中国共产党依法执政与执政体制创新，本文主要内容关键词为：中国共产党论文,体制创新论文,依法执政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］D920.1/251 ［文献标识码］A ［文章编号］1007-5801(2010)01-0074-06
一、依法执政与执政体制创新原则问题的提出
继中国共产党第十五次全国代表大会报告提出依法治国、建设社会主义法治国家之后，中共十六大在阐述改革和完善党的领导方式和执政方式问题时，提出了依法执政这一重要原则[1]。党的十六届四中全会通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》进一步指出，“依法执政是新的历史条件下党执政的一个基本方式”[2]。中共十七大在阐述以科学发展观为指导、继续全面建设小康社会的诸项任务时，针对“坚定不移发展社会主义民主政治”这一任务，强调要坚持党总揽全局、协调各方的领导核心作用，提高党科学执政、民主执政、依法执政水平，保证党领导人民有效治理国家[3]。可见，依法执政已经成为我们党在改革和完善执政方式这一问题上经过反复探索后在认识上得到确定的、力求在新的时代条件下付诸实施的基本执政方式。
然而，尽管依法执政这一关于执政方式改革和完善的目标已经明确，但在其付诸实施的过程中还有许多理论和实践问题有待解决，其中最具根本性的是要创建与依法执政相适应的执政体制。
一般来说，政党的执政方式涉及以下问题：1.国家政权组织形式、结构问题；2.政党的自身组织形式、结构问题；3.政党组织与国家政权组织的关系形式、结构模式问题；4.处理政务、管理事务的依据、准则问题。当前两个因素，亦即国家政权的组织形式、结构模式以及政党自身的组织形式、结构方式既定的情况下，作为执政党的中国共产党，它的执政方式问题就简化为后两个因素：亦即政党组织与国家政权组织之间的关系形式、结构模式，以及处理政务、管理国家事务的依据和准则问题。在这两要素中，前一个属于执政体制问题，后一个则属于执政准则和依据问题。
从字面上理解，依法执政解决的是执政者在处理国家政务、管理国家事务活动中的办事依据、行为准则问题。显然，它摒弃了以往主要依据政策或者领导人的讲话、意见办事的做法，使执政行为进入规则化、法律化轨道。然而，依法执政理念虽然回答了执政行为的依据和准则问题，但它本身并没有直接给出依法执政中的政党组织和国家政权组织应当具有怎样的关系形式、结构模式，也即执政体制。而有没有与依法执政理念相匹配的执政体制，又直接关系到依法执政能否真正得到贯彻落实。就像电脑软件一定要有与之相匹配的硬件作支持一样，一种特定的执政准则也需要有与之相应的执政体制作支撑。
因此，在我们明确地选择了以宪法、法律为执政的准则和依据之后，就必须考虑如何构建与之相匹配的执政体制问题，就必须进一步考虑执政体制的创新及其创新原则问题。
二、现有执政体制的特点
中国共产党现有的执政体制，是上个世纪50年代中期以后，在受到外部封锁和实行计划经济体制的条件下形成的。改革开放以来，这种特定的执政体制虽然在邓小平同志关于党政分开思想的指导下得到很大改变，但相对于依法治国方略以及依法执政原则来说，体制转型的任务远没有完成。
传统的执政体制是在特定历史条件下形成的，它的一个显著特点，就是“权力过分集中的现象”[4-1]，中央和地方几次分权，都“没有涉及到党同政府、经济组织、群众团体等等之间如何划分职权范围的问题”[4-2]，而是“在加强党的一元化领导的口号下，不适当地、不加分析地把一切权力集中于党委，党委的权力又往往集中于几个书记，特别是集中于第一书记，什么事都要第一书记挂帅、拍板”[4-2]。最后形成以各级党委组织部门掌管干部人事权为基础、以总揽各行政层级权力的党委书记为中枢，指挥国家立法、行政、司法等各机构处理国家社会各方面事务的执政体制。这种执政体制虽然“强调了党的集中统一”，但是，由于“党的中心任务已经不同于过去，社会主义建设的任务极为繁重复杂，权力过分集中，越来越不能适应社会主义事业的发展”[4-2]。尤其是在改革开放后我们党确立了依法治国、依法执政的今天，对这种执政体制改革的相对滞后所带来的弊端就愈加显现。虽然从理论上讲党的领导是政治领导，各级党委要发挥政治领导核心作用，但实际上，各级党委乃至党委书记个人仍然是实际上的权力中心，并且实际地在国家机关系统之外或者之上对国家事务行使决策、指挥、监督、执行权力。而对于这种权力除了上级党委之外，同级的国家机构都没有对其加以监督、约束的可能。
分析起来，这种执政方式的优越性，主要表现为能够高度体现和保证党的集中统一领导；能够有效地维护中国这样的多人口、大地域、多民族国家的统一、稳定；能够有效地领导人民抗御外来威胁、重大灾害；能够统一、集中地调配人力、财力资源实现经济发展战略意图和经济计划；能够保证党的最高领导层的决策得到普遍的贯彻、推行；在最高领导决策正确的情况下，可以很快地见到社会成效。
但这种执政体制与依法执政的要求相比又有比较明显的缺陷。
第一，在组织形式和权力运作上，它表现为“党在政上”，不利于落实依法治国和依法执政。
这种状况的形成与过去战争年代产生的一种对党的领导的错误理解是有深刻联系的。早在抗日战争时期，邓小平曾严厉批评一部分同志错误地理解党的领导，把党的领导简单地等同于“党权高于一切”，从而对抗日民主政权产生不利影响。他说，“这些同志误解了党的领导，把党的领导解释为‘党权高于一切’，遇事干涉政府工作，随便改变上级政府法令；不经过行政手续，随便调动在政权中工作的干部；有些地方没有党的通知，政府法令行不通，形成政权系统中的混乱现象”[5]。
在我们现有的执政体制的背后，同样存在简单地从字面上理解党的领导的错误倾向，以为党的领导就是党直接控制行政权力。毋庸置疑，党领导国家这一原则本身没有错，我国宪法明确指出中国新民主主义的胜利和社会主义事业的成就都是中国共产党领导人民取得的，社会主义现代化事业同样要在党的领导下进行。而且从世界范围看，现代民主共和制国家都普遍实行政党领导国家、实行政党执政。但是，政党领导国家这一原则在实践中的运用是有其客观规律的，不是简单地等同于由政党直接掌控一切行政权力。不然的话，国家组织各职能权力机构就会变成党组织对社会生活各方面事务决策的执行机构，国家组织各职能权力机构依法执政的原则就会落空。
由于在各级党委组织实际地成为国家各行政层级的最高权力机构时，宪法和法律并不包含对这样的权力机构的权力、职能、责任加以规范式规定的内容。尽管按照宪法和党章规定党组织必须在宪法和法律范围内进行活动，而实际上各级党组织在处理国家、社会各方面事务时是否严格依据宪法、法律，主要取决于党组织的主要领导人的法律意识和权力自我约束意识。如果党组织作出的有悖法律的决定被国家机构加以执行以致损害了群众的合法权益时，由于党组织机构在司法上不具有可诉性，而且在该党组织管辖的行政区划内的国家各职能机构都服从、听命于该党组织，所以，受损害者不可能通过法律途径在该党组织行使管辖权的行政区划内获得权利救济。
显然，这种体制使得权力不具有可约束性.一旦出现脱离群众的官僚主义或者执政者作出的决策损害群众利益时，宪法和法律设计、规定的解决矛盾的途径手段就会失灵。这不仅会导致党群关系、干群关系紧张，妨碍依法治国方略的落实，并且还会损害党的领导。
第二，党组织的国家机构化、行政化会导致党组织自身的官僚化倾向。
由于党组织要对国家各方面的事务行使决策、监督甚至直接执行的权力，因此必然会在党内形成一套与之相应的决策、监督、执行机构，并通过这套机构指挥、协调国家组织机构的职能活动，于是党的组织机构自身不可避免地要走向国家化、行政化。或者说，党组织实际上已经成为国家组织的一部分。同时，党组织为了能够像国家机构那样行使管理权能，也会使自身组织层级化，对党组织的干部比照行政机构套用行政级别，使上下级党组织和上下级党组织的干部形成行政性的隶属关系。
政党组织自身的这种变化，虽然使政党通过自身组织机构就可以直接行使国家权力，但也使政党组织不可避免地染上国家组织固有的弊病。自人类有国家组织以来，国家组织的固有弊病就是以行政权为中心的国家机构的官僚化倾向。国家组织天然地具有脱离社会普通成员、凌驾于社会普通成员之上的倾向。如果不经过特定的制度设计，国家组织的成员——官员们——所掌握、行使的公共权力容易被利用来为掌权者自身牟利。由于国家公共权力具有独断性地从源头上分配各种资源和利益的功能，所以，一旦公共权力被官僚们利用来为自身牟利，所带来的社会阶层分化和社会断裂后果是严重的。
社会主义国家政治同样面临着与一切其他国家组织相类似的问题：社会主义国家自身存在着作为国家主人的人民与实际上掌握着国家权力的官员们的矛盾。也就是说，由社会主义国家的主体成分的构成来说，应当确认所有的劳动群众都是国家的主人，都有权参与国家事务的决策和国家事务的管理，但实际上，不可能由所有的劳动群众都直接从事国家事务的决策和管理，而只能由从人民中产生的代表或官员来直接从事国家事务的决策和管理。这些从人民中产生的代表和官员依据社会分工的原则而专职性地从事国家事务的决策、管理工作，时间长了，他们就很自然地形成一个职业性的、专职性的从事国家事务决策和管理的群体。如果社会主义国家的民主制度不完善、不健全，这个职业性的决策、管理群体就在实际上真正拥有垄断性的政治权力，进而就有可能利用政治权力为自己牟利，成为与人民群众相对立的一个具有独立利益机制的特权阶层。这就是社会主义国家所特有的政治矛盾——理论上的人民当家作主的权力与实际上的专职性的决策、管理群体的垄断性权力的矛盾。这种矛盾从性质上看属于人民内部矛盾，根本不同于以往的统治阶级与被统治阶级的矛盾，但是，这种矛盾如果不能很好地加以解决，它所导致的结果同样是严重的。它可能导致国家官员们将自己视为国家的主人，官僚主义地对待人民群众，同时利用手中的权力为自己牟利。这种情况迟早会造成专职性的管理人员与人民的矛盾和分离。邓小平同志早就对这种情况做过分析和批判，他说：“有一些干部，不把自己看做是人民的公仆，而把自己看做是人民的主人，搞特权，特殊化，引起群众的强烈不满，损害党的威信，如不坚决改正，势必使我们的干部队伍发生腐化。我们今天所反对的特权，就是政治上经济上在法律和制度之外的权利。搞特权，这是封建主义残余影响尚未肃清的表现。”[4-3]
就其本源意义而言，在现代民主共和制度中，政党组织和国家组织是在性质、职能和组织形式上都不相同的两种组织。只有当政党组织独立于国家组织之外时，它才有可能成为监督、制约、防范国家机构官僚化的积极因素。一旦政党组织直接控制行政权力成为实际上的国家权力机构，亦即政党组织本身国家化，那么，它不仅会丧失制约、防范国家机构官僚化的能力，其自身也会因直接行使权力而趋于官僚化。
一个政党组织一旦国家化、行政化，就会和普通社会成员形成管理与被管理、命令与服从的上下级行政隶属关系，会因不同利益群体对各种繁杂事物的理解和处置不同而经常性地同普通群众处于紧张甚至对立状态中，因此也会失去其原有的作为政党组织和普通社会成员站在一起、争取共同利益而具有的生机勃勃的政治优势和社会活力。与此同时，政党组织的国家化、行政化还会使党组织更加依赖于运用行政管理的思维和手段来管理、处理党内事务，从而导致党内民主受损、党的智慧贫乏、党的凝聚力在行政等级的切割下受到削弱、党的执政能力难以得到提高。
第三，这种执政体制强调了党的集中统一领导，但在体现人民当家作主方面明显不足。
我国宪法规定，中华人民共和国一切权力属于人民，人民通过全国人民代表大会及其常务委员会行使国家权力，全国人民代表大会及其常务委员会是国家最高权力机关，拥有着从立法、到重要人事任免、再到重大事务决策等权力，所以，应当从宪法规定的角度建立与之相一致的国家权力的实际运作体制。但现有的执政体制显然更加侧重体现党的集中统一领导，而在体现人民当家作主方面明显不足。由于重大事务的决策、干部的选拔等事务中，人民群众的有效参与度很低，这使人民群众在现实中难以感受和认同现有执政体制中应当具有的民主性内涵，容易形成自我外化的政治心态，即以观众的角色和心态去看待这种执政体制。这就使这种执政体制在获得社会自觉、普遍认同性方面打了折扣。而一种执政体制获得社会的自觉、普遍认同恰恰是这种执政体制的生命力之源。
第四，纠错机制缺失。
现有的执政体制强调权力集中与行动统一，这种体制的一个明显优势就是可以集中力量办大事。但是这种体制却相对忽视了权力的制约与纠错机制的设计。好比一辆在高速路上高速行驶的汽车，如果没有良好的制动和刹车装置是非常危险的，一旦出现重大决策失误，在现有体制下则很难得到纠正。1957年的反右扩大化，1958年的大跃进、大办人民公社以及随后的三年严重困难，1959年的反右倾运动，直至10年“文化大革命”，都说明这一问题。
上述缺陷带来的另一个后果，就是我们在处理具体事务时不大遵守统一的法律规则、政策规定，领导人的态度和意见在许多情况下仍然起决定作用，所以，在处理解决具体事务时，常常显得带有很大的个人随意性、任意性，人民的民主权利、正当利益常常得不到尊重和保护，这就使人民群众对我们执政的公正性发生怀疑，对我们执政的亲近感、信任感逐渐弱化、淡化。这种心态表现为，许多地方的群众遇到问题常常直接到北京上访，或者诉诸群体闹事。
三、执政体制创新的原则
随着我们在经济建设上取得巨大成就，人民在解决温饱问题之后对政治民主的需要越来越强烈。这种民主需求的核心内容，就是在制度上和实践中切实地体现人民当家作主。依法执政的提出，改革和完善党的领导方式和执政方式的提出，就是为了解决我们原有的执政方式存在的弊端和缺陷，进一步提升我们党的执政能力和水平，更好地为人民掌好权、用好权。
改革完善党的执政体制、实施依法执政，从根本上来说是要解决这样一个棘手的问题：既要体现人民当家作主，又要坚持党的领导，要把人民当家作主和党的领导有机结合起来，而这两者结合的唯一途径就是在依法治国之中实施和实现中国共产党的依法执政。
第一，执政体制创新必须坚持中国共产党领导与中国共产党执政的原则。
坚持党的领导，这是关于中国共产党执政体制创新思考中必须坚持的首要原则。这一点是由中华民族所面临的历史任务决定的。在世界经济一体化的潮流下，各民族、各国家形成了多元竞争的格局，中华民族面临的首要任务就是要迅速地完成由落后的农业社会状态向先进的工业社会状态的转变。但作为后发展国家，如果不能很好地动员和组织自己的人力、物力、财力，快速发展自己的科学技术、生产技术、管理技术以实现对发达国家的赶超，就很难避免被开除球籍的命运。而要想参与竞争并赢得竞争，必须以超常高效的方式组织动员起来，凝聚自身力量，有计划地实现建设目标。这种组织动员的第一步，就是把本国的精英分子们组织起来，进而带动、推动全社会成员投入赶超式的竞争发展。把本国精英分子组织起来、统一行动的最好组织形式就是政党。中国共产党实际上就是由中华民族的先进分子组成的、负有率领中华民族投入赶超式的竞争、实现把中国由落后的农业社会尽快向工业化、现代化社会转变的历史任务的政党。在当代中国，要坚持中国共产党的领导和执政，首先是由实现这一历史性任务而要求和决定的。
在中国，之所以要坚持中国共产党领导和执政，也是由中国共产党自身的先进性特点所决定的。一个民族、一个国家在应对外部竞争压力、赢得赶超式竞争的历史任务时，需要一个以先进理论武装起来从而具有高瞻远瞩的历史洞察力的政党，一个具有高度道德意识、现代价值观念、不谋私利、刻意为民的政党，一个具有高度组织性、高效的行动能力和强大的处理政务能力的政党。在中国，没有哪个政党像中国共产党那样具有科学的理论体系——包括马列主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想和科学发展观——作为自己领导中国人民前进的行动理论指南，没有哪个政党像中国共产党那样拥有那样多数的富有献身精神的中华民族的优秀分子，没有哪个政党像中国共产党那样富有为中国人民利益奋斗的自觉道德意识和强烈的长远社会责任感，没有哪个政党像中国共产党那样富有应对险恶环境、处理复杂事务的执政经验，没有哪个政党像中国共产党那样善于从自身的和他人的经历中学习、获取经验教训、修正自身错误，也没有哪个政党像中国共产党那样拥有成熟的组织结构、严密的纪律和强大的行动能力和组织带动其他社会成员行动的能力。所以，只有中国共产党才有能力带动全中国人民前进，只有中国共产党才有能力率领中华民族在世界各民族的竞争中保持自己的独立地位并为世界和平与繁荣作出贡献。
所以，任何形式的执政体制的创新都不能抛弃或削弱中国共产党领导和执政的原则，而是要坚持这一原则。
第二，执政体制的创新还必须坚持人民当家作主同中国共产党执政相统一的原则。
在关于执政体制创新的思考中，在坚持中国共产党领导和执政的原则的同时，必须坚持我国宪法所规定的“中华人民共和国一切权力属于人民”的人民民主原则。随着我们在经济建设上取得巨大成就，随着我国进入全面建设小康社会时代，人民的政治民主需要越来越强烈、越来越明显。这种民主需要的核心内容，就是在制度上和实践中、在国家层面关于重大事务决策和干部选择等问题上更多地、更切实地保障和体现人民的有序参与、体现民意，在基层社会更多地、更切实地保障和体现人民群众的自我管理、自我做主。人民民主与中国共产党的领导和执政在理论上和体制设计上完全可以并行不悖。关键在于要在思想上正确认识人民民主同中国共产党领导和执政的关系。那种把党的领导与人民当家作主割裂开来，或者片面强调人民民主忽视甚至否定党的领导，或者片面强调党的领导忽略人民民主权利的认识是都是错误的。中国共产党执政的目的就在于实现和增进中国人民的利益，这要求在党的执政体制上能够充分地体现人民民主，唯此才能使中国共产党的执政始终符合人民的利益要求。中国共产党的执政是建基于获得人民的信任与支持上的，只有在党的执政体制上充分地体现人民民主，才能使人民群众对这种执政体制有亲和感、认同感，才能长期信任和支持中国共产党执政。中国共产党执政的最终目的是为了践行马克思设想的理想社会价值理念——以每个人的自由为前提的社会全体成员自由的社会自由状态，只有在党的执政体制上充分体现人民民主，才能在我们国家逐步孕育出崇尚个体自由也信守自身义务的政治伦理文化，才能在以人为本的理念引导下培养出守义务、负责任、也富有创造精神的高素质的公民群体，而这样的公民群体才是真正使中华民族在世界各民族竞争中处于不败地位的牢固根基。所以，在某种意义上说，中国共产党的领导和执政就是实现中国人民当家作主的手段。中国共产党执政的理由和合法性依据不能离开中国人民的民主去获得论证。
把人民当家作主和党的领导有机结合起来，这种结合要通过执政体制和体制运作中对重大事项的决定的程序得到表现，譬如，在修宪、立法问题上，中共行使提案权，人民代表大会行使辩论、通过权；在重大事项上，中共行使提议权，而人民代表大会行使讨论、决定权；在重要人事安排上、中共行使差额提名权，而人民代表大会行使选择权，等等。此外，在人民代表大会通过、决定、选择的基础上，中共在国家机构的代表们行使执行权。这样，有可能较好地发挥中国共产党的引导、领导作用，较充分地体现人民代表代表人民当家作主的地位和作用。执政体制的创新思考必须在坚持人民当家作主同中国共产党执政相统一的基础上才有意义，才能真正探索出适合中国国情和现实的有效而且被人民所认同的执政体制。
第三，执政体制创新必须坚持避免执政党组织国家行政化的原则。
政党是要领导、引导人民群众的，但政党的本质决定了其发挥领导功能的方式应当是扎根于人民群众的沃土之中，通过制定正确的路线、方针、政策代表最广大人民的根本利益，通过宣传、带头示范、帮助群众认识自己的利益，并身先士卒带领他们为实现自己利益而奋斗。回顾我们党的历史，无论在新民主主义革命阶段还是在社会主义革命阶段，我们党的绝大多数党员、干部为了人民的利益，或者在战场上奋不顾身、前赴后继地杀敌，或者在和平建设中吃苦在前、任劳任怨地工作，使人民群众直接地、真实地感受和体验到这个党是真正为人民谋利益的党。这是我们党获得人民信赖和拥护、获得和保持执政地位的至关重要的因素。
然而，党组织的国家化和行政化，党组织自身成为一个实际上的国家性的权力组织，会使它自身染上国家组织的层级制、等级制特点，这一特点不仅会影响党内民主，使党内普通党员对党的干部的民主监督无法实施，最终使党失去抵御腐败的能力，丧失先进性和生命力，更为严重的是，会使党因官僚化而严重脱离群众、动摇党的执政地位。
创新党的执政体制应当在保证中国共产党行使执政功能的同时，保持政党组织的本色，防止政党组织的国家化、行政化，进而避免党组织在客观上与人民群众相脱离，甚至在人民群众中形成党组织高居人民群众之上的印象和认识。创新党的执政体制要考虑的一个重要的原则就是确保党能够发挥执政职能，同时保证党组织不脱离人民群众，使党组织在人民群众之中——而不是之上——发挥领导作用。
第四，执政体制创新必须坚持执政权力行使法律规范化原则。
执政体制的创新旨在于实现我们党在新时期的基本执政方式——依法执政。依法执政不仅在于处理政务、事务的依据是法律，同时还包含着执政权力的行使要依法。执政体制的创新必须按照依法执政的原理要求，确保执政权力的行使可以通过法律加以规范化。凡属行使执政权力的主体，应以法律确定其在国家权力组织机构中的地位；凡属行使执政权力的领域，应以法律确定其界限、范围；凡属行使执政权力的行为，应以法律确定其程序，步骤；凡属行使执政权力产生的后果，应以法律规范其责任。
［收稿日期］2009-11-20
标签：依法执政论文; 中国共产党论文; 社会管理论文; 人民民主论文; 政治论文; 民主制度论文; 社会体制论文; 宪法监督论文; 行政体制论文; 领导体制论文; 社会问题论文; 法律论文; 时政论文; 党组织论文;