新公共管理的终结与数字时代治理的兴起，本文主要内容关键词为：公共管理论文,数字论文,时代论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：C93 文章标志码：A 文章编号：1002－7408（2009）04－0098－04
一、公共管理的理论危机：新公共管理及其批判和替代
自威尔逊始，传统公共行政形成了官僚制、政治—行政两分、文官制度和泰勒主义四大基本原则，确立了传统公共行政的基本框架，其中官僚制是理论基石和政府管理的基本组织形式，正如克罗齐所说“大多数学者把官僚制组织看做是现代世界理性的化身，并因此而认为它高于所有其他类型的人类组织”。[1]到20世纪70年代，奥斯特罗姆指出，美国公共行政的思想危机在于官僚制对民主制行政的压制，而为了解决这一危机，只有从官僚制行政走向民主制行政的变革。[2]在一定意义上，新公共管理运动就是这种变革的产物。
当传统公共行政无法应对二战后西方福利国家所面临的财政压力和管理危机，新公共管理应运而生。“新公共管理意味着企业管理技术的采用、服务及顾客导向的强化、公共行政体系内的市场机制及竞争功能的引入。”[3]在新公共管理理论中，影响最大的无疑是奥斯本和盖布勒的《改革政府》一书，他们提出的十大原则构成了新公共管理的核心，成为西方国家政府管理和改革的指南。[4]美国的重塑政府运动、英国的“下一步行动”方案、“公民宪章运动”等都是新公共管理理论在实践中的应用。
新公共管理在实践中取得了不少成就，也引发了一系列问题，学者们从以下几个方面对其进行了批判：第一，新公共管理并没有多少实质性的创新。学者胡德认为，管理主义是一种没有实质内涵的“夸大伎俩”，它实际上并没有改变任何东西，管理主义“顶多瓶子是新的，但里面的观念却是旧的”。[5]美国学者查尔斯·葛德塞尔则提出与“企业化政府”模式十条原则针锋相对的十条原则。[6]第二，新公共管理削弱了公共价值观。新公共管理追求“三E”（效率、效益、经济）标准，其基于经济人假设的理论基础和对绩效的重视都与公共价值观相冲突。罗顿在对不同国家进行研究后得出结论：尽管不同的国家存在着差异，但共同的趋势是与公共服务组织相关联的基本价值观正在被改革所破坏。[7]第三，新公共管理的普适性和效用性问题。流行于西方主要发达国家的新公共管理运动，在多大程度上能够推广到全球，对国情各异、发展程度不一的国家的公共管理实践发挥作用，需要进一步研究。世界银行的资深公共管理专家尼克·曼宁提出三个基本问题，并试图通过对这三个问题的解答来证明“新公共管理模式已经过时”。[8]
在对新公共管理进行批判的同时，学者们也提出了替代性理论，其中比较有影响的包括新公共服务理论、整体政府理论和网络化治理。以登哈特为代表的新公共服务是关于公共行政在以公民为中心的治理系统中所扮演的角色的一套理念，其核心理念是，在人民主权的前提下，作为最主要的公共管理主体的政府，其基本职能是服务于公共利益，既非亲自“划桨”又非代替公民来“掌舵”。登哈特夫妇在新公共服务的四个理论——民主公民权理论、社区和公民社会理论、组织人本主义和新公共行政、后现代公共行政——的基础上，提出了新公共服务的七条原则：服务而非掌舵；追求公共利益；战略地思考、民主地行动；服务于公民而非顾客；责任并不简单；重视人而不只是生产率；超越企业家身份，重视公民身份。[9]在登哈特看来，公共行政至今已经形成了三种不同的模式：一是建立在政治和法律之上的传统公共行政，二是建立在经济考虑和市场考虑之上的新公共管理，三是强调民主标准和社会标准的新公共服务。[10]那么，新公共服务模式是否得以成立呢？我们知道，新公共服务是作为对管理主义集大成的新公共管理思想和实践的批评而出现的。它对新公共管理强调的绩效、市场和企业化运作等进行了批判，强调公共服务的公平、回应性、参与、民主治理、公民精神、公共利益、社会正义等，表明新公共服务在管理主义和宪政主义之争中偏向了后者；但其缺陷在于，“登哈特没有为其新公共服务理论找到一个可以操作的组织结构和运作方式，因而很难说是一种理论突破”。[11]
“整体政府”又叫“整体性治理”，在20世纪90年代中后期以来成为欧美国家新的改革趋势，英国在这一新的改革趋势中占据着十分重要的位置。[12]政府机构之间的合作、协调和整合，不管它被叫做“协同性的、整体性的还是整合的或协调的，所有这些一直都是被政府组织看做是要追求的目标”。[13]整体性治理针对的是20世纪80年代和90年代初政府改革所强化的碎片化状况，而这种状况的出现，很大程度上是新公共管理所带来的副产品。因而，在整体性治理改革中，改革的重点从结构性分权、机构裁减和设立单一职能的机构转向整体政府。对整体性治理，彭锦鹏认为这一理论有望成为21世纪政府治理的大理论；[14]竺乾威教授则认为，整体性治理还是一种成长中的理论。[11]472
网络化治理是一种综合化的治理模式，它具有专门性、创新性、迅捷性、灵活性和扩大的影响力等特点。在技术进步和更广泛的经济社会变革等因素的影响下，网络化治理代表了第三方政府、协同政府、数字化革命和消费者需求这四种发展趋势的集合，它将第三方政府高水平的公私合作特性与协同政府充沛的网络管理能力结合起来，然后利用技术将网络连接到一起，并在服务运行方案中给予公民更多的选择权。[15]17
综上，公共管理理论在理论内涵及实践主张上既有创新和超越，也有回归和反复，但归结到一点，各种理论争论的焦点在于，思想传统上的宪政主义和管理主义之争，[16]组织模式上的官僚制和市场制之辩，管理手段上的专业化与整体化之论。对官僚制和市场制的争论焦点在于能否在“政府失败”与“市场失灵”之间寻求完美的平衡。对官僚制，批评者从“绩效不佳、权力过大、压制个性”三个方面进行批判，但同样的，也有学者从公共管理的现实出发，针锋相对地为官僚制进行了有力辩护。[17]14
诚然，最好的公共行政理论应能契合时代精神和管理需要。新公共管理的出现适应了当时的时代环境和管理要求，当人类社会进入21世纪，在信息技术变革呈几何级变化、经济全球化加速和网络社会崛起这样全新的时代背景下，新公共管理的弊端和缺陷逐渐显露，且难以适应公共管理实践的要求。因而有学者喊出“新公共管理已寿终正寝，数字时代的治理万岁”也就不难理解了。[18]
所谓数字时代的治理，是新公共管理之后一种新的改革思潮和治理模式，它强调信息技术和信息系统革新在公共管理中的核心作用，并把它们广泛应用到公共服务中，更好地为公民服务。[19]217
二、公共管理的现实挑战：数字时代下的全新环境
数字时代治理的出现，除与新公共管理所带来的问题息息相关外，也与数字时代带来的挑战密切相连。可以说，它是数字时代的产物，随着信息技术革命的加速、经济全球化的扩展和网络社会的崛起而诞生。
1.信息技术革命加速。信息技术包括微电子、电脑、电信、广播以及光电等集合而成的整套技术。信息技术革命从20世纪60年代开始，在过去的40多年时间里迅速在全球扩展，其影响力深入到社会、政治、经济和文化等各个层面。从20世纪60年代微电子技术开始在生产制造业中得到广泛应用、80年代初个人计算机出现并迅速普及、90年代电信技术因为数字化而出现革命性变化、到互联网的出现和爆炸式增长普及，这些彻底改变了人类信息交流的手段和环境，把人类社会带入了信息化时代。[20]
信息技术革命有其自身特性，并且这种特性深刻地作用于整个社会和公共管理实践。首先它并不是以知识与信息为核心，而是如何将这些知识与信息应用在知识生产与信息处理及沟通的设施上；其次，以信息技术革命所产生的技术立即运用在技术本身的发展上，通过信息技术连接整个世界。[21]26-29 再次，它与网络化有关，以弹性为基础。经过重新排列其组成，不仅所有的过程都可以逆转，组织与制度也可以修正，甚至是彻底改变。信息技术革命的独特之处便在于其重新构造的能力，这在以不断变化与组织流动为特征的社会里是一种决定性的特性。[21]65简言之，“全面性、复杂性与网络化乃是其明确特性”。[21]69
从20世纪70年代中期到21世纪初，新信息体系已将全球的支配性机能、不同的社会群体与领域连接起来，显示了其巨大的影响力和构建力。新信息体系孕育了全新的世界。在这个新体系下，“规定世界上权力与财富性质的游戏规则已经改变。权力不再以诸如某个办公室或某个组织的权威之类的传统标准为基础，财富的含义正在从诸如黄金、货币和土地之类有形的东西转移开去。一个比黄金、货币和土地更灵活的无形的财富和权力基础正在形成。这个新基础以思想、技术和通讯占优势为标志，一句话，以‘信息’为标志。”[22]6全新的信息体系和社会呼唤一种与过去不一样的新治理模式的出现。
在这个新治理模式中，政府信息技术成了当代公共服务系统理性和现代变革的中心，这不仅是因为信息技术在这些变革中发挥了重要作用，还因为它占据了许多公共管理的中心位置。信息技术既影响了政府内部组织结构，使政府机构扁平化程度不断提高，又因为信息处理技术和信息系统的进步使组织决策更为便利化、精确化和科学化，因而政府信息技术系统必须紧紧跟随和适应信息技术变革对政府管理所带来的挑战。
2.经济全球化的扩展。在20世纪最后25年里，“一种以信息化、全球化和网络化为特征的新经济开始在全球扩展。这个以经济的知识、信息基础、全球性的触角、以网络为基础的组织形式，以及信息科技革命之间的历史扣连，催生了一个全新而独特的经济系统”。[21]71在这个系统里，全球化核心包括金融市场、国际贸易、跨国生产以及某种程度的科技和专业劳工。通过这些全球化、策略性的经济组成因素，经济系统可以在全球层次相互连接。“全球经济的核心成分具有制度性、组织性和科技的能力，从而可以即时或在特定时间内以全球为规模而运作的经济”。[21]93
与此同时，人类社会的各个部门和各种活动日益全球化。信息化和全球化紧密相连，“以指数增加的信息和通讯网络使各种国际的和跨国的网络及协会建立成为可能，而这些网络和协会往往导致更实质性的组织结构的形成。今天，巨大的信息流产生了数千家环球商业企业及成千上万个国际组织和政府间组织”。[22]14信息化、市场化和全球化所引起的组织变迁和社会变革正在重塑公民、企业和政府之间的互动关系，给人类社会治理带来的挑战也越来越复杂化。
3.网络社会的崛起。数字时代的典型特征是网络社会的形成，它以全球经济为力量，彻底动摇了以固定空间领域为基础的民族国家和所有组织的既有形式。“信息技术革命和资本主义的重构，已经诱发了一种新的社会形式——网络社会。”[23]在这种全新的网络社会中，“面对全球化与推动它的新技术，公共管理需要更开阔的治理体系，而不只限于过去的政府角色，因此摸索领域治理体系重构之政治新视野，既需要能结合区域发展和有自主性的社会活力，又要能调和既有的各国中央政府应变迟钝与诸多地方政府各自为政的缺陷。”[21]6其后果是，“信息时代的支配性功能与过程日益以网络组织起来。网络建构了我们社会的新社会形态，而网络化逻辑的扩散实质性地改变了生产、经验、权力与文化过程中的操作和结果”。[21]434
为了适应经济及技术快速变迁引发的难以预测的状况，作为网络社会重要组成元素的企业本身已经改变了其组织模型。“最主要的转变就是从垂直的官僚系统变成水平式公司。水平公司的特征包括七个主要趋势：依工作过程而非任务而组织；平行化的层级；团队管理；依照顾客满意度来衡量绩效；以团队的表现来进行奖赏；与供应商和顾客保持最佳联系；各阶层的员工都有充分信息并接受训练”。[21]157作为商业组织的企业结构形态的变革，必然要求公共部门做出相应变革。
在20世纪，等级式的政府官僚体制是提供公共服务和实现公共政策目标的主要组织模式。在这个组织模式中，“庞大的规模、等级制度、正式规范、特定任务、书面文件、专业化管理、职业化文官等是其理想模式”。[17]8“官员通过命令下属出色地完成虽专业但无需判断力而只需整齐划一的日常工作任务，公共管理者可以赢得喝彩和认可。”[15]25但进入21世纪后，政府面临的环境和管理挑战比以往更加纷繁复杂。当权力分散、组织界限变得越来越不固定，简单统一的管理方式处理复杂问题就变得捉襟见肘了，“过去那种一方治百病的模式就必须让位给那些个性化的特制模式。传统的等级制政府模式根本就不能满足这一复杂而快速变革的时代需求。靠命令与控制程序，刻板的工作限制以及内向的组织文化和经营模式维系起来的严格的官僚制度，尤其不适宜处理那些常常要超越组织界限的复杂问题”。[34]25新公共管理之后，当公共管理面临现实挑战之际，数字时代治理的出现也许正当其时。
三、公共管理理论的新趋向：数字时代治理的兴起及其理论主张
数字时代治理有其深刻的理论内涵。21世纪，信息技术和信息系统变革深刻地影响公共部门组织的发展变迁和管理变革，信息技术变革在管理制度和政府与公民的互动方式中发挥着重要作用。随着因特网、电子邮件、网络和信息技术的迅速普及，信息技术深入到政府管理和公民社会生活的每一部分，技术变革首先引起公民社会的信息变化，继而导致公民社会的行为变迁。因而，在信息技术的影响下，公共部门的技术变革和组织变革相继进行，最终导致政府部门和市民社会关系的重新建构。技术、组织、关系和行为的再造呼唤全新的管理模式的出现，这种新的管理模式就是数字时代的治理。“数字时代的治理是我们社会在数字时代的管理变革，但它不只是政府自身内部的一种数字化变革，而是一种广泛深远的社会变革和管理方式的创新。”[19]226图一揭示了信息技术变革在当代公共管理改革中的重要性。
数字时代治理的出现代表着一种相当复杂的整体变化，信息技术和信息处理的变化是其核心，这种变化在更为广泛的范围同时发生，因而其影响与以前的信息技术完全不同。正如我们所见，“数字时代的变化促成了许多显著的转变——如邮件在内外部沟通中的大规模使用；网络和局域网在组织信息网络中的迅速运用；针对不同顾客群体的电子化服务的发展；电子化采购系统的应用；从纸质记录向电子化记录的重大转变等等”。[19]225造成这种变化的原因是多方面的，其中的关键因素是企业变革。企业对创新能力的需求导致市场在供不应求和供过于求之间波动，企业为了在激烈的市场竞争中保持有利位置，提升其盈利能力，必须在技术上不断革新，在组织模式上积极变革。当商业企业迈开变革的步伐，政府组织就必须紧随其后。政府作为市场环境的塑造者和企业的服务者，其管理服务效率对企业的发展至关重要。可见，技术变革，首先源于企业的盈利动力和变革冲动，继而迫使政府组织和其他社会组织纷纷效仿。同时，信息技术变革把社会信息系统完整地连接在一起，社会的信息化引起公民行为模式的变迁，要求公共部门的管理模式也要相应变革。数字时代的治理即是这种变迁的产物。
图一：信息技术变革在当代公共管理改革中的重要作用
（资料来源：Digital Era Governance:IT Corporations,the State,and EGovernment,Patrick Dunleavy,Helen Margetts,Simon Bastow,and Jane Tinkler,OXFORD UNIVERSITY PRESS,2006:P226）
数字时代治理有三大理论主张，第一个是在反思新公共管理所带来的问题的基础上提出的；其他两个虽与新公共管理有相似之处，但在取向和具体做法上有其特殊之处。
第一，重新整合。数字时代治理的关键之处在于把之前新公共管理所主张分离出去的职能进行再整合，把公民和其他行动者的服务需求整合进同一个包裹中。重新整合代表着对新公共管理实践的对立——某种程度上也是一种综合的回应。重新整合包括9大要素：逆部门化和碎片化、协同政府、重新政府化、重建和巩固中央过程、大力压缩过程成本、重塑一些公务支撑功能的服务提供链、集中采购和专业化、“混合经济”基础上的共享服务、网络简化和“各自为政的组织”。[19]228以前在新公共管理中被分割为单一功能的部门和专门化的技术，遍布在各个复杂的内部组织网络，如今都被重新整合起来，这些重新整合的形式不同于新公共管理及其之前的形式，有的则是一些全新的形式。
第二，以需要为基础的整体主义。整体化改革追求简化和改变政府部门和公民的整体关系，创造一个更庞大更具包容性的管理机构：与端对端的再造过程相连接、卸载不必要的流程、控制成本、加强监管、强化规则，从而构建一个更具便捷性的政府，能够对外部社会环境变化做出迅速和灵活的反应。以需要为基础的整体主义包含7个组成要素：互动式信息搜寻和提供、以顾客和功能为基础的组织重建、一站式服务、数据库、结果到结果的服务再造、灵活的政府过程、可持续性。[19]233这些主张远远超越了协同政府的范畴，力图与新公共管理强调的企业流程管理划清界限，从而创造真正的公民导向、服务导向和需要导向的组织基础。以需要为基础的整体主义的影响贯穿所有相关的公共部门网络，追求构建全新的管理模式——包括设计新颖的宏观结构、组织重组、过程评估、管理方式和信息系统的根本变革、对突发问题的迅捷反应等。
第三，数字化变革。当代生产力的进步越来越依赖信息技术和相关的组织变革，因此需要紧紧抓住向完全数字化运作的转型所带来的巨大机遇。电子化渠道并非传统行政管理和商业流程的补充，它们已经完成了真正的转变，政府部门“网络化”成为常态，电子化政府和网络化服务成为公共管理的重要形式，这也是政府与公民和其他社会组织联系的主要渠道和方式。数字化变革包含以下9个要素：电子化服务提供和电子政府、以网络为基础的公用事业估算、集中的国家指导的信息技术采购、自动化流程的新形式、减少中间层、渠道分流和细分客户、减少受控制的渠道、加速自我管理、走向敞开的管理。[19]237
四、简要评析：数字时代治理的未来
数字时代治理是否完成了对新公共管理的超越呢？新公共管理强调市场、竞争和分散，造成政府机构的破碎化、决策系统的复杂性，降低了人们解决问题的自主能力。在登力维看来，数字时代治理的核心在于强调服务的重新整合，整体的、共同参与的决策方式以及电子行政运作广泛的数字化。[8]496简言之，数字时代治理告别了新公共管理单一的管理思维，更多地引入多元化的思路，更加注意发挥信息技术在治理方式中的重构优势，强调对公民需求的尊重，注意对治理手段和方法的综合化和专业化矛盾的调和，重视对公民自治能力的培养，注意提升政府的公共政策能力，以更好地解决社会问题，应对挑战，服务公民。从这个意义上说，数字时代治理是对新公共管理的超越。
数字时代治理也是一个自成逻辑的体系。从数字时代治理的三大理论主张我们可以发现，“重新整合”是针对新公共管理的弊端和缺陷提出来的治理措施；“数字化变革”是运用信息技术对管理方式的全新再造，是数字时代治理的技术基础；“基于需要的整体主义”是其最终落脚点，即更好地为公民服务。要达此目的，既需要公民社会中公民自治能力的培养和提高，从而为治理提供有效的配合主体和服务主体，也需要政府能力的提升，通过制定有效的制度和公共政策来解决复杂的社会问题，提高解决社会问题的能力，服务公民，实现善治。
数字时代治理代表了21世纪新的治理趋势。数字时代治理随着信息技术变革而发展起来，是经济全球化和网络社会崛起大时代背景下的产物。当有人宣称“新公共管理的终结”，当政府部门和公共管理者面对全新的外部环境和社会问题时，选择何种治理方式，既是对政府的考验，也是对公民社会的考验。社会的有效治理有赖于公共部门、私营部门、第三部门和公民的通力协作，构建一个和谐而通畅的合作治理体系，在这个体系中，权力的分享、信息的传递、组织的建构、政策能力都要经历全新再造。信息技术的发展进步和大规模应用给治理主体带来了巨大机会，“技术的进步要求从分散走向集中、从部分走向整体，从破碎走向整合，也正是在这一原因上，登力维认为新公共管理已经成为历史，取而代之的是数字时代以信息技术为基础的治理”。因而可以说，数字时代治理契合了时代大趋势。[11]496
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