不发达地区农民负担问题研究——以宁夏为例，本文主要内容关键词为：宁夏论文,为例论文,农民负担论文,不发达论文,地区论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中央农村工作会议把推进农村税费改革、切实减轻农民负担、让农民休养生息，作为新阶段增加农民收入总的指导思想即“多予、少取、放活”的重要环节。农村税费制度改革是联产承包变革以后农村分配制度的重大改革，从第一步改革微观分配制度，到第二步改革宏观分配制度，是我国农业和农村经济进入新阶段以后的客观需要。
宁夏是西部不发达地区和少数民族地区，宁夏川区又是典型的农业区，山区是典型的贫困区，以宁夏为例对农民负担状况进行系统研究，具有多方面重要的意义。宁夏农村税费制度改革试点虽然明显减轻了农民集团的整体负担水平，但是离彻底理顺农村分配关系、达到兼顾公平与效率的目标还有一定的距离。
一、农民负担的来龙去脉
国家、集体和农民之间的分配关系随着制度变迁和经济发展而调整，农村公共产品成本负担的主体形式也从剪刀差、使用费到农业税，随着进行相应的制度变迁。农村人民公社时期，国家主要通过工农业产品交换价格剪刀差方式来获取农业经济剩余，相应采取了轻税政策，挤压了农民的收入水平。1952-1976年间，宁夏农民人均剪刀差贡奉从2.72元增加到26.99元，占农业人口人均第一产业增加值的比重从2.5％提高到27.85％；农民人均农业务税负担从8.59减少到3.96元，比重从7.88％降到3.57％。集体提留从1959年的17.16元减少到1976年的4.89元。农民人均收入水平长期在70元左右徘徊。
1977～1982年间，我国政治经济开始进入新时期，国家大幅度提高了农产品收购价格，改善了国家与农民的分配关系，宁夏剪刀差幅度从64.7％降低到36.65％，农业人口人均剪刀差贡奉额随着交换数量和范围的扩大从25元增加到28.68元，农业务税负担从4.38元降低到3.05元，集体提留从7.56元减少到5.96元，农民收入从83.3元增加到91.5元。这一时期也是家庭经营逐步推广的时期。
1983～1989年间，宁夏于1983年全面实现了农村家庭经营，原来的国家税金、乡统筹、村提留等得以保留。“交足国家的，留够集体的，剩下的都是自己的。”农民获得了剩余索取权。此间宁夏农民人均纯收入年均增长10.98％，人均税费负担递增18.26％，人均剪刀差贡奉额递增16.5％。农民负担主要是剪刀差，人均贡奉额从33.4元增加到83.59元，而税费负担从6.72元增加到18.47元，剪刀差幅度进一步缩小，税费负担比重相对较低，农民从价格提高和产量增加中获益还是较多。
1990～1992年间，受治理整顿的影响，农业和农村经济发展放缓，宁夏农民纯收入年均仅递增4.65％，而税费负担递增10.33％，剪刀差贡奉额递增7.26％。为了调整产业结构变化以后的利益关系，国家1987年开征耕地占用税、1989年开征农林特产税，税金负担略有增加。特别是“使用费（包括农村乡统筹、村提留、集资、摊派、规费等）”从8.73元增加到15元，开始超过税金，以使用费为主的农民负担问题开始出现。城市综合配套改革逐步实施，政策向城镇倾斜，剪刀差反弹，1992年达到103.17元。1993～1996年间，受邓小平南巡讲话的鼓舞，我国经济进入新的高增长期。宁夏农民纯收入年均递增23.15％，税金递增30.94％，使用费递增26.8％，剪刀差贡奉额递增16.8％。农民负担中税从10.61元增加到28.88元，费从15.52元增加到38.82元，剪刀差贡奉额1995年达到164.48元，剪刀差继续反弹。1994年“分税制”以后，地方政府加大了对农业各税的征缴力度，中央三令五申取消各项达标升级活动，规范税费提取办法，减轻农民负担，但税费负担率从1983年的2.34％提高到1996年的4.78％（见表1）。
表1 宁夏不同地势农民负担率变化状况单位：元/人，％
资料来源：宁夏农村社会经济调查队住户调查年报资料。
注：负担率是以当年纯收入计算的负担率；负担率2是以上年家庭经营纯收入计算的负担率。
1997～1999年间，我国国民经济进入紧缩时期，农产品出现过剩经济，收购价格持续下降，农民农业收入受粮食收购保护价调整滞后和产量增加影响而继续保持缓慢增加，但农民农产品积压越来越多，国营粮食企业挂帐增多，剪刀差缩小。此间宁夏农民纯收入年均递增8.15％，税金递增6.68％，使用费递增12.1％。农民负担在负担率为5％、人均税金在35元、使用费55元左右高位僵持。尤其是在农民收入增长速度减缓时，使用费仍然以高速度增加，负担重而不平衡问题加剧，成为农民反映最大的问题。
2000～2001年间，2000年农村经济形势进一步恶化，宁夏农民纯收入下降3.7％，其中种植业纯收入下降32.2％。税费收缴工作难度增加，农民实际负担水平开始下降。中共中央、国务院下发了《关于进行农村税费改革试点工作的通知》，宁夏2001年正式在7个市县进行试点工作。2001年宁夏全区农民人均纯收入1823.1元，比1999年年均递增1％；人均负担57.1元，比1999年年均递增20％。农业税成为主要形式，并从整体上减轻了农民负担。
二、农民负担重在何处
农民负担问题表现在：一方面是负担水平问题，反映农民集团整体与国家、集体的分配关系；另一方面是负担分摊问题，反映农民集团内部不同阶层的分配关系。我国农业纳税单位是千家万户，为了降低征收成本而采取以土地和人口来分摊税费，违背量能原则；特别是基层组织凭借行政权力和财产权力，利用信息不对称，层层加码，甚至将分配权力渗透到农民生产和消费领域，使得农民负担问题日益突出。分析农民负担重在何处是减轻农民负担的前提。
1.川区农民负担是全国负担水平较高的地区，山区农民社会负担不容忽视
宁夏川区是农村经济相对发达的农业地区，而山区是全国著名的贫困地区，土地生产力水平和经济条件相差悬殊，2000年宁夏川区农民纯收入2700.71元，是山区农民收入987.32元的2.74倍；川区农民负担133.8元，是山区农民负担13.9元的9.6倍。但不论是川区还是山区，均在1996/1997年左右形成负担高峰，前增后减。宁夏川区农民负担率（4.95％）高于全国以及西部平均负担率（分别是4.14％和4.39％），负担水平与全国负担最重的中部地带平均水平相等（133.71元），比全国平均水平（95.52元）高40％。宁夏川区与我国中部农业区一样农民负担过重（见表1）。山区农民1980～1988年间享受贫困地区农业税减免优惠，目前负担水平相对较低。但是，由于共同性生产费用、教育等部分社会负担在住户调查中反映在生产或消费支出中，受统计口径的影响，山区抽样调查的负担水平与农民负担监测数据差别悬殊，如彭阳县试点材料中的农民负担应缴额是人均负担30.33元，以此计算的负担率是3.39％，而抽样调查的农民负担实缴额仅是9.91元。我们不能忽视山区农民负担特别是其社会负担。
2.收入越低的农民阶层负担率相对越大，中高收入阶层负担与收入无关
国家政策规定农民负担的乡统筹和村提留以村人均纯收入为依据，按照不超过上年的人均纯收入5％的标准计提。但村内农民收入差异越来越大，各县税费负担提取标准也差别悬殊，在实际执行过程中采取按人地均摊等办法分摊负担，并未充分考虑不同收入阶层的负担能力。致使低收入户负担水平可能相对较低，但负担率仍然较高的现象。如果扣除600～2000元范围山区农民较为集中的特殊影响，宁夏农民负担率与全国一样也是一般低收入户较高，高收入户较低，宁夏农民600元以下的贫困户人均负担率高达6％，而5000元以上的高收入户负担率仅为2.3％。中高收入阶层负担水平相对平均（见表2）。
表2 宁夏不同收入阶层负担状况（2000年）单位：元/人，％
资料来源：宁夏农村社会经济调查队住户调查资料。
3.家庭经营第一产业和第三产业的农民负担过重，非生产性户负担较轻
为了降低农村税费征缴成本，农村基层一般将农业税按土地面积计提，使用费和特产税按人头分摊。致使纯农业户经营耕地面积多、收入水平低而负担率高，宁夏川区第一产业户人均负担水平150.5元，比川区平均负担水平高12.5％；负担率为5.91％，更是比川区平均负担率高1个百分点；第一产业户负担较重的表现是税收、提留、统筹款负担过重。第三产业户也因为负担系数较大，税金、集资、摊派负担较重而负担率高于平均水平。非生产性户的负担水平最轻，兼业户、劳务户和第二产业户的负担率也相对较低（见表3）。
表3 宁夏不同经济类型农户的负担状况（2000年）单位：元，％，人
注：农户经济类型是以行业纯收入占纯收入总额比重高于50％的分组。
资料来源：宁夏农村社会经济调查队住户调查年报资料。
4.农民负担重在交钱的压力，税费征收的货币化暗藏对农民索取的增加
农民收入分为现金收入和实物收入，农民现金支付能力低于其纯收入所表现的支付能力。1995年以来，宁夏农民家庭经营收入的现金比例屡有徘徊，特别是主要从事粮食生产的农户产品积压严重，而农民负担的现金比例却从1997年以来逐步提高，造成了征收的矛盾。2000年川区家庭经营收入的货币化程度为80.9％，而负担货币化程度高达95.6％；山区农民家庭经营收入的货币化程度更是不到50％，而负担的现金比例却是100％（见表4）。政策规定农业税及其附加是征收实物还是代金，由省级政府自行确定。但在基层执行过程中，经济繁荣时期喜欢征实增值，经济紧缩时期喜欢征币，以价格较高时的税额可以折算出价格较低时的征实额。劳动积累工和义务工也越来越多地以资代劳。
表4 宁夏农民负担的现金比例单位：％
资料来源：宁夏农村社会经济调查队住户调查年报资料。
5.农民的社会负担是近期的重中之重，“三乱”渗入农民生产和生活领域
国家政策对农业税、乡统筹、村提留制定了硬性规定，在一定程度遏制了农民负担的加重。但之外的社会负担却日益繁重。据农民负担监测点永宁、平罗、中卫、固原115户农户调查：2000年宁夏调查点农民人均社会负担108元，其中，道路、水利、教育、农电、卫生等社会集资人均负担15元，中小学杂费、结婚登记等规费人均负担13元，农民交纳的共同性生产费用川区人均负担50元以上，还有摊派的保险费、报刊费、学杂费和名目繁多的达标升级费等。回族农民的宗教负担也较重。特别是教育、水利、电力等垄断部门的产品或服务价格上涨过快，又多是反映在生产和消费环节，成为加重农民负担的重点，政策规范的盲点。
三、农村税费改革成效如何
农村税费制度改革试点的主要内容是“三个取消、两个调整、一项改革”。即：“取消乡统筹费、农村教育集资等专门面向农征收的行政事业性收费和政府性基金、集资，取消屠宰税，取消统一规定的劳动积累工和义务工；调整农业税和农业特产税政策；改革村提留征收使用办法”。目的是统一税费，简化手续和环节，防止搭车收费，减轻农民负担。
2001年宁夏选择了川区的惠农、平罗、永宁、利通、中卫、青铜峡和山区的彭阳7个县市进行农村税费制度改革试点工作。各地具体做法略有差异，也反映出一些问题。
（1）土地。计税土地以农民第二轮承包的土地为基础，以调查核实的土地为依据。问题：一是部分农户特别是山区农民滥开荒地较多，如彭阳县第二轮承包合同面积只是统计年报面积的68.4％，农业普查面积的50.9％。存在有地无税现象。二是部分地区采取了重新丈量土地的办法，较多地是把新开荒地丈量纳入征税范围，把非农建设用地扣除，引起矛盾。三是第二轮承包中个别村干部将质量好的土地划给自己和亲友，把差的土地“两亩折一亩”划给普通农民，税费改革时出现矛盾。四是第二轮承包中部分土地未能签约，或者承包后农民进城土地撂荒；土地负担的农业税增加后，撂荒现象更多。
（2）税率。自治区政府规定：常年产量以1998年前5年农作物的平均产量确定，农业税率最高不得超过6％，附加平均为20％；农业特产税执行国家和自治区确定的税目税率，牧业税每只羊1元征收，特产税、牧业税附加率不超过20％。试点县农业税率平均为5.4％，农业税、特产税、牧业税附加率均为20％。各地也根据不同地域确定了不同的常户和税率。问题：一是山区县受自然灾害影响严重，彭阳反映1998年前5年正是其难得的丰收年景，计税产量偏高，造成一些乡镇、农民负担加重。二是自治区规定“两工”5年内取消，只有一个县明确一步到位取消，一个县明确不取消，群众要求按照中央政策办理。
尽管农村税费制度改革还存在一些问题，但初步达到了减轻农民负担的目的。据初步统计：宁夏7个试点县农民负担总额从税费改革前的11568.02万元减少到目前的7560.96万元，减少了4007.06万元，减少34.64％。据农调队住户抽样调查：2001年试点县农民人均负担为105.94元，比2000年减少26.9元，下降20.2％；负担率为4.09％，比上年下降1.53个百分点；耕地亩均负担33.31元，比上年减少9.9元，减少22.9％（见表5）。试点县农民负担切实得到了减轻。但宁夏全区农民负担减轻幅度还是不大，山区农民负担加重。农民负担问题又出现了新情况。
表5 宁夏农村税费制度改革试点县农民负担变化单位：元/人，％，亩/人，元/亩
资料来源：宁夏农村社会经济调查队住户调查年报资料。
1.农民负担转嫁为农业负担，农业税费征收方式的累退性得到强化
农村税费改革前一般农民负担按土地和人口分摊，其中农业税及其附加、农业特产税按承包土地面积分摊，使用费按所在村人口分摊。应该说农业税随着农业生产水平的提高实际负担水平并不重；而改革将农村税费负担全部按土地面积征收以后，“摊丁入亩”，将农民负担转嫁为农业负担，从理论上加重了耕地较多的纯农业户的负担。由于纯农业户又是农村收入水平最低的阶层，无疑使农业税费负担的累退性质得以强化。
根据试点县按耕地面积分组的负担状况分析（见表6）：一是农民人均负担最多的是人均3～4亩耕地的农民，耕地面积在人均3亩以下的农民是规模越大负担越多，4亩以上的农民是规模越大负担越轻。改革以后农民负担普遍减少，但负担重的减少的少，负担轻的减少的多。二是人均负担水平与亩均负担水平呈高度负相关关系，即人均经营耕地面积越少其耕地负担越重，可能是耕地越少的地区其土地生产率越高的缘故。改革使人均耕地面积1亩以下的农民减负最多。三是负担率最重的是人均5～6亩耕地的农民，改革使2亩以下和5～6亩的农民负担率降低较多，而3～5亩的农民负担率反而提高，主要是受农民纯收入增减的影响。四是人均耕地面积在8亩以上的农民人均负担、亩均负担和负担率显著提高，但其纯收入和家庭经营总收入水平也提高明显。五是改革前人均耕地面积越多其人均纯收入和家庭经营总收入水平越高，改革后农民家庭经营总收入变得相对平均，而纯收入则表现出耕地面积越小收入水平越高的倾向。虽然这种趋势因川区与山区土地经营规模和生力水平差异较大而并不显著。
表6 宁夏费改税试点县按人均耕地面积分组的农民负担状况（2000～2001）单位：元/人，％/，亩/人，元/亩年
资料来源：宁夏农村社会经济调查队住户调查年报资料。
2.乡村集体收入减少，寅吃卯粮，负债沉重，开始精减乡村干部和教师
宁夏作为不发达地区，农村集体经济薄弱，地方财政收支紧张，基层财政收入主要依靠“三提五统”提供。改革以后乡镇财政预算收入和村级管理资金大幅度减少，宁夏7个试点县目前乡村两级收支缺口近5000万元。突出问题是乡村债务负担严重，试点县中的4个县的乡村净负债12924.95万元，相当于该区域平均每个乡镇负债226.8万元，乡村人口人均负债214元。主要是普九验收、小康建设等达标升级活动以及乡村道路建设等公益事业债务，乡村集体企业债务和农村基金会吸收的农民股金呆帐等。债权方面，农民税费尾欠较多，追缴难度增加。由于部分乡镇以“三提五统”作为贷款的依据，甚至已把后3年的“三提五统”提前超支，改革后债务难以化解。各地采取的措施一是合并行政村组，精减村组干部，减少各项开支；二是调整农村学校布局，压缩教师编制，推行聘任制。
3.个别地区农民负担应缴额减少、实缴额增加，原因错综复杂
宁夏农村税费改革中7个试点县有两个农民人均实际负担加重。据抽样调查：改革前后，惠农县农民人均负担从88.39元增加到132.6元，亩均负担从30.06元增加到46.36元；彭阳县农民人均负担从9.91元增加到15.5元，亩均负担从2.09元增加到2.93元。初步调查有几种情况：一是改革前农民税费尾欠较多，实际税费支出低于应缴额，改革后税收统一由粮站扣除，完税率提高；二是改革前部分地区基层为了提高征收率，将部分税费冒充是水电费等群众容易接受的项目收取，致使部分税费支出记入了生产费用；三是部分新开荒地被纳入征税范围，部分地多的乡村和农户增加了人均负担。另外，税费尾欠追缴工作即将开始，也将使历年尾欠记入当年负担。
四、减轻农民负担出路何在
农村税费制度改革是一项系统工程，应该充分认识其艰巨性、复杂性和长期性。根据各地试点中反映出来的问题，中央暂缓了扩大试点，继续修改改革方案。为此，特提出若干建议。
1.充分考虑农村各方的利益和承受能力，合理确定农业税率
（1）随着经济发展和机构改革逐步降低农业税税率。改革以前全国农业税率理论上是15.5％，实际税率1998年为2.3％，而“三提五统”规定计提率不超过上年村人均纯收入5％的标准，加上集资摊派，农民负担率较高。中央规定的新农业税正税不超过7％，附加税率20％，合计8.4％；宁夏规定农业税率为6％，附加税率为20％，合计7.2％，试点县实际平均为6.48％。目前的税率已经考虑了基层政府的运转费用。建议在乡镇机构改革结束后，再将农业税及其附加合计税率降低到5％以下。
（2）确定农业税最佳税率有利于增加实际征收额。改革以取消使用费为前提适当提高了新农业税实际税率，农民的负担率降低，从而提高了农业税的完成比例。如截至2001年11月底宁夏试点县已经完成农业税及附加任务的99％，比2000年同期快15个百分点，降低了征收成本，改革得到了农民拥护。农业税的征收成本和征收额主要取决于农民是否认为农业税率处于合意合理的水平。
（3）逐步确立以土地纯收益为征收对象的农业税体系。改革前农业税征收对象是农业总收入，“三提五统”的计提对象是纯收入；而改革使之全部转变为粮食产量即农业总收入，扣除物质消耗以后，农业实际税率还是太高。如宁夏2001年农民粳稻每亩主产品565.9公斤，因部分市县费改税税金从27.42元/亩增加到44.93元/亩，扣除生产成本后含税纯收益298.38元，种植水稻的实际税率是15.1％。
（4）根据土地级差收益来确定不同的地区差别税率。我国有东部和西部问题，宁夏有山区和川区问题，而且同一区域的各个县农民负担程度也相差悬殊。在确定税改方案时，应该依据山区与川区土地生产力水平的差异确定差别税率，依据不同地域耕地类型分别确定老灌区、扬灌区、山旱地的常产。做好受灾地区和贫困地区的负担减免工作。
2.充分认识农业的市场风险，妥善解决农业负担过重的问题
（1）降低“摊丁入亩”方式不符合我国目前土地经济关系的负面影响。清政府“摊丁入亩”是为了打击当时的土豪劣绅过度集中土地的行为，也符合量能原则；而目前农民并不拥有土地法定所有权，也没有改变土地使用方向避税的自由，家庭经营耕地规模狭小，纯农业户是农村收入水平最低的阶层，改革不可避免地会使从事农业生产的农民利益损失。必须降低农业区和纯农户的负担水平。
（2）减轻农业负担是增加农民收入的重要途径。我国经济紧缩和过剩经济并没有结束，农业增产不增收现象依然存在，农业利润空间狭小；此时进行农村税费制度改革，从减轻负担来说是应该的，但是农业负担的加重可能使从事农业生产的农民收益降低。应该实行保护价等制度，降低农业的市场风险。
（3）防止农业负担过重降低农业生产的竞争力。我国已经加入WTO，国内市场的开放将对农业的冲击很大，中国农业经营规模狭小、物质消耗较大，改革后农业生产成本越高税赋越多，假如受冲击使价格或年景不好，或成本上升，农业往往亏损。国家通过“绿箱”政策加大对农业的投入是当务之急。
（4）农村公益事业“一事一议”应更多体现量能原则。农业收入占农民纯收入比重已经越来越小。2000年宁夏农业收入比重仅35.8％，川区农民人均种植业纯收入1050.39元，耕地亩均纯收入408.7元；山区农民人均种植业纯收入252.96，耕地亩均纯收入47.5元。农村公益事业应该尽量避免再对纯农业户加重负担，从事非农产业的农民应多负担些。
（5）农业税应以征实为主，征收代金时按当年粮食价格折算。农村税费改革以后统一了土地种植粮食和经济作物的税率，虽然有利于调整农业结构，但可能不利于稳定粮食生产，况且农民家庭粮食积压较多，征币容易加重农民负担，建议农业税以征实为主。
3.坚持土地承包政策长期不变，就是保护普通农民的合法权益
（1）土地制度是农村各项制度的核心和基础，土地问题是农村税费改革中的焦点问题。改革开放以来，农村土地使用情况复杂。非农业建设占用大量耕地，一些耕地因盐碱、风沙退化等原因无法耕种，同时又开荒、复垦了一些耕地，一般都没有根据实际变化对土地计税面积进行及时调整，普遍存在有地无税和有税无地等不合理现象。
（2）农业税计税面积坚持以第二轮承包用于农业生产的土地面积为基础。在承包合同中依法确定的土地承包面积，是法定数据，也是农民与集体双方认可的数据。农民实际耕种的土地面积可能比登记的耕地要多，但农民撞种的山坡地、河滩地、盐碱地等收益较低而没有保障，会逐步退出农业生产领域，不应该计入纳税范围。逐步将宜农宜林宜牧宜渔荒地承包，遏制对公用地的掠夺式经营。
（3）农村税费制度改革“费改税”的实质是弱化农村集体土地产权。新税费制度剥夺了基层政府和乡村组织直接参与农民收入分配的权利，将村提留所代表的农民与集体的关系改革为农民与国家的关系，限制乡村组织以土地所有权而获得更多的“三提五统”等经济租份额，以土地作为农业税及其附加的单一征收对象，规定农民为农业纳税主体，使农村土地的两权分离进一步强化。
（4）稳定家庭联产承包制度，保护普通农民的合法权利。第二轮承包中出现了两个现象：一是村集体土地“反租倒包”，二是法人圈地经营农业，都可能造成大量农民就业问题，应该慎重对待（陈锡文，2001）。费改税后此类现象可能增加，在村民自治制度没有建立和完善的形势下，任何试图解决税收与土地矛盾问题，都可能违背土地承包30年不变的政策，都可能给个别村干部侵害普通农民的权益制造机会。要稳定农民的土地承包权，适当鼓励使用权的转让。
4.限制基层政治权力对经济权力的侵蚀，是防止农民负担反弹的关键
（1）税费改革方案应该是经过相关利益主体广泛交易的产物，以增加其稳定性和可操作性。中央强制性推行的税费制度改革，主要目的是减轻农民负担，事先缺乏基层政府和农民的参与，在财政转移支付等预期的支持下，方案得以实施。但方案能否得到基层的长期自愿遵守，基层会不会开征新的提留统筹款来体现其集体土地所有权，农民依靠集体成员身份无偿取得的土地使用权会不会像公社化时期一样被无偿剥夺。
（2）杜绝改革方案本身的漏洞，防止为农民负担反弹打开方便之门。第一，计税产量、价格、税率三固定是方案稳定农民负担的关键措施，但基层完全可以像以前虚夸农民收入水平一样，故意高估农作物产量，或者以高于市场价格的计税价格来折算；第二，村筹资筹劳“一事一议”款提留标准无统一规定。宁夏依据原村提留中的公积金、公益金扣除五保户供养外的负担水平，规定每年农民人均不超过5元，实际执行的标准有些试点县大大超过了标准。第三，以特产税的名义额外征收。应该取消特产税。
（3）警惕共同性生产费用等在农民生产和消费环节加重负担。一要打破垄断，增加农村公共产品和社会化服务的供给；二要严格控制垄断部门的滥涨价，杜绝搭车收费；三要加强财政支农支出，加强农村电网改造和道路、水利等基础设施的建设；四要增加对农村教育的转移支付，控制学杂费的不合理膨胀，防止提高学生收费标准。
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