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进一步转换经营机制，建立以公有制为主体，适应市场经济要求、 产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代企业制度，是国有企 业体制转轨的目标和方向，是建立社会主义市场经济体制的基础。建立 现代企业制度，必须不断克服传统的计划经济遗留在通向市场经济之路 上的种种障碍和难题。
一、产权清晰是现代企业制度的最本质特征
产权清晰是现代企业制度最本质的特征。抓住这个最本质的东西， 就抓住了建立现代企业制度的关键。
10多年来，我国的企业改革一直是经济体制改革的中心环节。但基 本上按照两权分离、放权让利，重在外部调整国家与企业之间的经济利 益关系的思路展开的一条渐进式改革道路。企业活力虽有增强，但随着 经济改革的深入和经济发展的加速，企业产权关系不明晰这个深层次的 矛盾日益明显起来。进一步深化改革，从理顺产权关系入手来解决深层 次问题，由放权让利的政策调整向企业制度创新转变，由国家与企业关 系的外部调整向产权制度改革和经营机制转换转变已成为一种共性。但 它究竟要改什么，并不是大家都清楚和一致的。主要是基于传统体制下 对国有资产缺少关心和责任是一个显而易见的基本事实，人们便把产权 改革关注的焦点，集中于如何找到一个“负责任”的“所有者”。但是 这里还有一个问题，就是即使把这个“负责任的所有者”的重要问题解 决了，问题仍然没有根本解决，就是说，还必须首先解决把这个产权界 定给谁的问题。
要给产权下一个确切的定义，至今尚无一个标准而权威的说法，但 有三点却基本达成了共识：第一，产权界定既是建立现代企业制度的核 心，又是社会主义市场经济赖以运行的前提。产权界定，实际上是明确 不同所有权主体之间的权责利关系。产权的本质在于以财产关系来约束 冒险，从制约风险的角度来明确企业财产权利。第二，产权就是财产所 有者受到法律保护和限制的对财产的所有、占有、使用、处分和收益的 权利。第三，产权就是企业产权，即企业依法享有的、从财产所有权中 分离出来的，对财产的占有、使用、处分和部分收益的权利。由此可见 ，“产权”与“所有权”是既有联系又有区别的两个不同概念。众所周 知，“所有权”是一个相当古老的概念，它几乎是与产品的剩余相伴而 生的。它旨在强调所有者的权益，具有明显的排他性，因而明确了财产 所有权，并不等于解决了财产的使用效率；要提高财产的使用效率，就 必须找到一个有效的财产经营形式，使之由静态变为动态。于是，就有 了产权和产权清晰的要求，从而确保经营过程中各有关方面的责任和权 益。
产权明晰，至少要满足两个基本条件：第一，所有权的权力、责任 和利益必须十分明确，绝不能有权利的没有责任、有责任而没有权益。 第二，责权利三者必须对称，既不能本末倒置，也不能倚轻倚重。对于 企业法人而言，权责利的明晰化是最基本的要求。用这一观点来分析目 前的国有企业，我们就不难发现：（1）产权主体是虚置的。 即国有企 业的资产，归全民所有，实际上是所有者“不在其位，不谋其政”；而 谋其政者却只是作为一种企业之外的政治力量掌握企业，但不承担直接 的经济责任。很明显，谁在支配资产与谁在为支配资产负责是错位的。 （2）产权边界是模糊的。对这个问题， 有这样一个颇为贴切的说法： “花的不是自己的，不花白不花；捞的不知是谁的，不捞白不捞”。于 是就形成了A请B吃酒席，却由没有资格动筷子的C （一般指国家）掏腰 包的怪现象。（3）产权关系是不顺的。 这明显是表现在政府的行政管 理和国有资产所有者代表的双重职能不清和错位，往往用非规范的行政 干预来以前者冲击后者，使企业成为政府政治行为的牺牲品和附属物。 不言而喻，产权边界模糊的结果是所有者（或其代表）对其所拥有的“ 自己的”财产关切度低到了公有财产无人真正负责的最低限度，造成了 国有资产的惊人流失，这是现代企业制度难以建立起来的根本结症之所 在。
美国经济学家保罗·J·扎克把这个问题看得更重。 他指出：“产 权不清会导致一个国家陷入‘贫困陷阱’，而在贫困陷阱中的国家则永 远不可能达到高收入的稳定状态。当产权保护有问题时，即使生产的边 际收益率提高，投资仍然不会很旺盛。相反，投资能够获得产权保护的 社会，经济的增长便会符合新古典模型”。〔1〕产权不清晰， 现代企 业就不存在，就无法吸引更多稳定的投资。缺少这两个至关重要的前提 ，经济增长就不可能，这个国家就不能发达繁荣。任何产权的保护和交 易都是有成本的，一个社会必须为之创建某种制度，强制人们或集团恪 守不悖。否则，产权主体虚置，边界模糊、关系不畅，产权就会遭到侵 犯，“搭便车”的现象就会司空见惯，经济效率就无从谈起，现代意义 上的企业就不可能有，经济的发展就不可能。这对于中国这样的发展中 国家就显得特别重要和迫切。
二、政企分开是建立现代企业制度的关键
理顺政府和企业的关系，实现政企分开，作为经济体制改革的一个 重要内容，在改革之初，党和中央政府就已明确提出了“两权分离”和 “政企职责分开”的改革方向，并在积极探索的改革过程中，对搞活国 有企业的政策调整和制度创新起了一定的积极作用。但是，时至今日依 然是一个没有根本解决的搞活国有企业的重大障碍，仍然是建立现代企 业制度的中心环节和关节点。
西方现代产权思想的演进始终与企业行业的内外部性问题分析紧密 相联，以科斯为代表的产权理论也是起始于对私有制条件下企业制度的 考察。但是，产权改革并不能也无法从根本上解决国有企业的活力问题 。中国的特殊国情和制度因素决定了我们的着眼点不能不集中于政府与 企业的关系和行为的分析和改革上。在我看来，建立一种坚持公有制为 主体的根本方向，符合社会主义市场经济运行内在规律的要求，有活力 、有效率，又使政府无法直接干预，法人独立自主的企业制度，可能更 符合中国的国情和改革实践的最佳选择。邓小平同志早就指出：“企业 下放，政企分开，是经济体制改革，也是政治体制改革。下放总会遇到 障碍。”〔2 〕这无疑就加重了政企分开——这个复杂的系统工程的难 度、迫切性和重要性。
政企分开，首先要明确在市场经济条件下，政府与企业在体制和运 行机制中所处的不同地位和扮演的不同角色。我们知道，市场交易的本 质是产权的交易，市场主体的对立就是产权主体的对立。这是因为，不 同的市场主体是本质不同的产权主体，是既对立又统一的经济行为主体 和利益主体。从这个意义上讲，不同的市场主体是否存在，决定着市场 经济的能否真正建立。在市场经济条件下，政府与企业之职能必须彻底 分开，并且各司其职，各负其责，政府作为国家或全体人民的代表，维 护全体人民的根本利益、全局利益和长远利益；而企业则是经济活动的 行为主体，在国家法律和自身能力允许的范围内，追求利润的最大化。 也正因为这样，邓小平同志指出“企业改革，主要是搞活国营大中型企 业”，“用多种形式把所有权和经营权分开，以调动企业的积极性，这 是改革的一个很重要的方面”。〔3 〕也就是说，国有资产的管理要实 行所有权和经营权分离。政府行使其所有权，企业作为独立法人行使其 经营权、各行其权、各走其道。这是建立自主高效率的现代企业制度的 前提。没有这个前提条件，企业依然完全地处于按政府计划指令生产的 一个车间的地位，就不可能有具有竞争活力和高效率的真正的企业，有 也只能是政府机构的附属物。也就是说，企业没有经营权，就不可能有 竞争力和活力，这绝不是所有制问题，而是管理体制问题。政府直接管 理企业，直接指挥社会生产，正是传统的计划经济体制的本质和要害， 亦即政企不分根源之所在。
国有企业的地方所有制和部门所有制至今依然如故，改观甚微，也 在于政企不分。企业主管部门的存在并行使其职能，直接对企业生产经 营活动发号施令，就是政企不分的突出表现。政企不分，企业赚钱全部 上交，经营决策上面审批，企业没有自主权，亏损就只能由政府承担； 破产，也只能是破政府的产。政企不分，不仅政府机构臃肿，人浮于事 ，而且由于上下对口，企业也难于幸免。政企不分，又要搞市场经济， 权钱交易机制就会自然发展，王宝森式的人物就不能只是几个，而会不 断滋长一大批。政企不分，企业经营机制转换就只是一句口号。
众所周知，政府与企业是两种不同性质的行为主体，从事着性质截 然不同的活动。政府是行政机构，在计划体制中处于主导地位，扮演的 是主角，从事的是行政活动，其职能具有人为、集中、统一的特征。而 企业则是市场经济的主角，完全按经济规律办事，按市场经济规则运行 。是以利润最大化为追求目标的经济组织，在职能上与政府是不对称的 。由此可见，政企是否分开，是两种经济体制的分水岭。政企一天不分 开，计划经济向市场经济转轨就一天不能完成，舍此其它任何不触动要 害的改革都无济于事。
早在80年代中期的改革中，曾经在不同的地区做过撤或者甩开企业 主管部门的“放权”尝试，但都夭折了。这是因为，这种放权只不过是 对传统的政企关系的修补性调整，是一种不伤筋骨的有限度的放权，政 府部门立足于“给予”，而不是“归还”来处理与企业的关系，放权成 了对企业的“施舍”，因而不能放到位。原因何在？关键在于利润格局 的转换。正如马克思所言：“人们的一切奋斗都与利益有关。政企彻底 分开，就从深层次上触动了传统行政体制的既得利益者的利益。反过来 ，人人都受害于计划的传统体制，即使是神圣不可侵犯的诫律也会被推 翻或践踏。当今日益猖獗的腐败行为便是最有说服力的例证。这即有中 国经济、政治以及社会管理体制方面的原因，又有产权制度方面的因素 。只要体制制度方面不能从根本上创新，企业主管部门就一天不会退出 历史舞台。即使用新的某种组织机构来替代或局部职能的改良，其结果 无疑还是新瓶装旧酒。因此，必须认真分析清楚事物的根本症结在哪里 ？从治本入手来加以解决。我想，我们能否换一种方式来思索和解决这 个问题。和尚依存于寺庙，倘若把庙拆了，和尚就会各奔东西，八仙过 海自找门路。我们先按市场经济的要求，把那些在市场经济条件下没有 必要存在的部门坚决撤掉，那“庙”里的“和尚”，不就不能再向企业 “化缘”了吗？从而政企分开，职能转变不就化复杂为简单了吗？改革 不能总是停留或徘徊在要求、规定、口号和试点上，让时机匆匆流逝。 改革是一场革命，不能总是从稳定的道德标准来搞渐进式推进，只要条 件成熟，一定的突变既是必要的也是可行的。
三、保值增殖是国有企业改革的落脚点
政企分开后，不仅要保证国有资产不流失，而且要确保国有资产不 断增殖。这是国有企业改革的出发点和落脚点。如果不能确保国有资产 的保值增殖，而又把经营权交给了企业，就会使我们的改革初衷和方向 南其辕而北其辙。
政企分开，就是要：（1 ）要把政府的行政职能和所有权职能分开 ，政府通过国有资产管理部门行使国有资产所有权职能，坚决撤销低效 高耗的企业主管部门，从根本上避免众多行政部门对国有企业指手划脚 、发号施令的问题。（2 ）要把资产的管理职能和资产的运营职能分开 ，使企业真正摆脱政府附属物地位，在国有资产管理部门和经营部门之 间及其与国有企业之间建立一种全新的关系，确保企业成为无主管的市 场经营主体。（3 ）把资产运营职能中的资本金的经营和财产的经营分 开。接受政府国有资产管理部门委托的经济组织，通过控股、参股履行 国有资产的资本金职能，而作为享有法人财产权的企业则应履行着国有 资产的财产经营职责；它们各司其职。（4）利税要分开。 国有企业作 为法人应同其它公司一样照章纳税；它们作为国有的企业必须向国家上 缴利润；利是利、税是税，不能相互替代。做到这四点，新型的国有资 产管理体系的建立和新的管理主体的塑造就基本完成。
在我看来，政企分开后，要确保国有资产不致于流失，必须优化管 理主体，并实施科学的监控机制；而要确保国有资产不断增殖；把国有 经济的蛋糕做大，必须让国有资产流动起来。后者可能比前者更重要、 效益更直接，至少从长远观点看是这样。因此。这里的讨论就仅限于后 者的说明。
国有资产作为社会总资本的主体部分。它的流动和优化配置。可以 带动整个经济布局、产业结构、产品结构和企业组织结构的调整和优化 ；提高国有资本运行的效率和效益，提高经济增长的质量和效益；有利 于盘活国有资产存量，增强整个国有经济的实力和影响，使之主导作用 得到更充分的发挥。
产权的流动和重组是资本流动和重组的重要表现形式。产权的可转 让性，或称可交易性，是产权理论中的一个重要界定。正是由于产权具 有可交易性，才有可能通过交易，使得经济物品能够得到最优利用。也 正是一系列的产权交易，才构成了市场经济。产权自由交易，资本自由 流动，是市场经济存在和正常运行的前提。这个前提条件不成立，以市 场机制为基础配置社会资源的市场经济就是一座空中楼阁。这是因为， 产权交易和资本流动，既是产权制度改革所要达到的一个重要目标，又 是产权制度改革的一个重要手段。因此，选择产权交易和资本流动为产 权制度改革的突破口，是一种十分经济的选择。以此为突破口，有利于 逐步分散股权，排除或淡化对企业的各种不必要的行政干预或变相的行 政干预，减少改革的成本；有利于促成产权的优化重组和资源的合理配 量；最直接的是有利于上市公司的动力机制，特别是自我约束机制得以 强化和完善。
然而，直至今天，产权交易和资本流动依然不够顺利，直接影响着 国有产权制度改革的进程。细细分析，影响资本流动的阻碍不外乎下列 四点：
第一，产权边界不清晰。并且带有十分明显的普遍性。在这种情况 下，产权交易和资本流动中就会有许多法律问题和经济问题难以解决。
第二，“地方产权”和“部门所有权”问题。从宏观角度看，在当 前产权关系变革过程中，一个十分棘手而又非常现实的问题，就是是否 应在中央政府、地方政府、企业或职工个人之间重新划分产权的问题。 甚至有的地方和企业，不顾历史和事实，以“国家投入的归国家、地方 投入的归地方、企业积累的归企业”为论据，企图瓜分国有资产。这是 一个不容忽视的问题。从微观角度看，国有企业都不同程度地变成了地 方所有和部门所有，条块分割，哪一个地区和部门都不情愿地把自己所 属的企业轻易地拱手让与他人。这其中的原因是十分复杂和微妙的。
第三，长期的企业办社会。由于长期的企业办社会，职工的工资、 资金、福利、住房等同企业紧紧联在一起，退休职工的各种保障都由企 业来承担，再加上30%左右的富余人员和20%左右的退休职工以及沉重 的债务负担，而收购兼并企业又必须将其一并承担下来，这样沉重的负 担往往使兼并者望而却步。
第四，企业产权的不可分性。国有企业资产是一种独资形态，且数 额巨大，更何况凡是被兼并对象都不同程度地存在着大量的陈年债务。 要想收购兼并，必须全盘买过去，当然包括沉重的债务，这对兼并者无 疑是一个沉重的负担，财力方面的制约往往使兼并者欲购不能，欲罢不 忍。
以上四个障碍，必须也完全可以通过深化改革来加以解决。第一个 问题，正是产权制度改革首先要解决的。第二个问题，要通过以产权制 度改革为基础的配套改革来解决，主要是要通过政企分开来解决，政府 把该管的管住管好，切断与企业的脐带关系；企业也要克服双重依赖， 眼睛盯住市场，有困难找市场不找市长，从而最终确立自主的企业制度 。这正是我要谈的下一个问题。第三个问题，要通过建立健全社会保障 体系来解决。旧企业制度，不仅政府对企业承担无限责任，企业对职工 也承担着无限责任，是一种企业办社会保险的制度，这是必须改革的。 否则，企业的破产和兼并就只能是一纸空文。第四个问题，要通过产权 制度改革特别是国有企业改制和国有股上市流通和公平竞争来解决。
综上所述，以建立现代企业制度为核心的国有企业体制转轨，是一 项需要诸多改革配套进行的系统工程，必然会遇到诸多棘手的困难和障 碍。要彻底解决深层次的矛盾，必须在制度创新下大功夫，果断地打破 旧的利益格局，只要统一认识，转变观念，抓住关键，及时解决，国有 企业体制转轨就大有希望。
注释：
〔1〕保罗·J·扎克《产权与增长》，《经济研究》1995年第3 期。
〔2〕〔3〕《邓小平文选》第三卷第192页。
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