“振兴东北”政策述评，本文主要内容关键词为：述评论文,振兴东北论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
2003年8月1日至3日，国务院总理温家宝在长春主持召开振兴东北老工业基地座谈会，他将“振兴东北”作为国策的高度提出，再次把这个被称为“共和国长子”的区域推到了国民经济发展的前沿。这是中央为振兴东北做出的重大战略部署，预示着东北有望成为中国经济的第四个增长极。
东北地区经济指标及其与其他经济增长极的比较
为了反映东北地区在全国经济发展中所处的地位，我们将东北地区的主要经济指标与珠江三角洲、长江三角洲、环渤海经济带这三个经济增长极进行一番比较，以找出其中的差距。这里，广东代表珠江三角洲，上海、江苏、浙江代表长江三角洲，北京、天津、河北代表环渤海经济带，辽宁、吉林、黑龙江代表东北三省。
1.从GDP总量来看，东三省基本上位于这四个经济增长极的第二位；从人均GDP来看，东三省则排列末位。
从表1可以看出，1997年～2002年，长三角GDP总量始终位于四个经济增长极的首位，环渤海经济带GDP则始终位于第四位。在大多数年份中，东三省GDP位于第二位，珠三角GDP位于第三位。只有2001年、2002年是个例外，东三省GDP和珠三角GDP的位次出现颠倒。而从人均GDP来看，位次有所变化。2002年长三角人均GDP达23864.67元／人，排列第一，环渤海经济带、珠三角分别以19620.33元／人、14908元／人排列第二第三，东三省则排列最后，仅为10519元／人，只及长三角的四成四。
2.从GDP年均增长率来看，东三省位列这四个经济增长极的末位。
从表2可以看出，1998年～2002年，长三角GDP年均增长率同样位于四个经济增长极的首位(10.08%)，不过，其他位次与GDP总量的排序不同，环渤海经济带、珠三角分别位于第二(9.93%)、第三位(9.82%)，东三省则位于最后(8.46%)。这四个经济增长极一个共同的特点是，1998年～1999年，GDP增幅都略有减缓；1999年～2000年，GDP增速都大幅回升；而2000年～2002年，GDP增幅又大体有所回落。从各年度GDP增幅来看，环渤海经济带夺得了1998年、1999年和2001年三年第一，珠三角和长三角则分别位于2000年、2002年的榜首。
表1 1997～2002年珠三角、长三角、环渤海和东三省GDP总量 单位：亿元
地区
1997年 1998年 1999年 2000年 2001年
2002年
珠三角 7315.5 7919.1 8464.3 9662.2 10647.7 11674.4
长三角 14678.7 15875.7 17097.7 19170.2 21210.9 23715.1
环渤海 6999.2 7603.7 8193.8 9207.2 10263.6 11229.2
东三省 7737.9 8238.4 8738.7 9743.3 10626.6 11602.7
数据来源：根据《2003中国统计摘要》（中国统计出版社，2003年5月版）的有关数据汇总计算而得。
表2 1998年～2002年珠三角、长三角、环渤海和东三省GDP增长率 单位：%
地区
1998年 1999年 2000年 2001年 2002年 年均增长率
珠三角 8.25
6.88
14.15
10.19
9.64
9.82
长三角 8.15
7.69
12.12
10.65
11.81
10.08
环渤海 8.64
7.76
12.37
11.47
9.41
9.93
东三省 6.47
6.07
11.49
9.07
9.19
8.46
数据来源：根据《2003中国统计摘要》（中国统计出版社，2003年5月版）的有关数据汇总计算而得。
表3 2002年珠三角、长三角、环渤海和东三省一、二、三产业产值及其比重
数据来源：根据《2003中国统计摘要》（中国统计出版社，2003年5月版）的有关数据汇总计算而得。
表4 珠三角、长三角、环渤海和东三省居民消费水平及增长速度
地区居民消费水平（元／人）
2001年同比增
长(%)
1997年1998年1999年2000年2001年
珠三角
4523 4686 4760 5007 5038 0.62
长三角
5250.33 5494.67
5933 6591.33
7218.67
9.52
环渤海
3802.33 4198 4549 5325.67
5928 11.31
东三省
3206 3338.67
3563.67
3846.67
4156.33 8.05
数据来源：根据《2003中国统计摘要》（中国统计出版社，2003年5月版）的有关数据汇总计算而得。
3.东三省的产业结构还不尽合理，其第一产业的比重偏高，第三产业的比重偏低。
从表3可以看出，虽然四个经济增长极的产业结构均呈现“二、三、一”的产业发展序列，但三次产业在各自GDP的比重还是有区别的。珠三角和长三角的产业结构非常相近，其第二产业均占据半壁江山（其中长三角的比重最高，为50.75%），第三产业约占四成一，第一产业占八成左右（其中长三角的比重最低，为7.97%）。环渤海经济带的第二产业和第三产业几乎平分秋色，各占45.66%和44.28%（所占比重最高），仅相差1.38个百分点。东三省第二产业的占比也为五成，而其第一产业比重偏高，占12.85%，第三产业比重偏低，仅占37.46%。这说明，东三省的产业结构还不尽合理，有待进一步调整和优化，促进产业结构的合理化和高度化。
4.从居民消费水平来看，东三省排在这四个经济增长极的最后；从居民消费水平的增长速度来看，东三省也排在倒数第二位。
从表4可以看出，1997年～2001年，长三角的人均居民消费水平一直位于四个经济增长极的首位，而东三省却一直位于末位。其他两个经济增长极的排名在这五年间有所变化。1997年～1999年，珠三角人均居民消费水平的排名比环渤海经济带要靠前；而2001年～2002年，环渤海经济带人均居民消费水平的排名则要比珠三角靠前。从人均居民消费水平的增速来看，四个经济增长极的排名依次是环渤海经济带、长三角、东三省和珠三角，可见东三省的位次也比较靠后。2001年东三省人均居民消费水平同比增长8.05%，比排在第一位的环渤海经济带11.31%的增速要低3.26个百分点，比这四个经济增长极人均居民消费水平的平均增速7.38%要略高出0.67个百分点。
5.从固定资产投资规模来看，东三省位列这四个经济增长极的最后；从固定资产投资年均增长率来看，东三省却排列第一，而且东三省各年度间固定资产投资增长率的波幅是最小的。
表5反映了1997年～2002年这四个经济增长极的固定资产投资规模及其增长率。从固定资产投资规模来看，从大到小排序依次为长三角、环渤海经济带、珠三角和东三省。从固定资产投资年均增长率来看，从高到低的排序正好相反，依次为东三省、珠三角、环渤海经济带和长三角，分别为7.92%、6.23%、4.48%和3.16%，东三省比长三角要高出4.76个百分点。1997年～2002年，四个经济增长极年度间固定资产投资增长率有一个共同特点：除了2002年为负增长以外，其余年份均为正增长。2002年，环渤海经济带固定资产投资的减幅最大，达14.14%；其次是长三角和珠三角，减幅分别为14.04%、13.24%；东三省的减幅最小，仅为5.53%，比环渤海经济带要低8.61个百分点。从各年间固定资产投资增长率的波幅来看，珠三角最大，达28.65%；其次为长三角和环渤海经济带，分别为26.9%、26.86%；东三省同样为最小，为19.68%，比珠三角要低8.97个百分点。
6.从进出口总额来看，东三省位列这四个经济增长极的最后；从进出口总额年均增长率来看，东三省同样排在末位，而且，东三省各年度间进出口总额增长率的波幅是最大的。
表5 1997年～2002年珠三角、长三角、环渤海和东三省固定资产投资及增长率
单位：亿元
地区
1997年 1988年 1999年 2000年 2001年 2002年 年均增长率
珠三角
2291.1 2644.1 2937.0 3145.1 3484.4 3022.9
（增长率%）—
15.41 11.08 7.09
10.79 -13.24 6.23
长三角
5765.1 6218.5 6255.8 6789.4 7662.7 6586.8
（增长率%）—
7.86
0.60
8.53
12.86 -14.04 3.16
环渤海
2916.4 3287.5 3518.2 3708.2 4130.8 3546.9
增长率%） —
12.72 7.02
5.40
11.40 -14.14
4.48
东三省
2017.7 2259.6 2371.2 2703.8 3086.5 2915.9
（增长率%）—
11.99 4.94
14.03 14.15 -5.53
7.92
数据来源：根据《2003中国统计摘要》（中国统计出版社，2003年5月版）的有关数据汇总计算而得。
表6 1997年～2002年珠三角、长三角、环渤海和东三省海关进出口贸易总额及增长率（按经营单位所在地分） 单位：亿美元
地区
1997年 1998年 1999年 2000年 2001年 2002年 年均增长率
珠三角
1300.5 1298.0 1403.4 1701.0 1764.9 2211.1
（增长率%）—
-0.19 8.12
21.21 3.76
25.28
11.64
长三角
676.7 725.7 881.9 1281.8 1450.3 1849.0
（增长率%）—
7.24
21.52 45.35 13.15 27.49
22.95
环渤海
448.2 453.5. 515.4 720.1
754.0 819.3
增长率%） —
1.18
13.65
39.72 4.71 8.66
13.58
东三省
192.2 164.1 181.3
245.9 263.8 298.0
（增长率%）—
-14.62 10.48
35.63 7.28 12.96
10.35
数据来源：根据《2003中国统计摘要》（中国统计出版社，2003年5月版）的有关数据汇总计算而得。
表6反映了1997年～2002年这四个经济增长极的海关进出口贸易总额及其增长率。从进出口贸易总额来看，从大到小排序依次为珠三角、长三角、环渤海经济带和东三省。从进出口总额年均增长率来看，从高到低的排序依次为长三角、环渤海经济带、珠三角和东三省，分别为22.95%、13.58%、11.64%和10.35%，东三省比长三角要低12.6个百分点。1997年～2002年，除了1998年珠三角微减0.19%、东三省下滑14.62%以外，四个经济增长极的进出口总额基本上都是正增长，而且增长率较高的年份集中于2000年和2002年。由于受世界经济环境不确定性的影响，四个经济增长极各年度间进出口总额增长率的波幅均较大。与进出口总额的排序正好相反，东三省各年度间进出口总额增长率的波幅最大，高达50.25%；其次是环渤海经济带和长三角，波幅分别为38.54%和38.11%；珠三角的波幅相对较小，为25.47%，比东三省要低24.78个百分点。
可见，与其他三个经济增长极相比，东三省的整体经济实力还比较薄弱，产业结构还不够合理，拉动经济增长的三大动力还不足，但这意味着其发展前景广阔，成长空间巨大。只有了解和认清东北地区经济发展的现状和不足，才能有助于深刻理解“振兴东北”国策的重大意义，从而加快东北老工业基地的调整、改造和振兴。
振兴东北：“新瓶装旧酒”根本行不通
有些人认为，似乎有了中央的支持，振兴老工业基地、带动整个东北经济走出困境当属轻而易举。然而事情并非如此简单。熟悉中国当代工业发展史的人一定明白，东北老工业基地的规模格局和曾经拥有的制造能力，虽说有历史“积淀”的因素，但更多的是多年计划经济的产物。一方面，当时政府为了建立一个完整的重工业体系，以行政计划动员的力量，举全国之力，推行资本密集型的重工业优先发展的赶超战略，东北三省是实施这个战略的主要基地之一，特别是重型装备制造业、精密仪器制造业、兵器工业、化工业、汽车制造业、造船业等资本密集型企业主要集中在东北三省。基于东北先天性发展重工业和大型装备制造业的资源优势，国家将大量的建设资金集中投向东三省，致使其在短时期内迅速形成子以清一色国有企业唱主角的区域性制造业集群。另一方面，东北所生产的工业原料和工业装备则全部通过国家计划调拨或分配到全国各地。也就是说，在计划经济体制下，东北发展工业的原料、资金靠计划，产品的销路也靠计划，东北作为老工业基地无非是国家整个工业计划体系中的装备制造“车间”。可见，东北老工业基地的计划体制相当完整，但无疑已经不再适应市场经济的要求。
改革开放以来，赶超战略下建立起来的大量不符合中国比较优势的资本密集型国有企业在开放、竞争的市场环境中缺乏自生能力的问题逐步由隐性变为显性，加上国有企业所背负的沉重的社会性包袱，使东北老工业基地在改革开放以后暴露出一系列比较严重的问题，制约着东北经济的发展。以吉林省为例，迄今为止有20%左右的企业仍没有改制；1/3以上的企业出资人没有到位；近2/3的企业还没有形成多元化的投资主体；9.3%的企业还没有进行劳动用工制度和人事制度改革；11.8%的企业没有进行分配制度改革；10%左右的企业还没有建立领导人审计制度和离任审计制度。2001年吉林省制造业的资产负债率为62%，全省规模以上国有企业办有2100个社会机构，一年企业办社会的负担高达35亿元。此外，2001年吉林省每亿元资产负担的人员为337人，比上海市多出121人，而劳动生产率比上海市要低37291元／人。国有大型企业中有50%的企业存在富余人员，占职工总数的20%，两成企业的富余人员占到职工总数的一半。过多的冗员给企业带来了沉重的负担，造成资源配置效率低下，冗员问题几乎成了影响企业发展的最大阻碍。由于国企比重很大，吉林省平均改革成本要比沿海地区高3倍。同样，辽宁和黑龙江所面临的困境也是如此。
进一步地看，以前东北老工业基地的发展依赖于僵硬的行政指令性计划，它的整个投入、产出是不进行成本收益核算的。这本来就是计划经济的一大“特色”，也是计划经济被市场经济所取代的逻辑必然。可一旦从计划经济向市场经济转型，经济运行的整个游戏规则将会改变，政府原来的政策扶持和资金倾斜的作用往往在市场规律面前逐步弱化。在市场经济体制下，价值规律、供求规律、竞争规律将对经济运行发挥主导作用，市场机制将在资源配置中起到基础性的调节作用。相应地，企业乃至整个东北老工业基地的投入、产出必须进行成本核算，讲求经济效益，促使资源从低效率的劣质企业向高效率的优质企业集中，促进资源的合理有效配置和生产要素的优化组合，进而提高资原配置效率。
从现有的自然条件和资源禀赋来看，东北地区理应比西部地区有着更多的资源优势和更广阔的发展空间，其发展速度也应比西部地区快出许多。中共的“十六大”报告提出，“走出一条科技含量高、经济效益好、资源消耗低、环境污染少、人力资源得到充分发挥前新型工业化路子”。东北要重新振兴，走新型工业化道路的选择没有疑义。问题在于，在向市场经济转型的条件下，在经济全球化和金融一体化进程不断加快的大背景下，东北的新型工业化之路应该如何走？
假如东北仍然期望依靠国家的政策和资金支持来恢复其昔日制造业基地的龙头地位，那是不现实的。因为，如今国内企业采购工业设备的视野已不再局限于国内市场，而是立足于国际市场，曾经左右企业采购决策的“爱国情结”逐步被淡化；采购设备也不再简单地满足于一般的“价廉物美”，而是着重考虑设备的性价比；不论哪一级政府，都不可能再用行政指令来干预企业的设备采购了。仅从以上任一角度来看，要实现东北老工业基地的振兴，“新瓶装旧酒”的发展之路根本走不通!辽宁省省长薄熙来对此表示，东北的计划经济体制比较完整，积累的矛盾、问题也比较多，转变起来比较困难。如果仍然以原有的体制模式去推动振兴东北战略，这一战略不会成功。
发展观念、发展思路和发展取向的不同，导致经济发展的路径、模式和质量不同。其实，中国的制造业基地早已开始南移。与诞生于计划经济年代的东北老制造业基地不同，东部沿海城市群所形成的制造业集群依托的是市场经济体制以及与此相适应的先进的经营理念和制度文化，依靠的是经受了市场无情选择之后所建立起来的产业协作链，即以利益为导向、以区域收益最大化为原则的明确的市场分工与配套协作。
实践已证明，在国有企业预算约束软化，可以不断向国家要优惠性政策、补贴来弥补其亏损，维持其生存发展时，国有企业的管理不当、效率低下、发展缓慢也就不可避免。这是改革开放以后东北三省的政策性负担沉重、经济发展相对滞后的主要原因。有鉴于此，振兴东北老工业基地绝不能照搬原有的政府扶持模式。按照东北目前的经济发展现状、市场生态及遇到的体制瓶颈，即便发展资金不成问题，要想重振东北老工业基地的昔日雄风，也不会那么简单。
振兴东北老工业基地必须体制创新和机制创新先行
1.振兴东北国策不同于以往的扶持政策
我国的老工业基地大多形成于20世纪五六十年代，由于受传统计划经济体制诸多弊端的影响，企业乃至政府缺乏自我改造的动力和能力。到80年代以后，这些地区的工业技术落后、装备陈旧、产品老化、社会包袱沉重等问题相继凸显出来。中央支持东北老工业基地调整改造的政策一直没有断过，这是一个事实，而财政、信贷、投资是以往三个重要的政策支持手段。“九五”后期实行债转股、核销呆坏账和依靠国债资金拉动内需的政策，并且每年对老企业拨付技改专项资金（后为技改贴息支持），东北地区因国有经济比重和制造业比重均较高，政策上得到的支持力度相对较大，因而取得了一定的成效。不过，这次出台“振兴东北”国策，中央并不是像以前那样简单地给资金、给政策，而是鼓励地方进行体制创新、机制创新。两者的区别在于，前者是政府给予浅层次的支持，后者则是从深层次上激发加快东北老工业基地调整、改造的内在动力和潜能。温家宝总理在振兴东北老工业基地座谈会上就特别强调，要“用新思路、新体制、新机制、新方式，走出加快老工业基地振兴的新路子”，这与党的“十六大”报告提出的“四新”要求是不谋而合的。
我国老工业基地的调整和改造已进行了多年，总体上取得了一定成效。上海老工业区已旧貌换新颜，再次成为中国经济的“领头羊”，而东北等一些老工业城市依然困难重重。面对经济全球化、金融一体化日益加快的进程以及世界制造业基地转移的客观趋势，特别是我国全面建设小康社会、走新型工业化道路的新形势要求，东北等老工业基地又一次出现了难得的历史发展机遇。
2.振兴东北必须率先进行体制创新和机制创新
诚然，东北老工业基地作为国家版图上的一个“问题区域”，中央政府有责任提供发展援助。过去，对老工业基地“索取”过多，也应当给予应有的补偿。然而，东北地区具有全面实现工业化所需的物质技术、教育科技等基础条件，不应将振兴东北经济的希望完全寄托于中央政府的财政援助政策，换言之，国家对东北老工业基地只能采取有限扶持的政策。所以，东北一些地方应改变传统计划经济时代的思维定式，不能总是想着伸手向中央政府要钱。
与长江三角洲和珠江三角洲相比，东三省的落后表面上看是发展水平的现实差距，其根源则在于体制、机制的落伍，是市场经济观念、形态、体制在东北的不发育或发育不良，是国企集群背负的巨大历史包袱和民营经济的规模实在太小。振兴东北的希望巨大，但东北要实现振兴，首先要实行制度创新。直截了当地说，东北能否振兴，取决于能否在较短的时间内通过改制培育出发展民营经济的市场生态和体制环境来。“实现老工业基地的振兴最根本的是要靠改革”，“要着力推进体制创新和机制创新，消除经济发展的体制障碍”。温家宝总理在振兴东北老工业基地座谈会上的讲话主旨明确，振兴东北必须体制创新和机制创新在先。东北各级政府尤其是经济管理部门的政府官员能否深刻理解领会温总理的讲话精神，并在振兴东北的实践中切实从体制创新和机制创新入手，从很大程度上讲，是未来东北能否实现振兴的关键之所在。以营口为例，该市97%的国企已经改制为民营企业，并从2000年开始扭转了国企一连7年的亏损局面。难怪有人形象地说，“老体制不过河”。
创新是一个民族进步的灵魂，是一个国家兴旺发达的不竭动力，也是各项事业不断取得发展的源泉。落实到一家企业来说，创新包括制度创新、技术创新、组织创新、业务创新、管理创新、产品创新和市场创新等各个方面，它们构成了一个有机的系统。以体制创新、机制创新作为关键环节和突破口，有利于促进结构调整和产业升级，有利于化解老国有企业的沉重历史包袱，也有利于推动资源开采型城市的转型，进而加快东北老工业基地的调整、改造和振兴。反之，如果不着力推进体制创新和机制创新，振兴东北就可能是空喊口号，流于形式。
关于振兴东北老工业基地的指导思想，温家宝总理指出，应“坚持自力更生为主，国家给予必要扶持”，“国家在政策、资金等方面的支持也要遵循市场经济规律，讲求效益”，“坚持少上新项目、少铺新摊子，在改组、改造现有企业上下大功夫，注重整合现有资源，提高生产要素使用效率。”这席话传递了三层政策含义：(1)自力更生既是长期以来我国搞经济建设的优良传统，也是实施振兴东北国策的重要指导思想。国家给予必要扶持的前提是应当充分调动广大企业和干部群众的积极性、主动性和创造性，发挥自身优势，挖掘内部潜力，激发内在活力。换言之，国家必要的政策支持是基础，增强自我积累、自我发展的能力才是根本，地方不能一味地向国家要政策、要资金；(2)国家在政策、资金等方面对东北的支持将改变以往不讲效益的情况，由粗放型扶持向集约型扶持转变，对投入产出进行成本收益核算，以提高经济效益；(3)实施振兴东北国策不应走外延式发展的老路，而应走内涵式发展的新路，促进资源的合理有效配置，提高资源配置效率和利用效率。
3.确定政府与市场的作用边界是关系到振兴东北路径选择的关键
现在振兴东北迫切需要突破的地方是启动市场机制，转变地方政府职能。启动市场机制，就是应当尽可能淡化行政色彩，增加市场化成分，使市场机制在资源配置中起到基础性的调节作用，结构调整、技改、重组都应当主要依靠市场来决定。政府主要是制定规划和政策，营造投资、创业和发展的良好环境。转变政府职能的一个重要环节就是要增加政府行政的透明度，适当放权给市场，提高政府行政效率，同时加强法制建设，做到法治先行。这样可以为实施振兴东北战略创造一个有利的外部环境。而政府怎样“正确发挥”作用，确定好与市场的作用边界，在有为和无为之间寻求一个合理的平衡点，是关系到东北改革路径选择的关键问题。按照“九五”时期工业技改投资的年平均水平计算，如果仍沿用现行以政府投资为主的体制，要将目前东北工业企业固定资产全部更新一次，仅吉林省就需要30多年的时间，而市场经济国家技术改造的周期一般不超过10年。因此，振兴东北老工业基地必须明确划分政府与市场的职能，严格界定两者的作用边界。
振兴东北老工业基地的政策取向分析
1.振兴东北和西部大开发的政策着力点不同
2000年，国务院出台了《实施西部大开发若干政策措施的通知》（国发[2000]33号），其中几项重点扶持政策有：加大建设资金投入力度，提高中央财政性建设资金用于西部地区的比例；优先安排水利、交通、能源等基础设施建设项目；加大财政转移支付力度；加大金融信贷支持等。
而东北地区是我国传统的老工业基地，相对西部地区而言，经济基础较好，底子较牢。振兴东北老工业基地与西部大开发是两个不同层次的问题，现阶段西部大开发的重点是脱贫，而振兴东北老工业基地的目标应当是如何致富，如何率先实现工业化。如果能充分整合东北地区的现有资源，提高资源配置效率，并注重体制创新和机制创新，经过自身的努力，是能够实现重振东北雄风的目的，使其成为中国经济的一个新增长极。所以，尽管振兴东北老工业基地战略和西部大开发战略都是国策，但是中央政策的着力点还是有差异的。
一份内部调研报告认为，在现行管理体制下，东北老工业基地的结构调整涉及到中央、地方、部门（包括全国性公司）和企业等各个方面。为了避免因条块分割而造成体制性障碍，结构调整所涉及的各主管方面应当各司其职，各负其责，相互协作，密切配合。其中，中央政府的主要职责是：负责对东北老工业基地进入全国500强的大型企业的重组、改造；负责对老工业基地内的重大基础设施的建设进行规划、协调工作；对建立统一、规范的社会保障体系担负起总体筹划和财政转移支付的工作；负责制定相关的优惠和扶持政策。而地方政府的主要职责是：负责地方工业企业的重组、改造及成为中央大企业配套服务企业的企业组织工作；与中央政府共同建立社会保障基金；负责搞好本地的投资环境，包括完善的基础设施、服务体系和政策环境，以利于对内对外开放、吸引投资。部门和行业应负责钢铁、有色、石化和机械等行业中大企业集团的跨地区整合、重组及在技术开发、建立战略联盟等方面的跨地区协作。这样，就明确了中央、地方、部门的事权划分，有利于使各自的责、权、利相匹配、相对应。
2.有必要编制振兴东北老工业基地的总体规划有权威人士预计，振兴东北战略的具体政策措施很有可能在今年10月份的中共十六届三中全会或年底的中央经济工作会议上做出部署，目前国家的各项扶持政策正在全面酝酿之中。振兴东北战略是一项系统工程，涉及面较广，政策的制定者可能来自国家发改委、财政部、国资委、劳动与社会保障部、中国人民银行、中国证监会、国务院发展研究中心等政府要害部门。为此，有必要统一编制加快东北老工业基地调整、改造和振兴的总体规划（或纲要），统筹兼顾，综合治理，搞好政策的协调配套。目前，国家发改委、国务院发展研究中心市场经济研究所及战略和区域经济研究部等部门均已开展了对振兴东北政策的背景研究。各方研究的侧重点有所不同，发改委侧重于技改、项目和投资；市场经济研究所侧重于经济体制和机制方面的改革；而战略和区域经济研究部则侧重于区域经济繁荣和全国、东北亚地区经济布局等问题。在国家发改委工业司牵头拟定的一份方案中，就提出了振兴东北的18条政策建议。
3.振兴东北可能采取的政策措施
综合媒体各方面的报道，振兴东北战略可能采取的政策有：(1)可以将东北作为审批权限下放的一个试点地区，以增加地方的自主权，例如下放民营企业投资审批权、外商投资审批权、项目投资审批权，土地使用审批权等，目的是为了转变政府职能，减少审批环节，简化审批程序，提高政府行政效率。(2)继续调整所有制结构，在加快收缩国有经济战线的同时，着力于扩大非国有经济的增量改革，采取已被东南沿海地区证明行之有效的以“增量”促“存量”的改革战略。东北地区发展非国有经济，不但可以扩大就业门路，使国有企业下岗失业人员获得再就业的机会，而且可以促进国有企业减员增效，甩掉冗员过多的包袱，增强国有企业的市场竞争力。发展非国有经济，既要发挥经济主体自主创业的精神和能力，也需要政府为之营造宽松、公平的政策环境。首先，要把发展包括个私企业、外商投资企业的非国有经济作为振兴老工业基地的突破口。在市场准入、投资领域、进出口、信贷担保、税收政策等方面进一步放宽条件，加大扶持力度，创造鼓励民间创业的发展环境。通过采取一系列的举措，力争在不太长的时间内使东北的非国有经济比重占到半壁江山。其次，采取国有股减持、“靓女先嫁”、外资嫁接、以及吸引珠三角和江浙民营企业参股、控股等措施，促进国有企业股权多元化，并使国有经济尽快退出一般竞争性领域，少量有限的国有资产集中于某些必须由国有独资或控股的关键性领域，如军工、石油、石化、电力等。(3)加大财政转移支付力度，特别是对下岗失业工人的补助。有关统计数据显示，最近5年来，国家在西部地区投入国债资金2100亿元，占同期国债投资总额的35%。在这种情况下，如果再发行大量国债筹措资金以投入振兴东北战略的可能性就不大了。截至今年上半年，我国国有企业共有5.6万家，其中47.8%为空壳企业，资产负债率很高。可以考虑利用公共预算来支付成本，加大财政转移支付力度。(4)考虑将东北作为一个投融资体制改革的试点地区，使东北的融资环境总体上有所好转，并防止因各种原因形成新的呆坏账。这样，借力外部资本就成了振兴东北老工业基地的一条重要途径。在吸引外资的同时，还应吸引一些东南沿海经济发达省份的企业，到东北投资，也就是说，外部资本包括外资和国内其他省份的民间资本，以发挥它们在促进结构调整和产业转型中的作用。(5)在资金支持上，应建立由中央和地方财政共同出资形成的老工业基地改造专项基金，集中用于减轻企业和地方的历史包袱。(6)为了改善东北的投资环境，中央可能会考虑核销四大国有独资商业银行的坏账，以减少不良资产，提高信贷资产的营运质量，防范和控制信贷风险，并在东北建立一个“债权交易中心”。人民银行针对企业的巨额债务问题提出了债务重组的方案，包括债转股、债务减免息、债务延期和债务挂账等处理手段。
(7)东北老工业基地国有资产改革的总体思路是，以市场为导向进行资源配置，有重点地发展重大装备、石油石化、钢铁等优势产业，加强国有企业的改制、改组和改造，同时在企业、人事制度上大力培育“核心企业”和“核心企业家”阶层。(8)完善社会保障体系，补充东北老工业基地养老和失业的社会保障基金的不足是中央政府援助政策的重点。在东北三省改革的基础上，将从今年开始施行新的《社会保障试点办法》，辽宁的社保政策将拓展到吉林、黑龙江两省。在养老金问题上，企业的负担比率将会降低，相应的财政拨款将于明年到位。(9)振兴东北老工业基地应当确立“就业优先”的基本政策取向。要制定基于就业增长的产业振兴计划，大力发展吸纳劳动力多的劳动密集型产业、中小企业和民营企业；同时，借鉴国际经验，采取就业奖励、劳动成本补贴和减免税等政策，鼓励创造就业，尤其要把煤城、钢城、林城、油城等资源型城市的再就业问题摆在突出位置，各级政府都应建立起促进就业增长的目标责任体系。(10)在区域经济合作方面，东三省应当重视拓展内外两个市场，建立东北经济合作框架和协调机制，推进区域经济一体化。一方面，东三省应注重相互间的协作配合；另一方面，东三省应加强与日本、韩国、俄罗斯等国家的区域合作，充分利用整个东北亚市场，以拓展市场空间，推动区域经济的协调发展。
辽宁、黑龙江振兴老工业基地的指导思想、目标和主要措施
振兴东北老工业基地是党中央作出的我国现代化建设的重大战略部署，有利于促进国民经济的持续快速健康发展，有利于促进区域经济的协调发展，有利于推进国有经济布局的战略性调整和巩固公有制经济的主体地位，有利于提高产业和企业的国际竞争力，有利于维护社会稳定和国家安全。
1.辽宁省振兴老工业基地的指导思想和目标
辽宁省委书记闻世震提出，振兴辽宁老工业基地的指导思想和目标是：以“三个代表”重要思想为指导，全面贯彻党的“十六大”精神，紧紧抓住本世纪头二十年特别是头十年的重要战略机遇期，充分利用国家支持老工业基地振兴的有利时机，坚持工业强省，走新兴工业化道路，以结构调整为主线，以做强做大优势骨干企业为重点，以深化改革、扩大开放、科技进步为动力，经过“十五”和“十一五”的努力，到2010年，基本完成老工业基地调整、改造和振兴的任务，基本实现工业化，尽快把辽宁省建成国家乃至世界的装备制造业基地和重要原材料工业基地，为提前实现辽宁省全面建设小康社会目标奠定坚实基础。
辽宁省委副书记、沈阳市委书记张行湘将东北形象地比喻为“共和国的装备部”。张行湘分析说，东北地区对国家的价值，首先就是国家的装备制造业基地。装备制造业是一个国家国力强盛的重要标志。虽然现在东北地区GDP总量不是太高，但装备制造业了不得。南方一些先进的厂家很多装备都是从欧美进口的，装备制造业在内地很多生产不了，而东北却建有最雄厚的装备制造业基地，沈阳和大连又是辽宁两个最重要的装备制造业基地。辽宁作为新中国的第一个工业基地，过去几十年为国家做出了突出贡献，是中国的“工业摇篮”。建国后的第一炉钢水、第一列内燃机车、第一架飞机、第一艘万吨轮等都是从辽宁生产出来的。
严格地说，装备制造业是一个传统产业，但它却是一个不会衰老的产业。老工业基地同样具有企业集群的特征，它缺乏竞争优势的原因在于，老工业基地内大多是“大而全”的全能企业，不仅产业之间关联度不强，而且每个产业链条上都存在着薄弱环节。东北地区机械装备制造企业具有“大企业、小规模”的特点，即企业的员工多、设备多，占地多、厂房大，但生产规模小。由于专业化分工程度低，产品零部件配套的自制率高，因此批量小、设备和工时利用率低，导致产品成本高，缺乏市场竞争力。比如汽车工业，先进的整车、发动机厂和落后的配套厂同时并存，既严重影响了区域内的协作配套，也增加了主机厂的采购成本。要改变这种用小生产方式搞现代大工业的状况，必须调整和优化产业组织结构，整合现有生产能力，以主机厂为龙头，众多专业化的零部件厂为其配套。装备制造业要做大、做强，必须建立在大量小企业做专、做精的基础上。
振兴东北老工业基地，要求辽宁调整和优化产业结构。辽宁省省长薄熙来明确表示，辽宁不会放弃发展装备制造业，辽于发展装备制造业有足够的技术储备、知识储备和人才储备，这几方面的优势极为深厚，也极为独特。温家宝总理在辽宁考察时，亦特别提到辽宁作为装备制造业的基地，水平仍有待提高。这表明，在发展装备制造业的过程中，必须运用高新技术改造传统产业，发挥高科技产业对传统产业的渗透、辐射和带动作用，推动传统产业的结构调整和升级换代。
2.辽宁省振兴老工业基地的主要措施
经过“九五”以来的探索和实践，辽宁省在老工业基地的调整改造上有了良好的开端，主要表现在：(1)初步完成了国有经济布局的战略性调整，所有制结构调整有新进展。(2)形成了辽宁工业发展的新格局，也即巩固发展石化、钢铁、装备制造业三个支柱产业，培育强化电子信息和汽车两个优势产业，优化调整轻工、纺织、制药、建材等四个传统产业，基本形成“三二四”的产业格局。(3)构筑和完善了社会主义市场经济体制，重点是对国有企业进行改制重组，同时利用国家在辽宁试点的契机，建立和逐步完善了社会保障体系。现在辽宁正处于新的发展阶段。进入“十五”时期以来，辽宁出现了一些转机，有一些好的发展势头，总的来说是经济增长开始提速。2001年GDP增长9%以上，2002年增长10.2%，固定资产投资年均增长12%，利用外资年均增长23%。预计今年GDP还会以两位数增长。
振兴辽宁老工业基地的主要措施是：第一，以建设“两大基地”、形成“三大支柱产业”为重点，加快经济结构调整。第二，大力发展和壮大县城经济，加快农村经济发展。第三，加速发展现代服务业，促进第三产业优化升级。第四，继续深化改革、扩大开放，为振兴老工业基地提供强大动力。第五，坚持走可持续发展之路，促进经济社会全面发展。第六，营造加快辽宁老工业基地振兴的良好环境。
从我国产业结构优化升级的客观趋势来看，资本和技术密集型重工业仍然具有广阔的市场需求。东北地区产业结构调整的方向不在于减少重工业，而在于优化重工业的产品结构，增强重工业的市场竞争力，把具有区域优势的产业做强做大。辽宁省已经明确，一方面，过去的老传统企业不可能都丢掉，这些传统企业中有大量的设备、技术、人才，要将他们充分利用起来，发展成为新兴的主导产业、支柱产业；另一方面不能拘泥于传统产业，还应该发展很多新兴产业、轻型产业，同时，要把信息产业与传统产业有机地结合起来，使后者的发展有一个质的飞跃。
3.鞍钢、本钢酝酿重组
鞍钢在过去9年投入160亿元，更新了90%的技术，使鞍钢的技术水平已经从20世纪五六十年代升级到20世纪末和21世纪初。中国工程院院士王玠表示，目前冶金行业最先进的技术不在日本、韩国，而是在中国，并希望再用5年的时间，使鞍钢进入世界最大钢铁企业行列。为了把辽宁的钢铁企业做大做强，鞍钢和本溪钢铁这两家辽宁最大的钢铁企业正在酝酿重组。此外，鞍山市正在为减少对中央企业的依赖程度而寻找适合当地发展的项目，该市市长希望以扩大鞍山的开放度来实现地方产业的发展，正如其所言，“鞍山以外，都是老外”。
4.黑龙江省振兴老工业基地的规划
未来3年，黑龙江省的老工业基地的突出矛盾将明显缓解，完成大部分地方国有企业的改制、改组、改造任务；社会保障体系进一步完善，城镇登记失业率控制在5%以内；资源型城市的接续产业加快发展，生态环境恶化的趋势得到初步遏制，工业增加值年均增长10%以上，国内生产总值年均增长9%以上，2008年前国内生产总值比2000年翻一番。黑龙江拟重点建设的五大基地是：装备工业基地、石化工业基地、能源工业基地、绿色特色食品基地和医药工业基地。这些发展远景都向黑龙江省人民展现了无限美好的未来。
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