完善保障性租赁住房政策的必要性研究，本文主要内容关键词为：必要性论文,住房论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1 我国住房政策的三大发展阶段及其影响
自改革开放至今，我国的住房政策从创建和发展城镇住房市场，提高居民住房水平，改善城市居住环境等，经历了近30的发展过程。回顾住房供应模式的变化可以发现存在3个十分突出的发展阶段：第一阶段，取消住房的福利制分配体制；第二阶段，推进住房的商品供应市场形成；第三阶段，构筑住房的社会保障政策。而且基本是以10年为一个发展时期（图1）。
图1 中国住房政策的发展阶段及政策特征
Fig.1 Stages and features of Chinese housing policies
资料来源：笔者整理作图。
第一个十年期即自改革开放到1987年，住房政策的重点主要考虑如何摆脱住房“国家保障”的巨大包袱；第二个十年期是从1988—1997年，政策重点转移为如何确立以市场供应为主体的住房市场；第三个十年期是从1998—2007年，住房政策开始思索如何构筑住房的社会保障制度。上述3个十年发展阶段明确了我国改革开放后的住房政策经历了由“国家保障”向“市场建设”转移、再由“市场供应”到“社会保障”加强的不断完善的发展过程。其中的住房供应模式经历了由“公共租赁”到“市场出售、市场租赁”再到“建设补助、租房补助”的发展，形成了以市场出售、租房补贴为主的供应方式。
1.1 住房政策的市场影响
1.1.1 “保障性”、“政策性”租赁住房严重短缺
1998年国发23号文《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》（以下简称《通知》）公布，明确指出了改革的主要目标为：第一，停止住房实物分配、逐步实行住房分配货币化；第二，建立和完善以经济适用房为主的多层次城镇住房供应体系。在加强住房市场化建设的同时，强化了分层次的住房供应政策，确立了改革后我国最初的政策保障性租赁住房的供应模式，即最低收入家庭租赁由政府或单位提供的廉租住房；中低收入家庭购买经济适用住房；其他高收入家庭则通过市场直接购买或租赁市场价商品住房。
停止住房实物分配意味着传统的由政府和企事业单位直接供应住房的途径被切断，即传统意义上的“福利性租赁住房”开始退出历史舞台。
建立和完善以经济适用房为主的住房供应体系可以看作是停止住房实物分配后的政策补充，为解决中低收入及特殊家庭的住房问题提供了政策援助。但由于受到住房最低标准和家庭最低收入的双重限制，导致“保障性租赁住房”供应数量十分有限。具有政策性扶持意义的经济适用房政策因没有实施国际上通用的租售并举政策，导致我国“政策性租赁住房”在住房市场上供应缺失（图2）。
图2 租赁住房市场发展现状（1998年）
Fig.2 Present housing rental market(1998)
资料来源：笔者整理《通知》作图。
1.1.2 实物供应极度萎缩，保障性住房供应市场倾斜
2003年《国务院关于促进房地产市场秩序健康发展的通知》颁布，提出要完善住房供应政策，并特别强调了要强化政府的住房保障职能，切实保障最低收入家庭的基本住房需求。政策强调了最低收入家庭的住房保障应原则上采取以发放租赁补贴为主，实物配租和租金核减为辅的供应政策。与1998年政策相比较，保障性住房供应方式发生了方向性调整，即由实物供应为主转变成为了以租金补贴为主的供应方式（图3）。
图3 保障性租赁住房供应的政策转变
Fig.3 Change of housing rental policies
资料来源：笔者整理作图。
这种政策转变对住房市场产生了以下两方面影响。第一，租赁住房供应的市场放任；第二，保障性住房供应的市场倾斜。以上海为例（图4），上海廉租住房供应政策的选择是以租金配租为主的方式。从统计数据看最高年份的住房实物分配总数也不到保障性租赁住房供应总数的0.5％。这种以租金配租为主的政策倾斜反过来也可以证实上海的保障性住房供应存在供应方式过度单一的问题。同样，这类问题也存在于全国范围内选择同样供应方式的城市之中。
图4 租金配租与实物配租的实施状况（户）
Fig.4 Monetary subsidies & real houses to qualified families
资料来源：上海市廉租住房管理办公室。
1.2 住房政策的居民住房需求影响
1.2.1 住房消费意识的转变
在推进我国的住房商品化和市场化改革过程中，最初遇到的难题是改变居民的住房需求意识。长期的公有住房制度使城市居民对于住房的需求习惯于向政府或企业索取。1988年《关于在全国城镇分期分批推行住房制度改革的实施方案》颁布，虽然首次从国家政策层面上改变了传统的福利分配方式，继而确立了商品市场供应方式，但考虑到居民对于住房需求的惯性思维会阻碍改革的推进，政策同时决定通过提高公房租金来推动改革目标的实现。可以看出，当时的政策重点更集中在改变居民住房需求的观念和意识方面。
1994年《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》颁布，进一步明确了要建设适合社会主义市场经济体制的住房供应模式。即建立以中低收入家庭为对象，具有社会保障性质的经济适用住房供应体系和以高收入家庭为对象的商品房供应体系。与此同时政策还提出要加大公房租金提升力度，推出有利于居民购房的住房公积金政策。所有这些政策都强烈引导居民通过购房途径解决住房问题。从结果上看，其效果明显，城市居民的购房意识开始萌动并伴随着社会经济的快速发展日趋强烈。
1998年国务院《通知》的颁布，特别是实物分配的全面停止对改变居民需求意识起到了决定性作用，居民购房意识急剧升温，住房市场进入了新的快速发展期。
1.2.2 购房意识与住房市场的发展关系
上述以购买为主导的住房需求意识存在着影响住房市场畸形发展的风险，即销售住房市场供不应求，销售价格居高不下；机构所有的租赁住房建设缺失，租赁住房管理混乱等问题。同时，过度的购房意识会给广大居民带来过重的住房消费压力，降低生活的幸福指数。2006年7月北京市社情民意调查中心展开了一次“北京市国民幸福感”调查，从其结果可以得出家庭月收入7000元是一个幸福感临界线，低于或超过这一临界线的家庭幸福指数都不高。从金字塔式的消费行动理论看，居民的“衣”“食”“住”“行”需求一般随着家庭收入的增加而进步。但事实上住房价格的快速增长降低了家庭可承受能力，直接影响了居民家庭幸福指数的提高。
图5简单描述了居民购房意识变化与住房市场变化的关系。即居民的公共租赁住房需求过大会导致民间住房市场发展缓慢和市场不景气问题的发生；同样过度的购房需求会导致市场价格高涨，市场供不应求等问题。分析我国居民的住房需求意识变化，可以得出我国居民的住房消费是从一个极端走向了另一个极端，即由过去的政府、单位分配依赖转向了所有权房的购置。这种所有权房购置的意识也决定了我国租赁住房建设和供应的严重不足。
图5 居民住房需求意识变化的市场影响
Fig.5 Influence of housing demands on market
资料来源：笔者作图。
2 中外“保障性”住房供应政策的现状及特征
2.1 中美保障性住房供应比较
基于传统土地和户籍制度基础上我国保障性住房供应，其政策对象限定于有户籍的城镇人口、且家庭收入和住房水平都低于城市最低标准的双困家庭。具体的政策手段有租金补助、实物供应和公积金制度（图6）。
图6 我国的保障性住房供应
Fig.6 Supply of policy-based houses in China
美国是一个高度市场化国家，对于美国的保障性住房供应大家普遍认为是最具限定性的市场补充型供应。但是，具体分析其保障性住房政策，可以发现其保障的对象是存在住房困难的中、低收入阶层。手段主要采用供应低租金住宅和提供租金补助。房源除了传统的公共住房外，还通过补助金发放赢得民间住房。这些民间住房有享受租金补助的存量住房，也有享受建设补助的增量住房。政府通过提供补助资金的方式引导民间市场增加低租金租赁住房供应量解决中、低收入群体的住房需求（图7）。
图7 美国的保障性住房供应
Fig.7 Supply of policy- based houses in America
资料来源：笔者作图。
比较中美的保障性住房供应政策，可以发现存在两大不同之处（表1）。首先是政策对象的不同，其次是政策选择的不同。在对象选择上我国立足于两个最低，一是收入水平，二是住房水平；而美国则按地区平均收入划分了最低、低、中低三类家庭。从对象选择面看我国现有的保障涉及范围相当狭隘，加上户籍制度的限制，保障的面十分有限。从政策选择看，我国主要依赖财政投入和住房公积金制度建设公共租赁住房增加低租金住房的供应，这与美国选择利用财政资金提供建设补贴引导民间力量建设低租金住房截然不同。从政策选择面看财政资金和市场化建设要求的双重限制，决定了我国新增低租金住房的供应量十分有限。基于上述分析，在现有的保障性供应政策条件下，我国的保障性住房供应更具有限定性特征。
2.2 上海廉租住房政策及存在问题
2000年以后上海市政府为解决低收入群体的居住问题，开始实施“廉租房制度”，截至2006年5月底，共有19683户家庭享受了此项保障，市区两级政府也给予了积极财政投入。从上海市廉租住房管理办公室提供的数据显示，自2001年起市区两级财政预算给予廉租房的财政补贴年年上升，至2005年已超过了1亿元（图8）。
图8 市区两级政府的廉租房预算支出
Fig.8 Municipal and district government budgets for low- rent houses
注：2001—2003年市区两级政府的廉租房补贴支出负担各占50％。2004年开始根据各区县的财政收入情况进行了支出比例的调整，对于财政收入较差的区县，市政府负担在50％－100％，相反对于财政收入较高的区县，市政府负担比例相对缩小到50％以下。
与政府财力的快速投入相比，2005年廉租房的申请户数却不升反降（图9）。据廉租办介绍，截至2006年上半年，上海市符合廉租房申请条件的约有4万户家庭，但自2001—2005年底上海市提出申请的总户数为19949户，加上2006年上半年的申请户数，最多也刚超出可申请总户数的50％。近50％的家庭没有申请廉租房，而且在政府加大财政投入的同时，2005年的申请户数反而降低了，政府供应力度加大和居民需求欲望不足矛盾成为了政策新问题。
图9 上海市廉租房申请户数的变化
Fig.9 Changes Of applicants for low- rent houses in Shanghai
资料来源：同上。
2.3 发达国家保障性住房政策的决策标准及手段
发达国家在进行保障性住房政策决策中主要依据以下几类标准选择政策手段（表2）。第一是存在住房问题的程度；第二是家庭经济困难的程度；第三住房市场供应的状况；第四是民间企业参与住房建设开发的积极性。最后综合这些因素选择适当的政策手段。
第二次世界大战后发达国家的住房问题主要呈现出两大阶段性问题：前一阶段（战后）主要是住房本身的问题，如住房绝对量供应不足，人均住房面积过于狭小等住房量和质的问题。如二战后的日本，因战争大量房屋被毁，撤退归国者无家可归；战后赔款压力又使日本经济和家庭经济限入极度贫困；住房市场的缺房总数超过了420万套；以恢复经济为主要目标的时代发展背景下，民间资本的住房市场投入难以期待；为此日本政府为解决战后住房问题而采取的政策选择是政府直接进行公共租赁住房建设政策。
后一阶段（1970年代后）主要是住房需求者负担问题。前一阶段住房本身问题的解决，虽然提高了居民居住水平和居住质量，但也给住房需求者带来了住房承受能力不足问题。为此，政府更多选择如何提高住房消费能力的政策。以美国为例，战争不但没有造成其国家的住房供应量的减少，相反增加了其国家和家庭的经济实力，因此改善居住环境和提高居住质量成为了战后美国住房政策的主要目标。面对低收入住房困难家庭的住房难问题，美国政府一方面选择利用存量住房增加公共租赁住房的实物供应，另一方面选择提供政府补贴降低房屋租赁价格和提高住房消费能力的政策选择。
归纳发达国家的保障性住房政策经验，可以发现主要有三种基本模式（表2），第一是政府直接进行公共租赁住房的建设模式（政策①A）；第二是政府通过收购或租赁民间住房实施公共租赁住房的供应模式（政策①B）；第三是提供给建设补助和租金补助的间接供应模式（政策②）。
我国现阶段面临的主要政策问题：第一，政府公共租赁住房建设已长时间停止，即政策①A的住房供应停留在部分剩余的公有住房之中。第二，政府通过收购和租赁民间住房实施公共租赁住房的供应模式至今还没有展开，即政策①B的住房供应手段没有利用。第三，给“双困”家庭提供住房补贴改善居住条件，即主要采取了政策②中的租金补贴政策。但因忽视了住房问题并不是这些“双困”家庭面临的最主要的问题，因此出现了上文所叙述的政策供应增加和需求量减少的矛盾。其次，我国还缺乏政策②中的住房建设补助或者说是住房供应补助的政策。总之，现阶段我国的保障性租赁住房供应存在政策手段单一，供需矛盾突出等问题。
表2 发达国家的住房问题与住房政策
Tab.2 Housing problems and policies in developed countries
资料来源：笔者整理。
3 加强和完善保障性租赁住房供应的必要性
3.1 保障性租赁住房供应能有效解决低收入家庭住房难问题
首先，发达国家的政策经验证明，有效解决低收入住房困难家庭的方法就是提供政府直接或间接的租赁住房供应。虽然各国政府在不同的历史时期，应对不同的住房问题，采用不同的政策手段。但从住房保障方面看，政府的救助行为主要表现为公共租赁住房的供应。
其次，保障性租赁住房供应可以缓解低收入家庭的住房消费压力，可以保障其个人和家庭的正常工作与生活，提高住房水平与生活质量。即使是发达国家，其住房自有率也基本保持在60％左右的水平（德国除外）（表3），且这种水平仅限于全国平均水平，如若比较大都市其住房自有率则出现明显下降，以东京为例，大都市的住房自有率远远低于全国水平。可见，在上海等大都市选择高水平的自有住房政策并不利于改善低收入家庭住房难问题，相反保持一定比例的包括公共租赁住房的租赁住宅供应才能真正有效维持住房市场的健康发展，解决城市住房问题。
3.2 保障性租赁住房供应将更适应城市化社会发展的需求
城市化的快速发展改变了城市特别是大城市的人口结构。其中流动人口的增多及因此产生的多元化住房需求给现有住房供应政策提出了新问题。
现阶段我国公共租赁住房的供应对象依然局限在拥有城镇户籍人口的个人和家庭，但随着市场化发展和城市经济社会发展的需要，流动人口会不断增加，类似于国外的居住人口概念将逐渐影响我国的住房政策。比较国外大量的机构租赁住房供应，如开发商所有权、企业所有权、公益团体所有权等的租赁住房供应，我国租赁住房市场的特征显得十分狭隘，以单元式个人所有权为主的租赁住房供应依然占据主要地位。这种方式不利于租赁住房的管理，也不利于政策的实施。因此加强包括个人所有权在内的机构所有权的租赁住房供应将会更有效地缓解各阶层矛盾，改善和保护城市居住环境，促进城市经济社会的和谐发展；有利于建设补助政策的实施，增加公共租赁住宅的供应量解决住房供需矛盾问题。
3.3 符合市场规律和经济社会发展需要的政策建设
首先，我国30年的住房制度改革和住房市场建设培育了大量的民间力量。高效利用民间力量增加保障性租赁住房供应是符合市场发展规律的选择。为此针对住房困难并不是双困线以下的城镇居民家庭因考虑给予他们最基本的生存环境，高效利用已经发展起来的民间力量，收购或租赁民间住房增加保障性租赁住房的直接供应，即推进政策①B的建设。
其次，诱导经济适用型租赁住宅的建设和供应。我国的租赁住房市场特征则表现为两个极端即高低两大市场，缺乏经济适用的租赁住房市场。因此为适应中、低收入群体租赁住房需求，缓解购房压力，加强经济适用型租赁住房供应十分必要。一方面可以调整现有经济适用住房制度提供一定比例的租赁住房供应；另一方面可以诱导和鼓励企业和公益团体投资建设保障性租赁住宅，推进政策②中建设补助政策的建设。
以上主要是针对现有政策存在的问题和不足，借鉴国际经验提出了改善建议。然而，现有住房政策的成效已经无法正确反映城市中的住房问题。因为现有的各项统计指标只反映城市户籍人口的住房情况，但随着城市化发展带来的城市规模扩张，大量农民成为了城市建设和产业发展的中坚力量。但这些来自农村的劳动者的住房情况没有在现有的住房状况统计中得到表现。为适应新时代发展的需要，全面改善城市住房问题，逐步扩大保障性租赁政策覆盖面，提高保障性租赁住房供应量十分必要。在这方面，国外的企业保障、非营利组织的租赁住房供应也具有一定的参考价值。
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