魏炜
中铁第五勘察设计院集团有限公司 北京 102600
摘要：在经济“新常态”阶段，我国提出要实施供给侧结构性改革。在这种背景下，PPP模式作为一项综合性改革，顺应了国家现代化治理要求，成为各地政府稳增长促改革调结构惠民生的重要抓手。在建立现代财政制度的要求下，财政预算成为固化PPP项目落实的有效手段，加强财政预算管理成为提高PPP项目落地率的重要保障。
关键词：PPP项目；全生命周期；预算管理
1 PPP 模式的理论基础
1.1PPP模式的概念
当前在世界上比较有代表性的是联合国培训研究院以及美国PPP国家委员会提出的概念。而在国内普遍接受的理论来自于中国学者王灏，王灏认为PPP具有广义与狭义的区别，一方面广义的PPP重视公共部门与私人部门之间共同合作实现产品与服务的共赢，而在狭义上来看，PPP更像是一个系列的融资模式，比如BOT、TOT、DBFO等。在狭义的PPP中更加重视合作中的风险共担，通过公共部门与私人部门之间的强强联合来实现项目资金价值的共担。当前根据国内外的文献发展走向来看，国内学者更加倾向于研究狭义PPP，而国外学者则更加倾向于研究广义PPP。
1.2PPP融资模式的特点
（1）利用社会资本的优势来解决政府财政压力大、融资困难的问题政府部门通过与多家社会资本公司签署三方协议，成立PPP项目公司，负责项目的施工和运营管理。社会资本方通过向银行等金融机构进行项目融资，保障项目的资金来源。项目正式运营之日起，非经营性项目采取政府付费的方式，逐年偿还社会资本公司本金加利息。
（2）有效利用企业的先进技术与管理经验，为政府部门的管理带来变革通过与社会资本公司签署三方协议，引入社会资本公司先进的技术与管理经验。政府方只负责项目前期的发起与项目后期的监管，大大降低人力资源浪费，提高管理水平与运作效率，满足人们短时间内对建设项目的需求。
（3）风险分担更加合理
PPP模式下，由PPP项目公司负责项目的施工与运营，并与各个项目参与方签订合同，共同分担项目风险，改变了政府原有的独自承担项目所有风险的局面，风险分担更为合理。
1.3预算管理的重要性
1.3.1预算管理制度是控制PPP项目风险的重要工具
通常来说，借助推行PPP模式来吸引社会资本加人到公共产品供给之中，能够极大地节省财政投资，减少财政负担。然而，由于PPP项目本身具有公益性特点，对种类各不相同的PPP项目，政府需担负着各式各样的支出责任。例如，某些项目要求政府能在项目公司中占部分股份，产生资本金支出;某些项目由政府给予其可行性缺口补贴，在某个时间段，政府给PPP项目税收减免之类的优惠政策等。如此一来，在整个PPP项目构建、运作进程中，就产生了政府财政的支出责任，极大地影响着正常财政收支，可能影响财政收支平衡。所以，应把此类支出责任控制在政府财政能够承担的范畴之中。此外，关于预算管理方面，对PPP项目不同时间段的支付责任，只有构建起明确的控制红线，才能将能够合理高效地管控支出进度与过程，避免财政风险的产生。
1.3.2中期预算管理能够降低PPP项目的财政风险
PPP项目通常周期长、利益涉及广、不确定因素多，在项目的进行过程中会发生众多难以预估的变动，增加财政预算管理的难度。现阶段，我国中期财政预算改革正稳健开展，应充分切合现代财政制度及现代化国家治理理念，把ppp项目财政支出作为中期预算管控的重点，考查项目在将来各年度对预算资金的需求状况，借助滚动预算编制，保证每项财政资金都能够按时、充分到位，提升规避财政风险的前瞻性，切实保障财政资金的安全。
1.4 PPP项目中常见的三种计价方式
据不完全统计，目前国内进入社会资本采购程序的PPP项目，对建筑安装工程费的招标采购主要是采用了清单控制价、建安工程下浮率或模拟清单等三种方式。不同方式的选择主要依据是项目前期工作（是指项目规划确认到开工建设前的一系列准备工作，自规划确定项目名称和选址工作开始，至项目开工批复的全部组织、实施和管理工作）的情况。目前操作中的PPP项目的前期工作，都在政府方和社会资本方之间分配，一般以社会资本的采购或项目公司成立时间为主要节点。下面对三种方式进行简要描述。
（1）第一种，采用清单控制价的方式施工图设计完成，政府可以通过确定招标控制价来控制建设工程总投资，在采购环节由社会资本自行报价，通过公开竞标确定建安工程费用。该方式是目前最成熟、最主张的做法。
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（2）第二种，采用建安工程下浮率的方式采购人可以根据项目所属行业和项目规模设定一个竞标指标的下限值，作为中选社会资本的建设工程费让利，这主要是站在政府方的角度设置的条件。“建安下浮率”忽视了工程造价的“事前”控制，工程建设期间的工程造价管理工作更加困难。
（3）第三种，采用模拟清单的方式项目完成初步设计，参照类似工程以其为基础结合拟建工程的技术指标要求编制工程量清单，在虚拟工程量的情况下组织价格竞争，确定中选社会资本及综合单价。
2 PPP项目全生命周期各阶段预算管理的内容
2.1 PPP识别筛选阶段
本阶段预算管理的主要内容包括：编制或审核PPP项目财承论证报告，将通过论证的PPP项目财政支出责任纳入预算统筹安排。
2.2 PPP项目准备阶段
本阶段预算管理的主要内容包括：建立本地区PPP项目开发目录，将“两个论证”审核通过的PPP项目列入项目开发目录库管理后，财政支出责任纳入预算统筹安排。各地财政部门要加强PPP项目征集、筛选和信息填报入库的审查和管理，根据项目性质及成熟度提出意见，实时更新、定期发布PPP相关信息，择优向财政部推荐。
2.3 PPP项目采购合约阶段
本阶段预算管理的主要内容包括：加强采购信息披露和PPP合同审查，经审查通过的合同作为政府履约依据。
2.4 PPP项目执行阶段
针对政府补贴或者政府采购，预算单位应该进行全过程跟踪，既关注既有预算目标执行情况，又对合同履行、绩效目标实施监控，一旦发现与预算目标偏差要及时调整，保证项目成功运作从而实现预期目标。
2.5PPP项目移交阶段
本阶段预算管理的主要内容包括：
（1）会同行业主管部门结合对项目移交方案、资产性能测试报告和实际交接资产质量和数量是否达到合同约定进行监督和审核，对项目合作期预算资金形成资产及资金使用效益情况进行评价；
（2）会同行业主管部门绩效开展PPP项目移交阶段绩效运行监控和PPP项目移交阶段成本检测工作，为最后一个运营期预算资金申报、审核、下达和使用提供支撑数据。
（3）组织开展项目整体绩效评价，总结项目经验和不足，持续提升PPP项目预算管理水平和资金使用效益法规依据：财金〔2014〕113号文第三十二条和第三十五条规定。
2.6 PPP项目信息披露
各级财政部门需依托PPP综合信息平台，建立PPP项目库，做好PPP项目全生命周期信息公开工作，保障公众知情权，接受社会监督。项目准备、采购和建设阶段信息公开内容包括PPP项目的基础信息和项目采购信息，采购文件，采购成交结果，不涉及国家秘密、商业秘密的项目合同文本，开工及竣工投运日期，政府移交日期等。
2.7 PPP项目全生命周期预算管理需要实施动态管理
每个PPP项目从立项申报、预算编审、预算执行（调整细化、资金拨付、会计核算）、决算编制、预算监管和绩效评价都需要实行全程跟踪管理。列入年度预算和中长期规划的PPP项目，需要实现PPP项目库管理与预算管理全过程的紧密链接。
财政部门需要不断完善PPP项目开发库功能，将PPP项目入库信息、相应的预算管理目标和绩效评价指标体系嵌入项目库。预算单位在申报PPP项目预算时，需要在政府授权职责范围和PPP项目活动的框架下编列，预算编制中PPP项目必需从项目库中提取，未进入项目库的PPP项目不得安排预算。此后，随着PPP项目实施阶段的不断推进，政府付费支出数（年度预算安排和资金指标下达数）将随着招标采购确定中标价（费率）、项目建设成本、融资成本、运营成本和绩效考核结果的逐年确认而发生动态调整，PPP项目各年预算申报、追加、调整、细化等事项也将逐年不同，PPP项目纳入PPP项目库管理系统实行全年开放、随时入库、即时审核、滚动管理、能进能出、全程留痕。整个PPP项目预算管理工作也呈现动态管理的特点。
参考文献：
[1]吴义妹.PPP模式在企业内部控制与预算管理中如何应用分析[J].现代国企研究，2015(16):119+121.
[2]温来成，郭莹莹.PPP项目的政府预算管理问题研究[J].经济研究参考，2016(31):38-44.
论文作者:魏炜
论文发表刊物:《建筑学研究前沿》2018年第21期
论文发表时间:2018/11/27
标签：项目论文; 预算论文; 预算管理论文; 政府论文; 阶段论文; 资本论文; 财政论文; 《建筑学研究前沿》2018年第21期论文;