民主制度建设的重要工程——中国共产党代表大会常任制研究，本文主要内容关键词为：中国共产党论文,代表大会论文,制度建设论文,民主论文,工程论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
党的十六大报告明确提出“党内民主是党的生命”的科学论断。这是总结国际共产主义运动以及我们党的历史经验得出的科学结论。党内民主，既是一种制度形态，又是一种基本的政治生活，是科学制度与健全民主生活的有机统一。从我们党的发展历史看，党内民主坚持和发展得好坏，直接关系到我们党及所领导事业的兴衰成败。党的民主制度建设应当与时俱进、开拓创新。而党的代表大会常任制和年会制已成为新形势下的一个重要环节和新的生长点。本文就此问题作些思考和分析。
历史与现实的交汇：常任制问题的提出
党的十六大报告在强调党内民主建设的极端重要性的同时，提出“扩大在市、县进行党的代表大会常任制试点，积极探索党的代表大会闭幕期间发挥代表作用的途径和形式。”这就需要我们从历史与现实、理论与实践结合的角度思考党代表大会的年会制和常任制的问题。
所谓党的代表大会年会制，即由全体党员通过民主方式，选举从中央到地方的各级代表，每年召开一次各级党的代表大会，履行其最高权力机关的职责。马克思和列宁在无产阶级政党建设问题上十分重视党内民主建设和代表大会的作用，把党代会年会制作为组织建设上的一种政治设计。马克思和恩格斯在他们创立共产主义者同盟中，就确认党的代表大会是党的惟一的最高权力机关，并规定共产主义者同盟代表大会每年召开一次会议。如果说马克思和恩格斯在共产党组织规模不大、尚未执政的历史背景下做到这一点的话，列宁则是在无产阶级取得政权、情况比较复杂的条件下做到了党的代表大会年会制。从1917年至1925年期间先后开了俄国共产党的“六大”到“十四大”，即每年召开一次党代表大会，对政治路线的确定和领导核心功能的发挥起到了非常好的作用。斯大林执政以后逐步抛弃这一优良传统，并最终走向破坏党的民主集中制和实行个人专制，为后来苏联共产党的建设留下了深远的负面影响。
我们党在其创立初期即从党的“一大”到“六大”，基本上坚持了党代表大会年会制；年会制也是“二大”到“六大”党章的明文规定。随后由于革命战争比较残酷和其他历史原因，党的“六大”到党的“七大”，其间相隔了17年。“七大”党章考虑到年会制难以贯彻，才将党代会改为每隔3年召开一次，其间可举行党代表会议。
如果说我们建党初期实行党代会年会制，是遵循马克思和列宁建党思想和建党模式的话，那么党的“八大”决定实行党代表大会常任制则是无产阶级政党在执政以后如何进行组织建设方面的一项重大政治设计和制度创新。所谓党代表大会代表常任制，亦可称代表任期制，就是代表大会的代表和它所选举产生的委员会其资格和权力同时存在，而且任期同委员会的换届和代表换届同期进行。1956年召开的党的“八大”，为了探索党执政以后的领导模式，“为了把党的民主生活提高到更高的水平，党的八大党章草案决定采取一项根本的改革，就是把党的全国的、省一级的和县一级的代表大会，都改为常任制。”[1](P220)这一重大的政治设计和制度创新不仅解决了党的最高权力机关的完备性问题，而且为党代表大会的年会制提供了根本的组织保障。因为，每年召开一次党代会，就不必再更换改选党代表。然而这项重大的政治设计和制度创新如同党的“八大”路线以及国家的民主政治生活一样，由于诸多的历史和现实原因，没有完全坚持下去。党的“八大”确定的代表大会常任制，在1958年召开了“八大二次会议”之后便自然停止了。从某种意义上说，正是由于党的“八大”路线以及党长期以来形成的正确的理论原则和经验总结未能坚持下去，才使我们党在“八大”以后不久所产生的“左”倾错误不断发展，导致了“文化大革命”那样全局性的错误，使党的事业遭受了严重的损失。
历史的重大代价通过人们深刻的反思，又会成为社会发展的巨大推动力，从而获得巨大的历史补偿。从1978年党的十一届三中全会开始，我们党的政治路线、思想路线和组织路线不仅回到了马克思主义的正确轨道，而且进行了前所未有的探索和创新。取得许多重大突破。1982年，我们党在修改党章的多次讨论过程中，曾经考虑过党代表大会年会制和代表常任制的意见。从20世纪80年代末期开始，中央有关部门先后组织在11个市、县、区进行了党代表大会常任制的试点工作。上海工业系统也先后在金山石化公司等55家企业中试行党代表大会代表常任制和年会制。实践证明，实行党的代表大会常任制和年会制，在党的领导方式上实现了许多根本性的突破，对党的民主制度建设和领导功能的发挥起到了很好的作用。它已成为新形势下加强党内民主制度建设的一个重要环节和新的生长点。现在需要探索和研究的问题是，如何在更大的范围和更高的层次上实行党代表大会常任制与年会制。
理论与实际的结合：常任制的功能分析
党代会常任制和年会制作为一项重大的政治设计和制度创新，它在理论和实践的结合上到底有哪些功效和作用呢？下边我们将做概括的分析
第一，共产党组织构架和权力配置上的客观要求。
共产党作为按科学理论组织起来的先进政党，有着科学的组织构架及合理的权力配置，那就是成员的模范作用、基层的战斗力与整体组织的共同意志和先进性的统一，是权力与义务的协同、思想与行动的一致以及理论与纲领的结合，即按民主集中制的原则来统一意志、规范行为、配置权力与责任。为此，从中央到地方党的各级组织都设有党代表大会，并作为党的最高领导机关。这既是无产阶级政党民主集中制的一个重要原则，也是我们党历次代表大会制定的党章所规定的一项根本制度。从理论上说，党的最高权力机关在客观上必需是“常在的”，而不能是“时隐时现”，只有常在，才能体现出它的最高权力和最大权威。而非常任制的代表大会，就造成最高领导机关的“一次性”与委员会（执行机关）的“连续性”之间的脱节，以及最高领导机关无法对它所选举产生的、常任的委员会机关进行监督。从实践上看，党的代表大会几年开一次会议，每次代表大会的代表都是新选举产生的，这样会造成党的最高机关在一定时段上的“缺位”，以及代表行使最高权力的“非连续性”。[1](P220)因顾建国以来的历史，从1958年党的“八大二次会议”到1969年党的“九大”，其间相隔11年，也正是民主集中制逐渐遭到破坏，个人崇拜不断发展的11年。而党的“九大”则是“左”倾错误发展到顶点，党的民主集中制遭到严重破坏的一次大会。例如它把民主集中制的最基本原则“选举制”改为“民主协商和选举”；而把党的接班人用法定形式写入党的总纲。因此，党的代表大会的常任制，从理论上和实践上解决了党的最高领导机关的“常在性”和“完备性”的问题，为民主集中制实施和集体领导的强化以及反对个人崇拜提供了必要的保障。
第二，共产党在国家政治生活中所处地位的必然反映。
我们党在国家政治生活中处于领导地位，负有实现人民富裕、国家富强和民族复兴的历史使命。“党的领导主要是政治、思想和组织的领导。”党的政治领导主要体现为政治原则、政治方向、重大决策的领导。就是要制定和执行正确的路线、方针和政策，通过组织广大党员和人民群众进行创造性的实践来发展生产力和为民谋利，实现党的奋斗目标。党的代表大会的常任制，能够充分发扬民主，倾听各方面意见，保证党的决策的科学性与正确性。即它可以把“党的最重要的决定”拿到代表大会上去讨论和确定，从而使党的决策机制更加科学合理，决策的民主化进一步加强，决策的科学性和合理性有了新的保障。同时，党的代表大会的常任制，对于各级委员会在其职权范围内实施重要决策也是非常有益的。“代表由于是常任的，要向选举他们的选举单位负责，就便于经常地集中下级组织的、党员群众和人民群众的意见和经验，他们在代表大会会议上，就有了更大的代表性，而且在代表大会闭会期间，也可以按照适当的方式，监督党的机关的工作。”[1](P22)群众路线一直是我们党根本的工作路线，就是“从群众中来，到群众中去；集中起来，坚持下去”。这样一个根本的工作路线，需要党的各级领导机关，领导干部和广大党员从多方面利用多种渠道来实施，而党的代表大会的代表无疑是实施群众路线的一个重要方面和一个重要渠道。有了常任制的身份和职责，他们就会不断地深入实践，了解实际、集中群众的智慧，发现人民群众的各种创造性活动，并把群众的各种智慧、意志和创造发明反映到党的各级委员会。这样，党的各级委员会所制定的各种决策方案，就可能比较符合实际，具有较高的科学性、合理性和可操作性，就可能在比较多的方面满足人民群众的利益需要。
第三，调动党代表参与党内事务的积极性，提升党内民主生活的水平。
我们党的先进性从个体层面上考察，既表现为普通成员较之社会一般成员觉悟的领先和行动的自觉，又反映在先进分子和杰出人物的引领和示范，形成引领示范与推进激励的互动关系。各级党代表大会的代表一般都是各部门、各方面的先进分子和杰出人物，因而是党内的一种重要的政治资源。实行党的代表大会代表的常任制，代表有了常任制的身份和职责，一方面从激励机制上调动他们关心党的建设、参与党内事务活动的积极性、主动性和创造性；另一方面又从责任和义务机制上促使他们更加自觉和主动地去履行党代表的职责和义务，从事党的各项建设。同时，它本身又从制度机制上为党代表作用的发挥提供了一个活动平台。党代表作用的发挥不仅局限于党代表的范围，更重要的是它能够沟通党的领导机关与广大党员的联系，拓宽党内民主生活的渠道，带动广大党员全面履行其权利和义务，更加关心党内事务，投身于党的各项建设之中，从而形成党的领导机关的积极性、党代表大会代表的积极性和广大党员的积极性三者相互促动的良性循环，以及生动活泼的党内政治生活局面。
第四，保证对党的各级委员会实行有效监督。
我们党的历次代表大会通过的党章都规定，党的各级代表大会不仅要选举产生各级委员会，还要听取和审查各级委员会的工作报告，制定党的方针政策和重大决策。这表明最高领导机关的职能是全方位的，它需要有效的机制来实现。虽然非常任制的代表大会也能够履行选举产生中央和地方各级委员会以及修改党章的职能，但是它却不能在过程中履行制定重大方针政策和决策以及监督由它选举产生的各级委员会工作的职能。只有代表大会实行任期制，并且其任期与由它选举产生的委员会任期同步，代表大会的代表才能充分了解各委员会工作情况，并对它进行有效的监督。实行代表大会常任制后，“党的中央、省、县委员会每年必须向它报告工作，听取它的批评，答复它的询问。”[1](P221)同时还应看到，有了代表大会的常任制和监督机制，各级委员会就会更加审慎地决策和勤奋工作，不敢有更多的松懈。党的最高领导机关如果违背了广大党员和人民群众的意志，滥用职权，党的代表大会就可以对其进行批评，直至撤换。这正如列宁所说的：“党的所有负责人员、所有领导人员、所有的机构都是选举出来的，是必须向党员报告工作的，是可以撤换的。”[2](P418)也就是说，党的代表大会的常任制不仅有利于党的政治领导的实现，而且也有利于党的思想领导和组织领导的加强。
第五，对人民民主起到良好示范作用。
用党内民主来推动和促进人民民主，从而加速社会主义的民主化进程，建设社会主义的政治文明，一直是以毛泽东、邓小平、江泽民为代表的党的三代领导集体一贯的政治构想和奋斗目标。为此，他们既做过许多精辟的论述，也进行了不懈的努力。毛泽东把扩大党内民主“看作是巩固党和发展党的必要步骤”，邓小平认为“政治体制改革的总方向，是为了发扬和保证党内民主，发扬和保证人民民主”，[3](P418)20世纪90年代以来，我们党一直倡导“以党内民主逐步推进人民民主，”党的十六大报告则更加明确地提出“党内民主是党的生命，对人民民主有着重要的示范和带动作用。”我们党通过代表大会常任制和年会制的实施，必将进一步的保障党员的民主权利、拓宽民主渠道、健全民主机制，形成民主决策体系，从而在整体上提升党内民主的水平与层次。这样，各民主党派、人民团体和社会组织就可以借鉴中国共产党的民主制度和经验，极大地促进人民民主的发展，形成社会主义的政治民主和政治文明。共产党对各民主党派、人民团体和社会组织民主示范作用的发挥，同时也有助于它对国家政治生活领导功能的增强。
第六，为实行党的年会制提供了组织保障。
党代表大会的年会制是马列主义建党思想的一个重要的原则。实行党代表大会年会制，通常有两种模式可以选择：一是每年通过选举党代表大会的代表来召开年会；二是通过代表大会的常任制来实现。前者一般在共产党建立初期因尚未执政或组织规模较小的条件下比较容易做到，例如我们党的“一大”到“六大”，虽然未实行代表大会的常任制，但基本上实现了年会制；俄罗斯共产党在建党初期实行年会或者隔年会议，也都是在代表大会非常任制的情况下实现的。共产党在执政的条件下实行非代表大会常任制的年会制，因组织规模扩大、执政政务繁重而不大可能。不能设想在一个拥有几万个基层单位和6600万党员的执政党中每年选举代表，召开年会。而党代表大会的常任制则是年会制的自然合理的选择，它不需要每年都选举代表大会的代表。换句话说，一旦实行代表大会常任制，召开年会则是题中应有之义。召开年会是发挥常任的代表大会功能和作用的基本途径。因此，代表大会常任制对代表大会年会制提供了组织保障，而年会制又为对大会常任制功能的发挥提供了制度供给。
实践与运作的解困：常任制的可行性分析
我们党实行代表大会年会制和代表大会常任制其必要性和意义都是十分明显的，问题在于实践与运作中的可行性研究与评估。主要涉及到运行成本、职责权限、常设机构、运行机制、实施准备、配套改革和时机及模式选择等问题。
第一，党代会常任制和年会制所需成本分析。
有一种观点认为，“八大”党章规定的代表大会常任制没有能够坚持下去重要原因在于运行成本过高，经费支持困难。党的“十二大”没有恢复“八大”的这一制度也源于财政问题。这里需要指出的是，党的“八大”的制度和路线未能坚持下去的主要原因在于“八大”以后逐步滋生起来的“左”倾思维模式、思想观念和路线政策背离了正确的路线和制度。同时，对实行党代会常任制的理论准备、制度准备和技术准备不够充分。诚然，实行党的代表大会常任制确实需要付出一定的成本，即需要花费一定的财力、时间和精力，但是，成本问题需要作整体和科学的分析。至少有以下几点在理性上应予以确认。
其一，任何一种民主都需要付出成本。民主作为一种国家制度是从资本主义开始的，而资本主义民主无论是国家的层面，还是社会的面，无论是议会活动还是选举活动，或者其他社会管理活动，其财力、时间和精力耗费都不是个小数，但它的文明和进步程度却远远超过封建社会。从一定意义上说，资本主义如果没有民主成本付出，就不可能有其民主和文明的实现。社会主义民主从理论上讲，应当是普遍、简洁和高效的，因而是节俭的，但也需要一定的民主成本付出，尤其是在它的初始阶段，其成本支出稍大一些也是情理之中的事情。
其二，探索共产党执政的规律及其具体模式不能不付成本。中国共产党作为世界上最大的执政党已经有了50多年的执政经历和经验，肩负着实现现代化和中华民族的伟大复兴以及最终实现共产主义的历史使命，同时又面临着纷繁复杂的国内国际形势。因此，必须“不断深化对共产党执政规律的认识”，不断探索共产党执政和党内民主的具体模式，为此，就必须支付一定的成本。
其三，从整体上增强共产党宏观决策的科学性、合理性看，其成本支出不是太大，而是很小。实行代表大会常任制，从单个、局部和一段时间来看，其成本支出是大的，但是从增加宏观决策的科学性、合理性来分析，其成本支出就不是太大，而是很小。这里且不说“文化大革命”化了多少代价？就说改革开放以来一些地方党组织决策所造成的失误，其成本远远高于常任制所需的费用。
其四，从我国目前的财政状况来看，实行代表大会常任制的能力是具备的。改革开放以来随着社会经济的高速发展，我国的财政收入均以高于经济增长速度在增加。尽管需要办的事情还很多，中央和地方财力还不富裕，但是支持代表大会常任制财政能力已经超过建国以来的任何时期。而且，随着改革的深入和经济的发展，政府的财政能力还将进一步增强。
第二，党代会常任制的职责权限分析。
党代会常任制和年会制的又一个难题是职责和权限问题。有一种观点认为，党代会与人代会不同，它的主要任务是确定党在一定阶段的路线、方针和基本政策，产生比较稳定的领导机构，因而不需要每年都开会。其实不然，实行党代会常任制的主要职责和功能是加强党内民主和增强决策的科学性。就加强党内民主而言，如前面所分析的是一个大课题和大工程，召开年会只是常任制的一个主要方面，而非其全部。就召开年会这一层面来说，如果承认它是扩大党内民主的实际需要和制度安排，就必须也可以按期召开。如果以是否“需要”每年开会作为理由来确定年会制，就会在这一层面上削弱了党内民主。
就党的重大决策而言，无论是中央还是地方，虽然党的十一届三中全会以来决策的科学性在不断增强，失误在逐步减少，但是，随着国内和国际形势变化复杂性、多样性和快捷性的增加，以及领导任务的日趋繁重，增强决策的民主化和科学化，提高党的领导水平和执政水平问题日趋凸现。同时也应看到党的重大决策是分层次的，有战略决策和宏观决策，也有战役决策和中观决策；有长远决策，也有中期决策和近期决策。因此，无论是党的全国代表大会还是地方的党代会，均可设定5年一个任期的首次会议主要决定战略性、宏观性和长远性的问题；任期内的年会则主要决定中观性、中期性和近期性的问题。实际上，无论是党中央还是地方各级党组织在领导现代化建设的过程中，每年都会碰到许多重大问题需要研究和决定，经过分类梳理以后，完全可以挑出一些问题提交各级党的代表大会年会去讨论和决定。这样，既能减轻党的各级委员会的决策压力，又可以提高各级党组织决策的科学化和民主化程度，增强决策的合理性和有效性，加快各项事业的发展。
第三，党代会常任制常设机构和运行机制分析。
党的代表大会实行常任制就涉及到自身的机构、运行的机制以及同党委和党委职能部门的关系问题。这些问题可以从技术上设法规范，予以解决。实行代表大会常任制确实需要有常设机构，否则，无法与常任制的代表联系，也无法组织召开好年会。常设机构的设置不能照搬也无需照搬目前人大常设机构的模式，需组建精简、务实和高效的办事机构。中央和省一级常设机构的规模可稍大一些，市县一级其规模可稍小一些，具体多大规模为宜，需要探索和试点，找出实际需要的最佳点，但必须大大低于目前同级人大常设机构的规模。同时还可以考虑将各级党委所设置的政策研究机构、信访机构划归到党代会的常设机构，在承担原有职能的同时，适当增加一些常任制方面的职能；也可以考虑将中央和各级党委的办公厅（室）的一些职能调整到常设机构；还可以考虑将各级纪律检查委员会的一些职能调整到常设机构。经过这样的调整和重组，将会形成更加科学合理的党的组织构架和新的运行机制，并使常设机构实际需要增加的人员幅度大大降低。
常任制的运行机制，可以考虑以党内民主建设为主题、以服务年会为主线、以科学决策和保证监督为中心，以推进党的自身建设、提高领导执政水平和促进党所领导事业发展为目的，既保持传统领导模式的优势，又赋予新模式新的生机与活力，实现传统模式与创新模式的有机对接和融合。
党代会常任机构无论是创建初期隶属于同级党委，还是发展以后相对独立，它与同级党委以及党的职能部门的职责权限应有明显的区分。前者主要履行调查研究、沟通协调和监督保证职能；后者主要承担贯彻党代会的决议、实施职责权限范围内的政治领导、思想领导和组织领导职能以及处理大量的日常工作。
第四，党代会常任制实施准备、配套改革与时机把握和模式选择分析。
党代表大会的常任制和年会制是我们党领导模式和民主形式的一项重大改革和创新，也是党内民主水平和层次的提升，涉及因素多，影响面广，在全面实施前需要进行实施准备、配套改革；全面实施时，应把握好时机，注意模式选择。
就实施准备而言，主要包括三个方面：学术理论探讨、试点经验总结和试点面的扩大及层次的提升。党的政治设计和制度创新如同其他设计和创新一样，首先要进行各种学术理论、思想观点和设计模式的研讨、交流和碰撞，达到明晰理论、形成共识和比较模式的目的。近年来，党代会常任制及年会制的政治设计和制度创新方面的学术理论研究，思想开始解放，成果逐步呈现，但还不够充分和广泛，还需鼓励和提倡。与此紧密相连的是试点经验的总结，这方面比学术理论探讨更落后。虽然我们从20世纪80年代末期开始就分别在部分县和企业进行党代会常任制和年会制的试点，但只有企业的少量经验总结材料可以看到。经验总结概括、推广介绍不充分，不利于试点面的扩大和层次的提高，也给学术理论研究带来了困难。与此同时，应当按照十六大的要求，扩大市、县一级的党代会常任制试点面，并建议在省会市一级党委（包括计划单列市）进行试点。
党代会常任制和年会制的实施还必须进行配套改革。主要有这样几点：一是健全和完善党的代表大会制度，改革决策和选举制度，使决策和选举充分体现党代表及党员的意志和愿望，充分保障党员的民主权利；二是健全和完善党的委员会全体会议制度，形成党委内部有效的议事和决策机制，充分发挥它的功能和作用；三是进行会议制度的改革和创新，根本改变“会而不议、议而不决、决而不行、行而不动”的弊端，提高会议的效率；四是健全和完善领导集体和成员的责任制、评估制和追究制，促使各级领导集体和成员创造性地开展工作；五是完善监督机制、拓宽监督渠道，提高监督质量。
党代会常任制和年会制的实施还应当注意时机的把握和模式的选择。党的领导理论的成熟、党内思想和意志的统一、党内民主建设的加强和民主水平的提升，人民民主的发展和国内局势的稳定，即是实施的最佳时机。应当看到，随着十六大精神的贯彻和党的建设重要工程的实施，推行党代会常任制和年会制的时机将逐渐成熟。
总之，通过党代会常任制和年会制的实施，将加快党内民主建设进程，开创党的建设的新局面。
标签：党代表任期制论文; 民主制度论文; 党代会工作报告论文; 政治论文; 领导理论论文; 历史政治论文; 制度理论论文; 制度建设论文; 企业年会论文; 决策能力论文; 时政论文; 党代会论文; 中央机构论文;