从政府到市场：国外国有企业民营化文献综述，本文主要内容关键词为：国有企业论文,文献论文,民营化论文,国外论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
世界银行政策研究报告(1997)将国有企业定义为：政府拥有或政府控制的、从产品和服务的销售中创造主要收入的经济实体。它包括三类企业：(1)直接由一个政府部门运作的企业；(2)政府直接或间接通过其他国有企业掌握其主要股份的企业；(3)国有股份较少但政府通过剩余股份的分配能有效控制的企业。
1969年，美国学者彼得·德鲁克在《不连续的时代》一书中第一次明确提出“私有化”这个术语，然而关于私有化的概念，至今国内外尚未统一，根据各国相关法律、政策法规和权威辞典的解释，其内涵比较广泛。东欧中亚国家的私有化被划分为两层含义：狭义上指通过变卖将国有企业全部或部分资产转变为个人所有；广义上指将国有企业部分产权转让给个人、法人和非国有部门等（注：在东欧中亚国家关于私有化的立法中，广义上的私有化被称为非国有化，多针对国有大中型企业实施。）。
根据企业所处市场竞争程度的高低，私有化可具体化为三种含义。在竞争性行业中，私有化是指将国有企业完全转变为私人所有。在垄断行业中，例如民航、电信、铁路等，私有化是指消除市场禁入、开放市场、引入竞争，政府逐步出让、转售一部分国有股权甚至全部股权，主动变成小股东或者全面退出（周其仁，2002）。对于其他公共部门的企业，区分其垄断性部分和竞争性部分，私有化是指将企业中竞争性部分外包，允许私人部门进入公共企业。
一、私有化的原因
（一）学者们对私有化的基本原因没有异议，即发挥市场“看不见的手”的作用，改善公司治理结构，提高企业效率，增强企业竞争能力。
在混合经济模式中，学者们争论的焦点并不是是否允许存在国有企业，而是国有企业存在的规模和范围，支持国有企业更有效率的学者认为，政府直接拥有和经营国有企业可以解决“市场失灵”问题，提供私人企业不愿意提供或无能力提供的公共产品，实现社会公正和稳定；低效率并不必然和国有企业联系在一起。而支持私有化的学者则认为私有企业更有效率，“有恒产者有恒心”，只有私有产权才能保证企业经营者的激励问题，所以他们认为私有化最终可以解决“政府失灵”问题。而提出“第三条道路经济学”的斯蒂格利茨给出了私有化基本定理，认为要均等地对待政府和市场，承认两者的重要性和互补性，即“强大的政府和发达的市场”。
学者们运用统计方法，在不同的国家开展计量研究，得出不同的经验结论。尽管由于样本的数量和质量不同，前提假设以及控制和选择的变量也不尽相同，同时存在着选择性偏差，在一定程度上导致了结论的多样性，但是从总体上看，这些经验数据仍然为该领域的研究提供了较为可靠的依据和结论：(1)企业效率的高低与所有制以及市场竞争程度的高低无关，而与宏经济是否稳定、政府对企业是否实行硬约束等其他条件相关(Ehrlich,Gallais-Hamonno,Liu and Lutter,1994;Kole and Mulherin,1997)。(2)与所有权相比，市场竞争程度和政府管制政策对企业效率的影响更为显著；私有化部分企业可以提高市场竞争度；但并不充分表示私有化能改善企业业绩水平(Vickers and Yarrow,1991)。(3)私有企业最有效率，而混合所有制企业（注：指既有国有股份，又有私有股份的企业。）并不比国有企业有效，所以只有将企业完全私有化才能赢得企业效率(Boardman and Vining,1989;Ehrlich et al.,1994)。(4)企业效率与所有制相关，私有企业最有效率，混合所有制企业次之，国有企业效率最低(Dewenter and Malatesta,2001;Karpoff,2001)。Tian(2000)通过研究中国国有企业，发现国有股份和企业业绩间存在着一个有趣的U型曲线关系：起初，企业业绩随着国有股份的增加而下降，而当国有股份增加到40%时，企业业绩则开始随着国有股份的增加而上升，但当国有股份继续增加到80%至90%之间时，企业业绩又呈现出下降趋势。
（二）减少政府补贴、增加财政收入。
有些学者认为，虽然从世界范围来看，各地区私有化的速度存在显著差异，但当地政府都能在私有化过程中迅速增加财政收入、减少财政赤字，这在很大程度上诱使政府变卖国有企业。Ladan Mahboobi在2000年的一篇文章中通过数据分析得出：OECD国家自1990年实行私有化政策以来共增加了6000多亿美元的财政收入，差不多占全世界私有化所得的2/3之多；Jerry Davis等人(2000)同时考察了转型经济国家和非转型经济国家，提出私有化带来的财政收入占GDP的1.75%(Megginson and Netter,2001)。樊纲(2000)通过建立理论模型，比较改制前政府的净收益
（注：＝（不改革情况下）国企所能提供的利、税收入（包括政府的非预算收入）＋国企提供的就业即工资收入－财政补贴（企业发不出工资时的补贴）－银行坏账（地方政府不考虑这项）－管理国企、处理国企干部、职工日常矛盾的麻烦…………）和改制后政府的净收益
（注：＝（改革情况下）非国有企业的税收收入＋出售国有资产的收入＋非国有企业提供的就业与工资收入－为改革的债务支出（如清理坏账的财政支出）－为安置下岗职工的支出－改革所承担的政治风险。），提出当国有企业所能提供的利税收入越少，所需的财政、准财政（银行坏账）越多，停产企业“开不出工资”的问题越严重；而非国有企业提供的税收越多，所能提供的就业机会越多，以至可以由私人企业来并购国企，政府因而为安置下岗职工所需支付的补贴可以越少（注：这里的补贴较少，是指平均到每人的补贴较少；但随着下岗职工的增多，补贴问题不一定较少。）时，私有化就会越来越实际地发生。
（三）私有化过程中利益相关者的政治、经济利益的重新分配
从全世界来看，私有化都是一个艰难的过程，除了涉及上述经济因素外，它还涉及诸多原有经济体制下政治、经济利益的重新分配，因此这更是一个错综复杂的政治化过程。这一过程中的利益相关者通常主要包括政府、银行和企业管理者。政府在实施私有化的过程中需付出一定的代价，改革几乎总是伴随着失业和以往补贴的终止。政治家们谨慎关注国有企业政策的任何变化，他们自然会倾向有利于选民基础以及有助于他们保住权力的政策，而反对破坏其支持基础并可能导致其下台的政策。因此，当私有化能给领导人及其政府带来实实在在的好处时，政府就越有可能将国有企业私有化。另外，对国有企业管理者而言，其人力资本水平越高，越能从私有化中获益，就越希望私有化能实质性地发生；对银行而言，当其资产流动性越低时，为最大可能地规避风险，也越希望私有化(Brandt,Li and Roberts,2001)。因此，具体的私有化进程和方式的选择，必然要受到各个利益相关者互相讨价还价以协调各自利益得失过程的影响。
我们可以从三个角度去审视私有化的进程。首先，是私有化与其他改革措施之间的优先次序的问题。私有化作为国企改革的一项措施，是和其他四项措施高度相互依存的，即竞争、硬预算约束、金融部门的改革，以及改变政府与国有企业经理人员之间的关系。拥有业绩最佳的国有企业的国家不但在这几个方面都表现得更好，而且还采用了内容更广的方式，使得一项措施的成功能支持另一项措施的成功。其他国有企业部门业绩较差的国家进行了基本相同的改革努力，但在程度和设计上都与成功的国家不同。不太成功的国家在每项改革措施中不但成就较小，而且从总体上看，它们执行的战略在内容上也不够广泛。
其次，是不同规模企业的私有化次序问题。实践证明，激进式的私有化并不适合大多数转型经济国家，Ahuja和Maiumdar(1997)认为私有化的先后次序须考虑企业的规模和私有化前企业的效率。私有化的原则之一就是在私有化初期，企业通过效率的改善获取巨大的收益、累积产出，以利于政府后阶段的私有化政策的推行。通常情况下，小而有效率的企业在私有化后业绩改善较小，但通过私有化，大而无效率的企业的业绩能得到较大幅度的提高。因此，私有化努力的焦点首先应放在那些大而无效率的企业上，然后是那些在规模和效率都处于中等水平的企业，最后才是小而有效率的企业（如下表）。
不同类型企业私有化的优先权
国有企业规模
大型
小型
私有化前的
低 最高优先权 中等优先权
企业效率
高 中等优先权 最低优先权
最后，私有化进程还需考虑政治上的可行性。以上从效率改进角度考虑的私有化进程会由于政治上的可行性正好颠倒：首先对国有中小企业实行私有化，这些企业大多处在竞争性行业，如前文所述，对竞争性行业中的企业进行私有化在国际上基本达成一致意见，在政治上最具可行性。而对大型企业进行私有化的难度较大，可以先采取非私有化的改革措施，在渐进中逐步实施私有化。
国际上对于私有化具体方式最普遍的划分方法是Brada(1996)提出的四类划分法。他同时指出很多私有化是这些不同方式方法组合运用的结果。
第一类：赔偿、归还。政府将土地或容易确认的资产归还给其初始所有者或他们的继承人。这种方法主要集中在东欧国家，例如捷克共和国有10%以上的国有资产通过这种方式私有化。但是这种方法的主要困难在于用来证明初始所有者的资料和记录不充分或者有冲突。
第二类：政府以一个明确的定价变卖国有资产。这种类型有两种重要形式，一种是直接将国有企业变卖给一个个人、一个公司或者一组投资者；另一种是股份发行(share issue privatization)，是将国有股份通过公众发行机构变卖给投资者。国际上一些学者对选择私有化方式进行了实证研究，结果发现股份发行(SIPs)更容易在那些资本市场不发达、收入差距小的国家和地区实行。同时，研究还发现政府可能倾向于将有利润的SOEs通过股份发行的方式私有化。匈牙利基本采取这种方式，在捷克和波兰的现金私有化过程中也采用了这种方式。
第三类：政府发放私有化凭证(voucher)，符合一定资格的市民可以用私有化凭证免费或名义上出资获得国有企业的股份或其他资产。俄罗斯私有化的第一个阶段（1992年7月至1994年6月）采用了这种方式，政府通过向公民发放私有化凭证无偿地转让国有资产。捷克和波兰也以这种私有化方式为主：捷克采用向公民发放”投资券”的方法，波兰则采用发放股权证的方法。这种方法仅在中欧及东欧转型经济国家中使用，而且被认为是最低效的国有资产剥离技术，但他们同时指出在选择这类私有化方式的国家中政府通常没有其他更理想的选择。
第四类：自下而上的私有化，这种方式归功于前社会主义国家新的私有企业的兴起及发展。这种方法主要在中国，部分中欧、东欧转型经济国家和拉丁美洲等地区迅速产生并发展。除了上述四种私有化方式以外，政府还可以运用很多方式增加私有部门的比重。总体上说，政府采取什么样的私有化方式主要受以下这些因素影响：(1)资产所有权的历史归属问题；(2)国有企业的财政、竞争地位；(3)政府对于市场和管制的思想认识、观念；(4)一国过去、现在和将来可能的管制结构；(5)私有化过程中对于利益群体补偿的困难程度；(6)政府保护投资者产权的能力；(7)一国资本市场条件和公司治理的制度框架；(8)潜在投资者的复杂性；(9)政府愿意接纳外资股份的程度(Megginson and Netter,2001)。
二、私有化的效果
（一）私有化对非转型经济国家的总体影响，尤其是就业水平的影响
最近几年，国外学者关于私有化对非转型经济国家的影响做了大量实证研究，研究者检验了企业私有化前后的产量、劳动生产率、利润和资本投资额的变化，发现上述指标在私有化后都有显著的提高和增长，从这个角度上说，人们会毫不犹豫地支持私有化措施。
然而，对于私有化后企业的雇佣水平是提高还是降低这一问题，国外学者争论很大。所有的政府都担心，私有化将导致员工失业。有研究表明，在非转型经济国家中，私有化提高了雇佣水平；有的研究统计结果则显示，雇佣水平变化不明显；还有的研究显示，雇佣水平有明显的甚至是非常大的下降(Megginson and Netter,2001)。虽然学者们运用不同的研究方法和选择不同的变量，会在一定程度上造成上述结论的不一致，然而，这些研究确实反映了不同国家之间、不同产业之间私有化后雇佣水平的不同变化。所以，从非转型经济国家的情况来看，私有化并不自然地导致雇佣水平下降。
（二）私有化对转型经济国家企业业绩的影响
在转型经济国家，衡量私有化对企业业绩的影响比发达国家要难得多。首先，在这些国家，私有化只是大规模经济改革的一个组成部分，所以，如何分离私有化对企业的单独影响是一个难题。其次，在转型经济国家大量数据、财务报表的虚假成分太多，所以能得到的有效数据与非转型国家相比非常有限。最后，转型经济国家仍处在经济、政治环境的不断变动之中，私有化了的企业数目虽然很多，但依然缺少理想的企业数据。一些可用的数据一般来源于调研，而不是企业披露的全面财务信息。所以，与非转型国家相比，转型经济国家的私有化问题的研究存在更大的选择性偏见问题，并且省略了很多重要的变量。
尽管如此，国内外学者仍得出以下几条结论：在其他条件不变的情况下，(1)私有产权比公有产权拥有更高的业绩水平。(2)有外资股份的企业比纯内资企业拥有更高的业绩(Smith,Cin and Vodopivec,1997)。(3)外部人所有的企业比内部人（管理者和职工）控制的企业拥有明显更高的业绩(Frydman,et al,1999)。(4)引入外部经理人的企业比留用原经理的企业有更高的业绩(Dyck,1997)。通过私有化引进外部管理人才至关重要。(5)关于建立投资基金（即主要在实施私有化凭证的国家中建立的投资基金）是否能提高企业业绩的问题没有统一的结论，有的学者发现将国有企业卖给国内金融公司可以显著地提高企业业绩；也有学者发现投资基金过于集中的所有权形式并不能改善企业的业绩。Claessens和Djankov(1999)证明，由非银行主办的投资基金所控制的企业比银行主办的基金所控制的企业在业绩上有较大的改善。(6)有学者发现在长时间效益下滑的企业中，特别是那些小企业，他们私有化后的业绩均有改善。(7)几乎没有证据显示，改革开始以后，政府打算在那些保留国有的企业中强加硬约束(Frydman,Gray,Hessel and Rapaczynski,2000)。FGHR(2000)认为硬约束会令国有企业低业绩，而政府不会愿意或允许这些企业业绩下滑甚至破产倒闭。
（三）私有化对转型经济国家就业水平及在职职工的影响
私有化对转型经济国家就业水平的影响也比较不确定，一般认为私有化会改善企业的业绩，企业因此而发展壮大，从而可提供出更多的就业岗位，然而事实上，从私有化开始至今，在转型经济国家里，就业人数一直在下降。中欧、东欧国家2001年的就业指数仍未达到1989年转轨前的水平。1990年代初，国际劳工组织(ILO)在前苏联国家中的4个典型国家中开展了企业重组对雇佣影响的一项调查研究，研究报告指出，在1990年代中后期，这些国家的失业率总体上将达到10%。政策制定者和理论家们都认为私有化后的企业，由于受降低成本动机的驱使，会在企业重组的初始阶段比国有企业更迅速地减少冗员，并在随后的经济复苏期中率先创造就业岗位，当然，实际情况要复杂得多(Evans-Clock and Samorodov)。
关于私有化对在职职工收入的影响，学者们结论不一，但总体上看，私有化对转型经济国家在职职工收入的影响不显著。ILO(1997)的调研报告指出，在前苏联国家中，不论是私有化后的企业还是国有企业，都通过无薪假期、减少工时、延长产假和拖欠工资的办法来降低维持冗员的成本，同时企业为了提高竞争力，不得不减少福利（例如住房补贴、医疗保险等），这都使得在职职工的生活愈加贫困。Vecernik(1995)分析了捷克共和国进行市场体制改革前后的工资差别，得出了这样的结论：在1993年和1994年，私有部门的工资超过了国有部门的工资。刚私有化了的企业的工资要高于未私有化的国有企业的工资，但当控制了职工的教育和经验水平之后，这种工资差距就消失了。他还指出，与国有部门相比，私有部门的工资差距更大。Elizabeth Brainerd(2000)对俄罗斯的有关情况做了研究，主要检验大规模私有化和新私有部门的增长对职工工资和技能分布的影响，考察了国有企业、私有化后的企业和新增私有企业这三类企业中的工资差别。作者建立计量经济模型，分析两套调研数据（注：一套主要来自全俄罗斯公众意见研究中心(the All-Russian Centre for Public Opinion Research)1993,1994,1997,1998年每月的家庭调查数据；另一套来自俄罗斯纵向检测考察机构(the Russian Longitudinal Monitoring Survey)1994,1995,1996和1998年所做的家庭调查的面板数据，作为上一套数据的补充。），得出以下结论：(1)在国有部门和私有部门的职工之间，月平均工资存在着实质性的差别。(2)私有化后的企业中的职工工资确实比国有企业中的职工工资高，但是并不是归功于他们的努力工作，而是由于俄罗斯的私有化主要是内部人控制，原管理者和职工分享了私有化的好处。(3)从工资的分布离差上看，私有部门职工的工资离差要明显高于国有部门和私有化后企业的职工工资离差，这说明收入的不均等在私有部门中更为常见。而国有企业与私有化后的企业的职工工资离差的差别却不显著，这说明私有化本身并没有造成工资的不均等（注：但是仍然存在着选择性偏差的问题，因为被选为私有化的企业往往是业绩好的企业，这说明企业的私有化不是随机进行的；另外很难得到企业—职工配对数据，因为职工在这三类企业中可以自由流动。）。
总体上讲，过去20多年来的私有化显著地减少了国有企业在经济生活中的作用，在世界GDP中，国有企业创造的部分从1979年的10%降低到2001年的6%。目前的研究都比较支持这样一个结论：私人拥有的企业比原国有企业具有更高的效率和利润。
由于我国社会政治制度的特殊性，我们一般将私有化称作“民营化”，将私有化的过程称作“改制”，至于民营化的概念，学术界仍未给出明确的定义。中国渐进式改革的特色同样体现在“民营化”和“非国有化”的概念上，即改变企业经营状态和改变企业所有状态。改变经营状态是指中国国有企业在原有的所有状态下通过改变企业经营管理模式来提高企业市场竞争力，改变企业所有状态则是企业改革的新阶段和深化，涉及公有产权向私有产权的转变。显然，在中国国有企业民营化这一主题上，我们还有不少问题尚待研究，容另文讨论。