中国社会保险行政管理体制的历史变迁及改革方向思考，本文主要内容关键词为：管理体制论文,中国社会论文,方向论文,行政论文,历史论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F 840.61 文献标识码：A 文章编号：1002-6924(2011)09-029-033
社会保险行政管理体制是国家管理社会保险事业的组织机构、人员编制、管理制度以及管理方法的总称，其运行的高效与否直接关系到社会保险制度建设的好坏，影响着一个国家社会保障制度的完善与发展。从现有国内外文献来看，关注中国社会保险行政管理体制改革与发展的文献多从社会保障制度整体建设的视角出发，单独将其作为研究对象的文献相对较少。本文认为，从历史的角度来了解、认识中国社会保险行政管理体制的演变历程，有助于清晰地认识中国社会保险行政管理体制的发展脉络，并在借鉴经验、吸取教训的基础上，制定出更加适合当前国情的社会保险行政管理体制方案。
一、中国社会保险行政管理体制的历史变迁
(一)以内务部、劳动部、卫生部为主的“三部主管”格局(1949年10月-1954年8月)
1949年10月19日，毛泽东同志主持召开中央人民政府委员会第三次会议，通过了政务院下属委、部、会、院、署、行34个行政机构的决议，任命内务部、劳动部、卫生部三个部门负责社会保险的管理工作[1]。具体业务分工为：内务部干部司主管各级行政人员的社会保险等事务，劳动部劳动保险司主管企业社会保险事务，卫生部主管公费医疗保险事务。1950年10月，干部司及其主管业务被划入于1950年10月在政务院人事局基础上重新组建的人事部。
值得一提的是，受当时社会条件所限，这一时期的社会保险覆盖面和保障程度都不高，但就企业劳动保险业务的行政机构管理体制而言，当时所执行的监督权和执行权相分离的经办模式是值得充分肯定的。1951年2月26日，政务院颁布的《中华人民共和国劳动保险条例》中明确规定：各大行政区工会组织对“所属各省、市工会组织及其区域内产业工会组织的劳动保险工作，负指导督促之责”；中华全国总工会为“全国劳动保险事业的最高领导机关，督导所属各地方工会组织、各产业工会组织有关劳动保险事业的执行”；各级人民政府劳动行政机关“监督劳动保险金的缴纳，检查劳动保险业务的执行，并处理有关劳动保险事件的申诉”；中央人民政府劳动部为“全国劳动保险业务的最高监督机关，贯彻劳动保险条例的实施，检查全国劳动保险业务的执行”。这种“管办分离”的行政执行原则也是这一时期社会保险不同于社会救济与社会福利“管办合一”行政管理体制的重要特点之一。
受历史条件所限，在当时正式的社会保障制度还未真正确立的情况下，虽然这一时期存在企业与机关事业单位社会保险分割化管理、社会保险覆盖面和保障程度偏低等问题，但当时执行的内务部(后由人事部经办)、劳动部、卫生部“三部门”主管，相关部门辅助配合的管理行政格局，以及企业劳动保险“管办分离”的经办模式对当时稳定社会局势、巩固政权、恢复生产起到的积极作用是值得肯定的。
(二)以总工会、内务部、卫生部为主的“三部主管”格局(1954年9月-1968年12月)
1954年9月20日，第一届全国人大一次会议制定和颁布的《中华人民共和国宪法》明确指出由国家举办社会保险，成为中国社会保险事业发展的里程碑。1954年至1959年在全国范围内开展的行政机构精简整顿工作使得这一时期的社会保险行政管理机构经历了一定程度上的改革。1954年5月28日，政务院颁布《关于劳动保险业务移交工会统一管理的通知》，同年6月15日，劳动部、全国总工会下发《关于劳动保险业务移交工会统一管理的联合通知》，对移交劳动保险业务、文件、撤销劳动部门的劳动保险机构等做出了具体规定。此后，各级工会统管全部劳动保险工作。至此，在上一时期实行的执行权与监督权相分离的管理模式演变为执行权与监督权相统一的管理模式，形成了工会参与拟法、政府立法、工会具体经办的社会保险业务管理格局。进入20世纪50年代中期之后，在精简机构政策的推动下，1959年7月，由国务院直属的原人事局改由内务部管理，国家机关工作人员的社会保险业务也随之划归内务部新成立的政府机关人事局管理，内务部的社会保障职能逐步得到加强。值得一提的是，这一时期卫生部新增的农村合作医疗保险业务成为这一历史阶段社会保险经办管理体制演变中最值得肯定的成绩。
这一时期社会保险经办机构依然传承上一阶段的三部门主管经办模式，机关事业单位的社会保险与企业社会保险仍被分割在两个管理部门，事实上，全国总工会取代劳动部经办企业劳动保险业务意味着劳动保险经办管理模式已经由上一时期的执行权与监督权相分离演变为实质上的“管办合一”，这也标志着中国社会保险经办机构管理体制“管办不分”的开始。不能否认的是，在当时经济水平极为有限的条件下，这一时期由卫生部经办负责的农村合作医疗保险制度，不仅使卫生部门自身的职能得以增强，更推动了农村医疗卫生事业的发展。
(三)“文革”时期的社会保险经办管理格局(1969年1月-1976年底)
1969年1月，内务部被撤销，具主管的包括机关事业单位社会保险在内的社会保障业务被分散到公安部、财政部、卫生部等部门接管，其中，国家机关工作人员的社会保险业务被国务院政工小组办公室接管。1970年6月，劳动部被撤销，成立国家计划革命委员会，劳动部工作并入计委所属的劳动局负责。直到文革后期，社会保险行政管理机构工作才逐步恢复正常。1975年9月，国家劳动总局成立，由国家计委代管，其主要职责之一便是负责管理企业劳动保险。1979年7月，劳动总局设置保险福利司，实施劳动保险拟法和部分管理工作，劳动总局管理职能的确立标志着社会保险经办管理权利开始逐步向劳动部门转移。
此外，由于这一时期主管企业社会保险业务的全国总工会和地方工会组织被迫停止运转，企业社会保险的筹资机制也发生了根本性改变。1969年2月，财政部颁布了《关于国营企业财务工作中几项制度的改革意见(草案)》，规定国营企业一律停止提取劳动保险金，原在劳动保险金中开支的劳动保险费用，改在企业营业外列支。这一规定改变了企业劳动保险金的原有筹资机制，形成了待遇标准按国家规定执行，费用由企业实报实销的“企业保险”，标志着劳动保险由工会组织在全国范围统筹调剂18年之后，转为由企业自行支付劳动保险待遇。
相对而言，卫生部门是社会保险主管部门在“文革”中受到冲击最小的部门。虽然公费医疗制度受当时“极左”思想的影响，被诬蔑为修正主义，但在毛泽东同志的肯定和倡导下，农村合作医疗制度进入了快速发展时期，1969年之后，全国甚至出现了大办合作医疗的热潮。
(四)恢复重建阶段的社会保险经办管理格局(1977年-1988年3月)
1977年11月，全总机关领导小组成立，逐步恢复了全总与各产业和地方工会的联系，1978年10月，全国总工会恢复工作，建立生活办公室(后改为生活保险部，1979年改为劳动保险部)。1978年3月5日，第五届全国人民代表大会第一次会议通过决议，设立中华人民共和国民政部。5月，民政部成立，内设办公厅、政治部、优抚局、农村社会救济司、城市社会福利司、民政司、政府机关人事局和中国盲人聋哑人协会8个行政机构，其中政府机关人事局主管国家机关工作人员的社会保险业务。①1979年7月，国家劳动总局设置保险福利司，各地劳动部门也相继设立了保险福利处(科)。1980年3月，国家劳动总局、全国总工会联合发出《关于整顿与加强劳动保险工作的通知》，规定：企业行政与基层工会负责基层单位的劳动保险工作，政府劳动部门和各级总工会对基层劳动保险工作进行指导。1982年5月，由原国家劳动总局、国家人事局、国家编委和国务院科技干部局等单位合并组建劳动人事部，综合管理社会保险工作，其内设的保险福利局，专司社会保险工作。1987年3月，中央财经领导小组决定在各级劳动人事部门设立退休费用统筹管理委员会，对退休费用统筹工作进行统一管理。委员会由劳动人事部门牵头，工会、计委、经委、财政、银行、审计等有关部门派人参加组成。
总的来看，这一时期社会保险经办机构在恢复、重建的基础上，对原有行政格局进行了调整。综合管理社会保险工作的劳动人事部首次实现了企业劳动保险与机关事业单位社会保险工作的统一管理，可以说是改革开放初期在社会保险经办机构建设方面的一次有益探索，在社会保险行政体制变迁史上无疑占有重要地位[2]31。
(五)“四部门”分管下的“多龙治水”管理格局(1988年4月-1993年10月)
进入上世纪80年代中期以来，社会保障行政管理体制改革不断趋向分散化方向发展。就机构建设而言，1988年4月，根据全国人大七届一次会议批准的国务院机构改革方案，撤销成立仅6年的劳动人事部，分别组建人事部和劳动部，社会保险业务的管理也随之变更为劳动部主管企业职工社会保险，人事部主管国家机关事业单位社会保险的格局。自1986年开始探索建立农村养老保险制度之后，又于1990年7月确立由民政部负责主管农村社会保险业务，并于1991年增设农村社会养老保险办公室，中国社会保险经办机构再次呈现“三分天下”的格局。如果加上卫生部管理国家机关事业单位的公费医疗保险、中国人民保险公司承办的部分城镇集体企业单位职工的养老保险、劳动服务公司负责的部分单位职工的失业保险，可以说，这一阶段的社会保险经办机构呈现出明显的“多头”管理特征。
自1987年开始，国务院陆续批准了铁路、电力、民航、石油天然气等11个行业单独管理职工养老保险。如此以来，这一时期的社会保险经办机构实际上由4个国家部委、11个行业再加上中国人民保险公司、劳动服务公司等企业分割管理，呈现出鲜明的“多龙治水”管理格局[2]32。
(六)统一社会保障行政管理体制下的社会保险经办机构新格局(1993年11月-至今)
1993年11月14日，中共十四届三中全会通过的《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出“建立统一的社会保障管理机构”的改革设想，并明确了社会保障行政管理和社会保险基金经营分离的管办原则。
1998年3月，根据九届全国人大一次会议通过的《关于国务院机构改革的决定》，在原劳动部的基础上组建了劳动和社会保障部②，综合管理全国劳动与社会保障工作，原由民政部主管的农村社会养老保险业务划归其管理。虽然国家机关事业单位社会保险及后来推行的新型农村合作医疗保险的相关业务仍未纳入其经办范畴，但其组建已意味着社会保险经办机构改革朝着“大整合”方向迈进了一步，也标志着中国社会保险行政管理机构发展历史上统一管理基本框架首次确立。同时，为进一步理顺、整顿社会保险事务经办管理体制，国务院于1998年8月颁布《关于实行企业职工基本养老保险省级统筹和行业统筹移交地方管理有关问题的通知》，要求铁路、电力、煤炭等11个行业停办行业养老保险统筹，并限期向当地社会保险管理机构移交相关工作。
进入本世纪以来，随着经济体制改革的不断深入，行政体制改革的“大部制”方向日益明确。2008年3月，国务院机构改革方案确定，撤销原人事部、劳动和社会保障部，重新组建“人力资源和社会保障部”，接管原劳动和社会保障部主管的所有相关社会保险业务，原主管社会保险事务的6个内设机构的基本组织架构被完整地合并进来。所以，仅就社会保险行政管理体制而言，改革前后的经办机构管理职责并没有发生实质性变化。同时，由于新型农村合作医疗保险的相关业务仍归卫生部管辖，可以说，此次社会保险经办机构调整并没有从根本上触动劳动保障与卫生两大部门主管社会保险业务的格局。
二、当前中国社会保险行政管理体制存在的突出问题及其原因
事实上，当前这种名义上由统一部门负责、实质上多部门摄入、管办不分家的行政管理体制，有悖于现代行政体制改革的方向，直接导致了当前中国社会保险经办机构运行过程中存在许多突出问题。
(一)机构设置分散、权责关系不明
从目前情况来看，由于行政体制更迭的时滞性、部门间的利益分割矛盾、历史遗留问题等客观因素，地方各级社会保险业务经办机构设置并未真正做到与中央部委管理机构相一致，社会保险业务被分散到劳动保障部门、卫生部门等多部门管理，个别地方的部分社会保险业务甚至仍归民政部门管辖。组织机构设置分散不仅导致不同部门之间的管理体制和保险待遇差别较大，更直接导致社会保险业务交叉管理，加重了地方实际经办部门的工作难度，常出现政出多门、效率低下、部门分工职责不明等问题。
(二)管办不分、监管乏力
如前所述，自上世纪50年代中期结束“管办分离”的行政管理体制后，中国的社会保险经办行政管理体制再也没有脱离“管办不分家”的模式。这种缺乏实质性监督机制的行政体制直接导致了近年来社会保险基金挤占、挪用和违规投资等基金非法使用现象屡禁不止，各部门互相推诿等问题的出现。社会保险的宏观管理主要负责把握政策的制定方向、保险基金的监管运营等，具体业务管理主要负责保险金的收缴、登记、稽核、发放等具体操作环节，只有将两个层次明确区分，独立执行，才能真正实现保险经办机构的有效运行。
(三)经办机构能力不足
数据显示，我国2007年五项社会保险参保总人次达到7.37亿，而2007年社会保险经办机构在编人员仅约13万人，平均每人经办社会保险业务达56692307.69人次，如此悬殊的人均经办人次比很难保证服务的质量与效率，有学者更是将此现象戏称为中国社会保险经办机构特有的“小马拉大车”现象。目前，中国社会保险体系包括的养老、医疗、失业、工伤、生育等计划的覆盖率均在总人口的10%左右，这与1952年国际劳工组织(社会保障最低标准)公约规定的20%—50%有很大差距，今后扩大社会保险覆盖面仍将是中国深化经济改革与推动社会进步的主要任务之一，所以，现有社会保险经办机构如果不能及时调整、扩充，其承办能力是远远不能满足未来中国经济发展及社会保险事业发展需要的。
(四)信息化重复建设严重
目前，我国实行的是按险种设置的“单险种”经办机构行政体制，业务管理较为单一，这一模式虽然能够集中力量提供较为专业化的服务，但是，由于社会保险的五大险种都有办理登记、核定缴费基数，以及征集、录入、维护基础信息等共性业务，按单险种经办难免会出现信息采集重复操作、办理手续重复现象，不仅降低了经办机构的行政效率，加大了业务管理、技术支持的难度，浪费了人力、物力、财力，更给参保者带来了许多本可以省去的麻烦。同时，由于多头经办和一些业务交叉，社会保险基金也呈现出分散化的特征，各险种的积累基金分属不同部门管理，不能集中运营，不仅不便于监管，更使得基金运营形不成规模效应。多部门协作管理的行政体制已经严重阻碍了中国社会保险事业的健康发展。
除此以外，社会保险机构经办人员业务素质有待提高、人员队伍建设落后、经办经费有限等问题也制约着社会保险机构的正常运转，更直接影响到社会保险各项目的顺利开展、实施。
三、从“分立”到“统一”——对当前中国社会保险行政管理机构改革方向的思考
(一)监管分离：中国社会保险行政管理体制改革的关键所在
就行政管理体制而言，监管分离是现代行政制度改革中重点强调的原则与方向，同样，社会保险经办机构改革也只有真正实现监督与管理分离，才能更有效地维持社会保险制度的运转。
社会保险是社会保障体系中的核心内容。中国现行社会保险依据不同的划分标准可分为养老、医疗、工伤、失业、生育五大类。[3]，每一个险种都关系到参保人的基本生活保障与切身利益，确保每一项保险金在缴纳、给付过程中不出现纰漏，确保保险金的保值、增值是评判制度运行好坏、效率高低的重要标准，也是维持制度可持续发展的基本保证。社会保险制度的特殊性要求其行政管理体制要绝对的实现“管办分离”，采取监督与经办相分离的模式，否则，其他的一切改革提高政效率的做法都只能是“空中楼阁”。
(二)从“分立”到“统一”：中国社会保险行政管理机构改革的未来方向
社会保险所具有的强制性、互济性、社会性及其特殊的保障功能决定了社会保险行政管理机构应该且必须由非营利性质的社会公共部门承担，也决定了其管理体制的最优模式为集中式管理，即管理机构设置采取在全国设立自下而上、自成系统的统一的社会保险行政管理机构，从而实现对社会保险基金的统一征缴、集中管理、统筹调剂。从现有可及文献资料来看，无论是来自社会保险经办机构实际部门的呼声还是理论界的学术观点，主张社会保险行政管理机构的改革方向由目前的分散管理向统一集中管理转变已经成为主流声音。研究者们普遍认为，目前中国社会保险运行中存在的诸多问题都可以诟病于现行分散式的行政管理体制，正是因为现行社会保险经办机构未能实现统一管理，才造成了政出多门、权责不清、效率低下的局面。
当然，无论是就目前中国社会保险的实践进程来看，还是从社会保险行政管理体制的现状来看，要真正实现统一的社会保险行政管理体制，还有很多困难需要克服。
从现实原因来看，无论是应时代需要成立的劳动和社会保障部，还是新组建的人力资源和社会保障部，就社会保险管理业务而言，其机构设置和管理职责都充分说明它们的成立仅仅是实现了现有可能范围内的社会保险经办业务的整合，对于一些由于行政管理传统沿袭及险种特殊性等原因而暂时无法接管的业务，比如，一直由卫生部主管的农村合作医疗保险制度则并未纳入。当然，这其中也不排除部门利益分割存在分歧，最终导致此次大部制改革社会保险经办机构仍未实现统一的行政管理模式。
从历史原因来看，追溯中国社会保险经办机构近六十年的发展与建设历程，我们不难看出，社会保险行政管理机构迟迟实现不了“统一”，除了部门之间利益分配存在分歧之外，也有历史遗留的客观原因。中国社会保险经办机构发展史上各部门长期分割的近乎“固化”的管理模式，也使得当前建立统一的社会保险行政管理机构存在困难。
事实上，从发达国家管理经验来看，由于诸多客观因素的限制，目前世界上完全实现社会保险经办机构统一化管理的国家并不多，“集散结合”的管理模式是当前国际上较为流行的社会保险管理模式。这种根据保险项目的特性，将社会保险共性较强的项目集中起来实行统一管理，将特殊性较强的项目单列，由统一的社会部门分散管理的模式，具有极大地灵活性和可操作性。
综上所述，无论是从现实因素出发，还是结合历史传统考虑，一蹴而就地实现社会保险经办机构的“大统一”并不是当前中国社会保险经办机构改革的最优路径选择。“统一”是社会保险经办机构改革的必然趋势，不能盲目地追求“统”的进程，也不能以消极的态度回避事实，结合当前中国实际，借鉴国际经验，循序渐进地推进由“分立”到“统一”才是适合中国社会保险行政管理机构改革的独有道路。
注释：
①1980年7月14日，民政部政府机关人事局与国务院军队转业干部安置工作小组办公室合并，成立国家人事局，直属国务院领导。
②其内设养老保险司、失业保险司、医疗保险司、工伤保险司、社会保险基金监督司、农村社会保险司6个司级机构，下辖社会保险事业管理中心和社会保险研究所2个直属事业单位。
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