公民参与在重塑政府中的作用，本文主要内容关键词为：公民论文,作用论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在本世纪前半叶，社会科学中的主导性论题是政府与统治者之间的关系问题。而当代国际社会科学界关注的主导性论题已经是行政与公民之间的关系问题。从对统治与被统治的阶级关系问题的重视转向对公民与行政的关系的关注，这意味着当代各国民主化的发展趋势正在消解19世纪以来的传统思维定势和理论方法。行政科学作为社会科学的重要分支自然会将其视角转向公民对行政的广泛参与，从而为重塑政府提供科学的理论论证。1998年9月7日～11日在法国巴黎召开的第24届国际行政科学大会将公民与公共行政作为大会讨论的主题，充分体现出政府理论和行政学研究在世纪之交的发展趋势。在本届大会上，与会者着重讨论了公民保护形式与公共行政；公民与公共服务供应；政府和行政作用中的公民参与；公民期望；公民与超国家行政；非公民与公共行政等问题。所有这些问题表明公民与政府的关系正在发生深刻变革。公民参与的全球趋势正在打破“立法可以民主化、行政必须集权化”的传统行政学理论观点。公民参与行政的民主化发展趋向为重塑政府提供了根本途径。
一、从政治民主到行政民主：难题、原因和趋势
从19世纪以来，在长时期中学术界一直热衷于研究政治民主问题，而忽略了行政民主问题。学术界有关公民与国家的关系的讨论往往集中在政治性公民资格方面，集中关心公民行使选举权、被选举权、陪审权等政治性权利的能力及其限制问题。此种阶段性研究偏好受到全球政治民主化的大趋势影响。政治民主框架的创立成为各国政治现代化的首要任务。
人们在长时期中忽略行政民主化问题的原因还在于19世纪行政所涉及的领域极其有限。行政与全社会的频繁接触的日常关系是20世纪30年代以后迅速展开的。公民个人在此以前与行政当局发生的关系极其有限。随着行政机构和行政权力的膨胀以及行政事务的扩大，人们逐渐认识到行政并不仅仅是一种“执行”活动。过去，理论界将行政视为仅仅在执行由国会或政府通过民主程序制定的政策。行政只是在执行民主决策。现在，人们发现，行政本身在制定政治法规，行政在不断携取准立法权和准司法权。传统的三权划分竟然在行政系统中实现了统一。
理论界中长时期流行的偏向是将行政当局置于“被管理者”之上。在行政与公民个人之间的关系中，行政被认为是保护集体利益的，因而行政应具有优越地位。行政相对于公民的优位性表现在各个方面，进而个人被分解为公民和被管理者或被治者。作为公民，个人拥有公民权利；作为被治者，个人又是行政当局的属民。在公民与国家、被治者与行政的双重关系中，个人被肢解了。作为公民，个人在政治权力面前意气风发，指点江山；作为被治者，个人在行政权力面前附首贴耳，任其摆布。个人的政治地位和行政地位之间的失衡状态只能依靠法院特别是行政法庭来调整。因而，20世纪便成为行政法制和行政法学的崛起时代。行政法官在长时期中扮演双重角色：既要保护公民权利，又要维护行政特权。行政法院行政法庭的出现本身就表明了行政的特殊地位。
公民的政治地位与行政地位之间的不平衡状态在宪政体制和宪政理论中表现为：一方面个人被承认为是公民，处于积极位势；另一方面，个人在行政组织面前被认为是被治者，处于消极位势。重新认识和确立公民与行政的关系，成为当代宪政理论与宪政体制改革的一项重要任务。
重新确立公民与行政的关系，在学术思想上有一重大障碍。这就是近代社会科学中反对直接民主制的思潮。一些高喊民主口号而又坚决抑制直接民主制的学者造成一种假象：似乎现代民主的发展在本质上必须反对直接民主制。直接民主与间接民主本来是民主发展的两种相互内在联系着的重要形式。直接民主与间接民主的关系本来是相互补充相互支持的。在还没有条件实行直接民主的地方只好以间接民主替代，在有条件的地方间接民主应当向直接民主发展。这种互为补充的和谐关系在一些学者的理论中变成了矛盾的关系。似乎为了发展民主，只能坚持间接民主，必须反对直接民主。这种人为的“民主悖论”成为变革公民与行政关系的重要思想障碍。
当代行政民主化的实质是大力发展直接民主。行政民主化的发展趋势是对传统代议制的一个重大挑战。传统代议制是建立在偏好间接民主的理论基础上之上的。在传统代议制理论中，行政几乎属于非民主化的领域。20世纪80年代以来的发展表明：看一个政府的民主化程度，不仅要看其代议制的发展状况，更要看其行政民主化的发展状况，要看公民直接参与行政的程度。
对于公民参与行政的民主化趋势的产生原因，国际学术界有诸多解释。意大利罗马大学法律系的行政法教授Sabino Cassese总结出以下几方面原因：一是行政组织规模和数量的增加使公务员直接面对公民。二是政治民主的实现必然导致改革行政与公民关系，使行政不再优位于公民。三是交通、水、电、气等公共服务的配置为其他公共活动提供了模式。四是公共部门与私营部门之间界限和差别的缩小使私营管理标准运用于公营部门，政府机构要让顾客表达意见。五是由于公共设备的成本增加导致要考察生产率，而衡量标准要看公民对公务服务的满意度。最后的变革因素是文化方面的，被称为“新公共管理”的第二次管理革命要求将消费者置于优先位置。上述这些因素所形成的压力最终导致行政与公民的关系的改变。
行政与公民的关系发生的变化具体地表现在以下几个方面。
首先行政逐渐失去原来的特权地位而要受到法制化和标准化原则的约束。行政组织一旦与公民个人处于平等的同样的地位，行政决定的做出要更多地诉诸于合同和协议。越来越多的行政决定要采取合约的形式，甚至连维持经济管理的决定也要采取合约的形式。
其次，行政组织逐渐变成医疗、社会、经济等方面服务的供应者，从而对服务的使用者或消费者承担义务。有些服务不再受制于行政自由裁量权，而取决于公民的需要即公民的授权。有些服务必然遵守用以保护消费者权益的标准。在大多数欧洲国家，行政当局已习惯于控制主要行业公共服务的质量和价格，为使用者的申诉提供听证会。在英国，公共医院的使用者可以讨论《服务章程》，决定提供医疗服务的条件，并保证提出权利要求的可行性。
再次，行政向公民公开，通过各种方式让公民表达意见，包括在咨询机构中接纳公民代表；在面向公众的行政程序中让公民表达意见；通过行政公决让公民做出决定等。在一些国家，公民参与已扩大到规制活动领域。例如在美国有“规制谈判”制度，听证权在行政规制谈判过程中具有重要的政治意义。在法国和英国，80年代出现了“公共质询”制度。公民参与行政决策程序使行政更加接近公民并有义务满足公民的要求。
又次，对公民的保护形式和公民对行政的控制形式正在扩大。各种新论坛为公民提出权利要求或申诉提供了方便。公民对行政当局提出“快速有效行政”的要求和行政公开化要求。行政监察专员制度是诸多新制度中的一种。行政监察专员有效地解决着公民与行政间的非司法纠纷。公民相对于行政的知情权、对行政程序的干预权、在既定时限内取得行政决定的权利、对行政决策的了解权、对行政文件的获取权等受到相应的法律制度的保障。
最后是外国人权利保障和超国家行政的发展。这一趋势表明传统的行政领域和行政理论已被突破。行政公民的地位得到提高。在一些国家不具有政治公民的资格的人们已有可能免费享受同等的国民医疗或国民教育服务。在欧盟，行政公民资格受到更多的重视。具有他国政治公民资格的人可以居住在居住国的社区市政选举中享有选举权和被选举权。欧洲人权法院和欧盟等超国家组织的出现加强了公民在与国家行政关系中的地位。
二、用者还是顾客：公民参与的概念、结构和途径
在公民与行政的关系中，公民究竟是作为公共服务的使用者还是作为顾客参与行政过程，这在理论上有较大的区别。有的学者强调公民面对行政的身份是用者；有的学者主张公民面对行政的身份是顾客。在讨论公民——行政关系时有学者采用“用者”这一术语；有的学者采用“顾客”这一术语；有的学者兼而采用。
选择“用者”还是选择“顾客”，这涉及到行政制度的民主性问题。作为用者，公民有权要求行政机关遵守公共服务的原则，诸如平等性原则、持续性原则等，这些原则体现普遍利益、社会安定和共同福利的要求。采取用者立场的学者认为“用者说”有利于将“参与”作为一种民主价值，有利于使“参与”包含透明性和责任性等价值观念。用者说的观点与公民资格的观念有更密切的联系，更容易推导出参与决策过程的权利。
顾客说的观点被认为与私营部门管理观念相联系。顾客说建立在管理理论基础之上。根据顾客说，思考重点应放在服务的绩效和效率方面，而被管理者只是简单的受益人，即需要被满足的顾客。普遍利益从属于向顾客提供的服务。公民对决策过程的参与权变成一项有待行使的权利。公民即使通过咨询顾问的形式有所参与，此种参与也倾向于通过分析顾客行为来改进绩效。顾客说关注的核心问题是公共服务的绩效和效率。
在推进公民参与的过程中，是站在用者说立场上考虑问题，还是站在顾客说立场上考虑问题，抑或是二者兼而有之，这个问题对于实际工作者来说，可能比对于理论研究者来说更为敏感。在实践中，许多为促进公民参与公共服务决策而成立的组织往往发现公民参与的范围受到很大限制。由于一些利益集团的操纵和影响，行政决策经常忽略社会的普遍利益。
在实践中，不同的参与结构和程序反映出对公民参与的立场和身份所持态度的不同。在一些国家，行政当局允许公民直接参与决策，而不必通过代表参与。另一些国家，行政当局只允许通过代表形式的间接参与。在允许直接参与行政决策的国家，有些参与程序如公共质询和行政公决等具有非常重要的意义。在这些国家的公共质询程序中，有些问题如公共质询的范围、向公民提供的有关行政计划的信息质量、对决策程序的最终影响如何等，还有待于进一步解决。有些国家的行政公决程序中，行政公决事项的范围还有待于进一步扩大，行政公决的具体操作程序还有待于进一步完善。
在当今世界仍然有许多国家不鼓励直接民主形式，不采用公民表决和行政公决形式。有的国家在观念上根本否定直接参与形式的合法性或正当性。在赞成间接参与的国家中，间接参与也有不同的表现形式。在咨询程序中，参与决策咨询程序的有专家、政治家、社会活动家等各方面人物。咨询机制有时被理解为雇主工会、消费者和其他利益集团集中谈判和协商的机制。有些参与形式正在从间接参与向直接参与过渡，像有的国家一些地方居民自愿组成的结社对地方决策的参与既是间接参与，又有直接参与内容。
公民资格观念的发展使公民与国家及其公务员之间的关系变得更为复杂。“公民资格”是共同体的完全成员资格。一方面公民资格是某政治共同体的成员资格的同义语；另一方面，公民资格又是由一系列权利和责任所确定的法律地位。通过政治权利、公民权利、社会权利和经济权利的扩大，公民资格的范围和概念也在扩大。针对疾病、老年、残疾、失业和贫困等问题，国家有义务保障公民在教育、卫生保健、失业保险、老年退休金等方面的权利。国家应当保证每一个社会成员都感觉到自己拥有社会的完全成员资格。作为社会基本结构的宪政体制应满足四项条件：一是尊重法治；二是保护基本自由；三是保护财产；四是在公共政策制定中坚持多数决定规则。在制定约束性集体决策时，必须实现平等选举、有效参与、宽容理解、广泛包容以及公民行政最终控制权。公民资格在宪政民主体制中可以有充分的发展空间。
三、公民期望：快速、适宜、高效、易得的公共服务
公民对政府的期望已经变得越来越明确。公共行政必须进一步趋向民主化、公开化和保障公民权利。公民所需要的公共服务的质量是更迅速、更舒适、更有效和更容易获得。要按照快速性原则、高效性原则、适宜性原则和易得性原则来提高公共服务的质量，就需要政府和公民双方共同努力。此种变革要求公共行政必须在行为方式和活动内容等方面超越传统的时空观。公共管理科学的产生能够为政府满足公民的高度期望提供原则、方法和途径。
在当今变革时代，政府若想得到社会的信任并维持下去，就不能回避社会希望尽快变革的要求。公众对政府工作的效率和效益提出了许多尖锐的批评。公众不再容忍政府的腐败和无能，更不愿看到政府挥霍和浪费纳税人的血汗钱。在许多国家，政府的表现越来越让公民感到不安。美国《时代》周刊曾发表一篇题为《政府死了吗？》的文章，揭示出美国公民对政府的信任度明显下降。在瑞士，公民对政府的信任也趋向于减少，其中包括公众对议会的信赖度的降低。瑞士公众不满的原因主要是经济政策导致失业的增加以及其他政治问题。在极权制国家，公众的不满更为明显，政府不仅不能提供优质服务，而且肆意增加民众负担。政府的政策导致高成本经济的出现。公共服务的间接成本往往比直接成本还要高。此类政府更加难以适应公众对更快速、更廉价、更适宜的服务的期望。
为满足公民的期望，必须重塑政府。这要求根据变革时代的条件，高度重视政府的组织结构。“政府再造”与“废除官僚制”成为近年公共管理理论研究的新课题。新课题的核心是如何通过提高效率和增加竞争使公共机构与私营机构相互合作。问题在于是否必须由政府提供服务或者是否可以由私营机构提供服务。在像美国、英国、澳大利亚和新西兰等国家，政府提供的服务比其他国家政府提供的服务要少得多。在这些国家，许多服务转移给私营企业、公共组织和非营利组织。通过公平竞争，服务质量明显提高。服务的供给更为廉价和更有效率，政府只保留监控权力。
关键问题是哪些种类的服务可以由私营机构提供，从而取代政府的作用。政府的服务职能不可能全由私营部门取代。在提供服务方面，政府职能与私营部门间有着根本的区别。私营部门关心的客户或消费者偿付的意愿和能力。有些领域，私营部门之所以愿意承担提供服务的责任，是因为顾客同意付款。与私营部门不同，政府承担服务的责任是因为政府有不可推脱的义务。很难在政府提供的服务与私营部门提供的服务之间划出明确的界线。关键在于服务的成本与效益。传统的分工是政府提供教育、安全、卫生保健等方面的服务，而其他性质的服务可以由私营部门提供。然而，此种服务划分标准在当今时代已不再适用。无论在发达国家，还是在发展中国家，传统上由政府提供的服务已经可以由私营部门提供，或由私营部门与政府联合提供。特别是在像中国这样处于转型社会时期的发展中国家，应该有选择性地允许私营部门参与公共服务，并逐步扩大私营部门的参与。
为满足公民的期望，有必要调整政府与公民的关系。至于如何调整，有些理论概念和操作概念值得注意。就公民一方而言，公民作为政治角色应有被倾听的权利。公民的表达自由通过各种听证程序得到进一步的加强。公民需要“放声”疾呼。就政府一方而言，政府要维系和巩固社会的团结和安定，就要强调“忠诚”。“非集权化”或“分权化”的概念也有助于促进公共服务的改善。马来西亚1993年以来推行“顾客章程”的概念。通过“顾客章程”，政府机构可以明确自己的服务水平。对于向消费者提供优质服务的机构，可以颁发“最佳客户章程奖”。近年马来西亚政府在改善公共服务方面取得了明显效果。在法国，“计划合同”模式的提倡有效地推动了公共服务的改善。“一站服务”或“一门服务”概念的推广，大大减少了客户的麻烦。让客户少跑路成为公共服务的一项重要原则。
总之，公民参与不仅仅是重塑政府的动力，也是政府改革的重要目标。加强公民参与和实现行政民主化正在成为新时代全球性的公共管理改革的发展趋势。
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