕詹姆斯·多尔蒂等：《争论中的国际关系理论》，世界知识出版社1987年版，第十三章。
〔16〕〔美〕威廉：奥尔森等：《国际关系的理论与实践》，中国社会科学出版社1987年版，第498页。