我国现行财政转移支付制度现实评判与政策选择，本文主要内容关键词为：转移支付论文,我国现行论文,现实论文,财政论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、财政转移支付制度的理论解读
财政转移支付制度，是国家针对各级地方政府财政能力与支出需求不一致的现状，以实现公共服务水平均等化为目标而实行的一种财政平衡政策，是处理中央和地方政府间关系、实现公共服务均等化的重要制度安排。
（一）财政转移支付制度的实质是区域补偿性政策，是世界各国普遍使用的一种政策工具。财政转移支付制度是平衡各地区、各层级财政能力，促进公共服务水平均等化的有效援助手段，也是世界缩小区域经济发展差距中最为普遍使用的一种政策工具，其实质是“抽肥补瘦”。主要是从区域经济协调发展的目的出发，通过中央政府对区域经济发展的宏观调控，直接调整各地区、各层级经济社会发展的不协调、不平衡状况，改善落后区域经济发展环境，为落后区域的经济发展创造条件，缩小与发达区域的经济发展差距，抑制区域间差距的过分扩大，促进区域经济均衡发展。
（二）财政转移支付制度的基础是宪法所规定的平等原则和基本人权保障。法律面前人人平等，公民平等享有权利并平等履行义务。但现实中公民通常注重政治权利和私法性权利的平等，忽略享有公共产品及公共服务的平等权利。而公民平等享有公共产品和公共服务的权利，是公民基本人权保障的重要内容。国防、基础设施、治安、教育、医疗、就业等政府提供的公共服务，不仅能有力地保障公民的基本生存权，也是个人谋求发展、实现自我价值所必需的社会环境。
（三）财政转移支付制度的目标是公共服务均等化，但某些时期也肩负一些特殊使命。谋求基本公共服务均等化是财政转移支付的主要目标，财政转移支付制度是国家为实现区域间各项社会经济事业的协调发展而采取的财政政策杠杆，对于贯彻落实中央政府政策措施目标、强化中央财政宏观调控能力、引导地方优化配置资源等方面，具有方向准、见效快、便于监控等特点。因此，财政转移支付制度与国家宏观调控政策紧密相关，体现了中央政府的宏观调控目标。另外，我国对少数民族地区、革命老区及边境地区制定的一些财政转移支付政策，还附带着政治性目标。
（四）财政转移支付制度的现实背景是缩小差距，让更多人共享改革发展红利。我国30年改革开放取得令世人瞩目的成果，但改革开放以来我国实施的非均衡发展战略导致公共资源向东部沿海地区倾斜，广大农民长期游离于公共财政体制之外，城乡差别、二元社会结构特征并没有消失，公民没有公平分享改革发展红利。如何使全体公民都从改革发展中获益，能够公平分享改革发展红利，已经引起新一届政府集体和社会各界广泛关注。因此，完善我国财政转移支付制度是现实之需。
二、财政转移支付制度的现实评判
目前我国转移支付制度是与1994年分税制改革相配合建立的，在强化宏观调控能力、缓解区域经济发展失衡的压力、更好地贯彻中央的各项政策等方面发挥了积极作用，但多年的实践也反映出了一些制度性缺陷。
一是财政转移支付制度过渡性色彩浓厚。我国现行财政转移支付制度，是分税制改革时中央和地方政府利益博弈的结果，带有较深的旧体制烙印，过渡性色彩浓厚。受我国分税制渐进性改革的影响，目前采取的做法是在承认各地方政府既得利益的基础上，采取“基数法”核定财政转移支付的资金数额。而这一做法没有具体考虑体制、经济结构、人口状况和自然环境等发展因素，忽视了不同地方的收入能力和支出需要的客观差异。虽然有利于调动经济发达地方的积极性，但延续了过去财政包干体制下财力不均的历史问题，导致“富者越富、穷者越穷”的马太效应不断扩展。并且，目前转移支付制度仅适用于中央和省级政府之间的资金拨付，省级政府与下级政府之间的转移支付制度尚未形成。
二是财政转移支付制度与现行权力边界不相对接。目前处于体制过渡转轨期，政治体制改革较为滞后，政府职能尚未完全转变，上下级政府职能边界模糊、职能幅度与权力半径交叉重叠。1994年实施分税制改革，财权划分比较明确，而事权界定模糊不清。事权的边界决定着财政支出的范围和财政收入的划分，所以事权划分是财政体制改革的基础性环节。这样不可避免地导致财政转移支付制度与现行权力边界不相对接，财权和事权不对称。明确划分事权、准确核算财力规模和不同事务的财政支出标准，是提升转移支付制度的规范化和科学化水平的前置条件。
三是财政转移支付制度层次位阶过低，缺乏法律性制度安排。发达国家普遍建立了一套比较完善的转移支付法律制度。如美国以法律形式对转移支付的政府支出责任、收入划分、总量规模、结算办法、计算技术性比例等作了一系列明确规定。而我国财政转移支付法律制度建设滞后，没有出台统一、科学的制度规范，没有对转移支付的原则、程序、分配方法和标准等作出具体要求，缺乏法律制度的支撑和保障。目前其法律依据主要是政府规章，立法层次不高，制度的稳定性、权威性也较差。
四是财政转移支付制度种类繁杂，操作性不强，自由裁量权过大。我国财政转移支付种类很多，上级专项补助拨款范围太宽，几乎涵盖所有预算科目。有的项目设置依据不足，失去政策导向作用；有的分类不科学，交叉重复，改变了原意；有的用途不明，事权界限模糊等等。补助对象涉及各行各业，到处“撒胡椒面”，资金零星分散，重点不突出，没有发挥财政资金的规模累积效应。同时，没有设立专门机构对财政转移支付进行统一归口管理，控管制度缺失，资金分配使用缺乏制度依据，分配的标准或依据尚不够科学，转移支付暗箱操作，过程不透明，人为随意性安排，自由裁量权过大，容易发生“权力寻租行为”。
五是财政转移支付监管力度不够，资金使用效率低。由于各级政府预算编制的时滞性，客观上造成财政转移支付资金无法及时纳入地方财政预算管理，很多转移支付资金下拨后运行处于失控状态。许多地方政府没有严格按照中央政府的指令使用资金，挤占、挪用、截留等现象较为普遍，滋长了政府中的小团体主义和地方保护主义。对财政转移支付违规违法行为处罚偏松，审计监督没有及时跟进，很多问题都以“内部处理”了事，财政转移支付制度的威慑力不够。此外，转移支付资金使用缺乏效益考核评价体系，地方政府“重争取资金，轻使用效果”现象普遍存在，财政转移支付资金效益偏低。
三、完善财政转移支付制度的政策选择
（一）按照权责对等的原则，明确界定各级政府财权、事权边界。实践证明，在市场经济体制下，财政转移支付必须遵循事权财权对等原则，按公共产品属性规范各级政府之间的事权范围。即全国性的公共产品和服务由中央政府来提供，地方性的公共产品和服务由地方政府来提供。要科学全面地明确各级政府的经济管理权限，将相互交叉、重叠的事权剥离，对政府间的共同事务，明确各级政府支出责任，合理确定负担比例。总的来说，对于国民经济宏观调控和社会协调发展，应属于中央政府的事权范围；贯彻落实中央政策措施、各项经济任务以及完善本地区经济社会协调发展，则属于地方政府的事权范围。根据公共财政学原理，财权的划分要兼顾公平与效率原则，做到事权与财权相统一，收入权力和支出责任相协调，一级政府一级事权一级财权，确保各级政府财政运行的相对独立性，切实提高各地方政府的积极性。当政府之间转移事权的时候，财权也应随事权一起转移，实行“财随事转”的政策。
（二）树立相机抉择的理念，科学确定财政转移支付目标。转移支付制度作为公共财政体制建设的核心内容，其目标与财政体制目标基本一致，即基本公共产品和服务均等化、区域经济统筹协调发展，最终消除贫富差距，实现社会公平。在转移支付的目标选择上，要根据不同的支付对象和不同的经济社会发展阶段，选择不同的政策目标。因此，转移支付制度要结合实际情况，提供有差异的政策，适度调节各地方交通、科技、教育、文化、就业、社会保障、环境保护等基础设施和生活环境改善等方面，实现我国区域公共物品和服务的均等化，使公民享受均等的公共物品和服务，共享改革发展成果。同时，要针对我国经济发展水平落差大的特点，着眼于优化配置资源、统筹区域经济发展的政策目标，着力于调控东中西部地区经济发展不平衡，发挥中央财政再分配职能，提高转移支付横向平衡绩效，逐步缩小地域间财力悬殊，从而消除地区间贫富差距。
（三）集成自创和移植优势，大力优化财政转移支付模式。要立足我国国情，大胆借鉴世界各国先进做法，集成自创和移植两种优势，着力优化财政转移支付模式。从各国实践来看，转移支付制度主要涵括一般性转移支付、专项转移支付和分类转移支付三大类，多数国家都是综合运用多种转移支付方式。要比较三种方式的特点，根据当前我国经济社会发展实际状况，进一步压缩专项转移支付规模，增加一般转移支付数量，建立起以一般性转移支付为主，以专项转移支付为辅，以特殊性转移支付作补充的复合型模式，更好地发挥转移支付制度补助、再分配、调控三大功能，全力促进我国经济社会转型升级。
（四）实行法律制度双管齐下，不断提升财政转移支付制度规范化水平。为了加快解决我国财政转移支付制度建设的延滞性，我们应从法律法规和制度规范两方面入手，加快转移支付制度设计，构筑科学、完备、有效的法律制度保障，确保转移支付制度价值功能的全面实现。要加快转移支付制度的法律法规、规章制度的建设，对转移支付的原则、目标、内容、来源、形式、程序、依据、用途和监督等作出统一规定，赋予转移支付法律地位；将转移支付纳入各级预算管理，实行转移支付和政府财政预算同步，并向社会公开，接受社会监督；彻底改变转移支付多头管理的混乱状况，归并、整合分散在各部门的转移支付管理职能，建立一个专门的转移支付管理机构统一归口管理；建立转移支付惩罚激励制度，充分调动各级政府开源节流的积极性，减少财政补贴的依存度，增强财政自求平衡能力。要建立一套高效、严密、灵活的监督体系，对转移支付资金的分配程序、使用过程、经济社会效益进行实时监控；要设计科学的效益评价与考核指标，对资金的使用情况、转移支付的执行效果开展绩效评估，确保资金使用效益的最大化。