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【中图分类】D8
【文献标识码】A
【文章编号】1672-707X(2012)03-0001-08
一、关于公共外交的提出与界定
虽然公共外交的具体实践活动可以追溯到拿破仑时代，但学术界普遍认为，“公共外交”这一概念，是在1965年由美国学者埃德蒙·格里恩首先提出。公共外交自其被明确地表述以后，受关注的程度可谓越来越高。
(一)有关公共外交的研究成果
到目前为止，有关公共外交的研究成果已积累甚多。
第一，西方学者对公共外交的研究。
公共外交的研究始自西方，其具体的发展主要经历了以下三个阶段。
其一，冷战时期，公共外交的研究主要集中于对外交流的领域。
在冷战前期，西方公共外交的研究主要是为了配合美国对苏冷战的大战略的需要，集中于对苏的宣传策略的领域。1953年，美国国务院负责公共事务的前助理国务卿爱德华·W.巴特雷出版了《真实是我们的武器》。他认为应该把宣传作为同苏联竞争的一个重要武器，在他眼里，公共外交等同于宣传[1]。同年，艾森豪威尔政府成立了“美国新闻署”，由其主管美国公共事务和对外宣传项目，并将“美国之音”收入旗下。
进入20世纪60年代，即公共外交概念正式提出后，对外宣传，跨文化传播等一系列的理念相继提出，丰富了公共外交的内涵，同时也对公共外交的实践发挥了指导性的作用。当时，一些美国外交官纷纷提议扩展美国新闻署的职能，并强调公共外交的目的主要是要说服自己的对手。由此，公共外交逐渐与对外宣传有所区别。
其二，进入20世纪90年代，公共外交的研究逐渐关注于国际互动。
20世纪90年代以来，国际社会正式步入多极化时代。随着政治多极化、经济一体化与科技信息化，和平、发展、合作日益成为国际社会的主题。这一时期西方的公共外交研究，逐渐向国家间的良性互动倾斜。许多学者们开始触及“形象管理”、“传播控制”等领域，把传播学引入了外交学研究，将公共外交定义为外交学、政治学与传播学的交叉学科。
其三，进入新世纪以来，公共外交的研究更多地侧重于构建国家形象。
新世纪之初的“9·11”事件，使得反对恐怖主义、树立国家形象成为美国新世纪的外交主题，而旨在改善国际舆论环境的公共外交研究因此受到了美国等西方国家的进一步重视。新世纪以来，西方的公共外交的研究主要集中于“国家形象构建”领域，并且侧重于以“公共关系”为路径的研究。
综上所述，西方对公共外交的研究主要以美国学者为代表，其具体的研究也经历了从外交领域的对外宣传研究到培育有利于国家交往的舆论环境，再到构建国家形象研究的一系列过程。
第二，国内学者对于公共外交的研究。
众所周知，中国公共外交的研究相对起步较晚，目前其某些领域仍处于空白阶段。它的具体发展可分为两个阶段。
其一，20世纪90年代，中国的公共外交理论初创。
根据学者赵可金的研究，国内最早有关公共外交的表述见于1990年周启朋教授等编译的《国外外交学》。
1997年，鲁毅教授在其所主编的《外交学概论》中，具体明确了公共外交的含义。该著作认为：公共外交包括对外传播和国际文化关系，并将“民间外交”和“人民外交”纳入了公共外交领域。
其二，进入新世纪之后，中国的公共外交研究全面地展开。
如上所述，新世纪之初，西方的公共外交研究加快。这种情况，对中国学者颇有影响。这一阶段的相关研究，以理论化、系统化为基本特色，并以唐小松、王义桅、赵可金等学者为代表。
自2008年中国主办奥运会以来，中国公共外交研究日益着眼于文化传播与国家形象的塑造。唐小松的《中国公共外交的发展及其体系构建》、赵启正的《向世界说明中国》、赵可金的《公共外交的理论与实践》等著述，可被视为近年来中国公共外交研究的标志性成果。
(二)有关公共外交的定义
“公共外交”(Public Diplomacy)，在国内曾被译为公众外交[2]。对其具体的内涵，不同的学者有着各不相同的表述。
公共外交的首位提出者格里恩将公共外交具体定义为：“超越传统外交范围以外的国际关系的一个层面，它包括一个政府在其他国家境内培植舆论、该国国内的利益团体与另一国国内利益团体在政府体制以外的相互影响、以通讯报道为职业的人如外交官与记者之间的沟通联系，以及通过这种过程对政策制定以及涉外事务处理造成影响。”[3]
根据美国新闻署对公共外交的界定，公共外交是通过理解外国公众、为外国公众提供信息，以及影响外国公众的方式来促进美国国家利益的实现[4]。
在英国，学者们则通常将公共外交称为“文化外交”[5]，即认为一国政府所从事的对外文化关系。文化外交的目的是在其他国家塑造自己的良好形象，以获取国外舆论的理解、支持，从而为外交政策的实施铺路搭桥。
国内较早关注公共外交的学者唐小松所给出的关于公共外交的具体定义是：“一国政府通过对外信息传播和对外文化交流等方式，对他国民众进行说明、说服工作。”[6]
赵启正曾明确表示：“公共外交也叫做公众外交，就是面对外国公众，以文化的交往或日常的往来为主要方式，在交往中表达本国文化、国情和政策。”[7]
曲星将公共外交解释为“政府向国外公众提供信息并施加影响的行为”[8]。
纵观国内外学者对公共外交的界定，其主要区别有以下四个方面。
第一，就公共外交的主体与客体而言，有广义定义、狭义定义之别。
学术界有关公共外交的定义，目前有着广义与狭义的区别。
其一，广义的公共外交定义。在广义的公共外交定义里，其主体包括了政府、精英以及公众等三个层面，其中政府是主要的部分。其客体则既包括目标国的公民社会，也包括主导国自身的公民社会。
给出广义的公共外交定义的学者，可以中国学者赵启正和印度学者拉纳为代表。赵启正认为：“公共外交的主体包括政府、社会精英和普通公众三个方面，其中政府是主导，社会精英是中间，普通公众是基础”[9]。拉纳则提出：“公共外交常常被作为一个国家用来影响本国和国外的公众以达到制造舆论向对手施压的目的。”[10]
其二，狭义的公共外交定义。在狭义的公共外交定义里，则强调其主体为一国政府，其客体则是目标国的公民社会。
目前，狭义的公共外交定义已被学术界广泛接受。其代表者是美国学者格里恩与中国学者唐小松。例如，格里恩就曾明确：公共外交即“政府向国外公众提供信息并施加影响的行为”[8]。
第二，就公共外交的路径而言，有民间路径与精英路径之别。
所谓公共外交的路径，即公共外交主体与客体之间形成联系的方式与渠道。学者们对于通过民间路径或精英路径来操作公共外交的具体看法往往有着不同的侧重。
其一，民间路径。所谓民间路径，包括公共媒体、社会组织、民间团体等。
唐小松认为：公共外交主要表现为“对外宣传、国际交流和传播活动”[6]，主张“通过独立于政府本身的机构和网络来施展公共外交”[9]，他强调利用媒体战略，如“集中打造几家有影响力的媒体，针对这些大国的右翼媒体发起攻势，做到有的放矢”[6]；他还强调发挥民间的力量，认为应让“越来越活跃的非政府组织……商品的品牌、侨民等来发挥作用，这样比政府本身充当发言人更有利于建立信任平台”[9]。
赵启正的主张是：“在各国的公共外交中，传媒都是十分突出的重要角色，在中国，这不仅包括专门面对外国公众的各种传媒，中文媒体也在其中，它们每天把国外信息译转给中国受众；外国媒体每天也会把中文传媒的中国信息译给外国受众。”[10]
在美国国务院所编纂的《国际关系词典》里，公共外交则被诠释为：“政府发起的交流项目，利用电台等信息交流手段，了解、熟悉和影响其他国家的舆论。”[11]
其二，精英路径。所谓精英路径，在此包括主导国与目标国的精英交流渠道，以及现有的精英机构(如利益集团等)。
美国新闻署在其官方网站所发表的题为“关于美国公共外交”的文章中指出：“当众多国家精英参与美国政府主办的教育交流活动时，美国的公共外交就在发挥作用。”[12]赵可金则认为：公共外交的路径包括利益集团、学术共同体等精英层面的路径[1]。
需要说明的是，赵启正、唐小松等人在强调公共外交的民间路径时，也认同精英对于社会舆论的重要影响力，强调发挥社会精英的作用，倡导打造中国公共外交与其目标国的精英沟通渠道。第三，就公共外交的目标而言，有近期目标、长期目标、终极目标之别。
在具体探讨公共外交目标时，其不同的层次不能不受到特别的关注。
其一，近期目标。赵启正认为，公共外交的目标包括：“表达本国国情，说明国家的政策，表现本国文化，介绍外国公众对本国有兴趣之处以及解释对本国的不解之问题，同时在国际交流过程中也力求了解对方的有关观点，达到知己知彼。”[2]国外则有学者认为：公共外交要求“推销真相”，也就是政府对于真相的传播。如此种种，可被视为公共外交的近期目标。
其二，长期目标。在具体分析公共外交的目标时，唐小松认为：公共外交意在“如何在世界各国民众中梳理中国的良好形象，消除国外民众对中国快速发展的负面认识”[9]。此即公共外交的长期目标。
其三，终极目标。在关注公共外交近期目标与长期目标的同时，人们也注意到了其终极目标，即在于：“影响其作用对象——他国民众的感性心理”[13]；“扩大一国追求国际事务目标的潜力”。[14]
以上公共外交三个层次的目标可以归纳为：让目标国受众了解主导国；让目标国受众对主导国产生良好印象；对目标国受众的判断产生影响，使其有利于主导国外交政策的实施。
第四，就公共外交的载体而言，有实质载体与操作载体之别。
公共外交的载体，可以分为两类：一类是实质载体——文化，另一类则是操作载体——语言和信息。
其一，实质载体——文化。赵启正认为：“不同民族间的交流，即是不同文化间的交流。”[10]因此，文化是公共外交的载体，公共外交的实施就是跨文化传播的实践。而国外的公共外交实践者，也将文化作为公共外交的操作载体。美国将文化项目作为改变国外受众价值的重要手段，而德国前外长费舍尔则表示：要建立“跨越意识形态和文化障碍的网络与对话”。
其二，操作载体——语言和信息。有学者认为，文化只有“通过言行和文化的载体才能表达出来”[15]，这个载体就是语言和信息。传统外交的载体是以军事和经济等硬实力为后盾的“国家行动”，而公共外交则强调通过信息交流实现主导国与目标国受众的互动。由此可见，公共外交在操作过程中传播的是语言和信息，而其实质则是在传播文化。
根据以上梳理，广义的公共外交可被理解为：一国政府、社会精英或公众通过媒体、非政府组织、民间团体、精英团体以及侨民等渠道对本国公众或目标国公众进行的以信息和语言为载体的文化传播，其目的在于让目标国公众了解主导国，让目标国公众对主导国产生好印象，对目标国公众的判断产生影响，从而使其有利于主导国外交政策的实施。
狭义的公共外交则是：一国政府通过公共媒体、社会组织、民间团体、精英团体以及侨民等渠道对目标国公众进行的以信息和语言为载体的文化传播，其目的在于让目标国公众了解主导国，让目标国公众对主导国产生好印象，对目标国公众的判断产生影响，使其有利于主导国外交政策的实施。
一般而言，学术界在探讨公共外交时目前所普遍使用的是其狭义的定义。
(三)有关公共外交与其他相关概念的异同
欲更加准确地理解公共外交，有必要具体地明确它与相关概念的异同。
第一，公共外交与传统的外交异同。传统外交，一般是指主权国家通过其官方代表，在遵守国际惯例的基础上，为维护自身利益，采用约定俗成的和平方式，与其他主权国家或由主权国家组成的国际组织所进行的正式的、官方的沟通，以便有效地处理国家关系，参与国际事务。由此可见，公共外交和传统外交的不同有三：
其一，主体不同。公共外交强调的是政府主导，但往往由非政府的角色所主演，政府是“隐藏的说服者”[6]；而传统外交则强调主体的官方性。
其二，客体不同。传统外交强调的是与目标国官方的关系；而公共外交则强调的是与目标国公众的关系，强调对目标国公众的影响。
其三，路径不同。传统外交强调的是官方路径，包括主权国家间的官方渠道，或者政府间组织；而公共外交强调的是媒体、非政府组织、侨民以及民间团体等民间路径。
就其共同点来看，无论传统外交还是公共外交，其目标都是实现自己国家利益的最大化。因此二者都是国家总体外交的一部分。
第二，公共外交与第二轨道外交的异同。
所谓第二轨道外交，是指一种新的对外交往渠道，介于官方外交(第一轨道外交)与纯民间外交(第三轨道外交)之间的一种特殊外交形式。第二轨道外交与公共外交的差别主要表现在：
其一，主体不同。第二轨外交的主体虽然与官方保持着密切的联系，但不受官方主导作用的影响。公共外交虽然也利用非官方的路径，但其主体仍被认为与本国政府直接相关，并由本国政府发挥主导作用。
其二，愿景不同。公共外交的愿景是在目标国构建主导国的正面的国家形象，而第二轨道外交则更强调对具体外交事务的解决。
虽然二者存在差异，但它们仍然有着一些共同之处。
其一，二者均强调载体的非政治性。公共外交强调以文化为背景的信息的传播，第二轨道外交则强调增进各国在环境问题等低政治领域的协调。
其二，二者均服务于传统外交。当遇到不适合运用传统外交方式解决的问题时，往往会改由第二轨道外交或公共外交发挥作用。
其三，二者均为本国总体外交的一部分，并且服务于本国的总体外交。
第三，公共外交与民间外交的异同。
在中国国内，民间外交的概念使用较早。学术界对于它与公共外交二者之间的关系有着以下两类不同的看法。
一类观点赞成公共外交与民间外交尽管有着相承关系，但仍然属于两个独立的概念，这种区别主要体现在二者的主体上。高飞指出：“公共外交的行为主体仍然是一国政府……也就是说，只有当一国政府出面组织或者幕后支持，按照政府的意志，向本国和外国公众、非政府组织提供消息，组织交流，间接影响公共支持本国的外交政策和外国政府的外交政策制定，才能算是公共外交。”[16]从这个层面上讲，公共外交比民间外交对于政府来说，更具有可控性，同时也更需要政府发挥其主动性，提升自身执政能力。
另一类观点则认为，“公共外交包括我们熟悉的民间外交，但是它的形式更丰富”[2]。所以只要有一方为公众的外交就可被认为是公共外交。
不容忽视的是，以上两种观点也有其共识：无论是公共外交还是民间外交，二者都强调通过民间渠道，以合作的手段促进国家间的和平，维护国家利益。
第四，公共外交与文化外交的异同。
在英国学者那里，公共外交等同于文化外交研究；而在其他国家的学者看来，公共外交与文化外交则不尽相同。
其一，领域不同。一般认为：文化外交是指一国政府所从事的对外文化关系，其目的是在其他国家塑造自己的良好形象，以获取国外舆论的理解、支持。它所强调的是国家间文化关系的建立与维持。而公共外交所谋求建立和维持的则是两国总体上的公共关系。
其二，手段不同。公共外交虽然强调以文化为载体，但其使用的手段要比文化外交更加广泛。既包括经济手段，也包括其他的社会交往手段等。
公共外交与文化外交的共同点主要体现在其目的上，即均以传播本国文化、构建良好的国家形象为目标。
第五，公共外交与跨文化交流的异同。
公共外交与跨文化交流的差异主要体现在主客体关系和目的上。
其一，主客体的差异。跨文化交流强调国与国之间的双向的文化传播和互动，而公共外交主要强调的是主导国对目标国的影响，更强调主导国的主动性。虽然公共外交不排除主导国与目标国的互动关系，但主导国增进对目标国的了解也是为了能够更好地实现影响目标国的目的。
其二，目的上的差异。如前文所述，公共外交的目的分为三个层次，即让目标国受众了解主导国，让目标国受众对主导国产生好印象，对目标国受众的判断产生影响，使其有利于主导国外交政策的实施。而跨文化传播的目的则更加强调让目标国受众了解主导国，让目标国受众对主导国产生好印象。
因此，跨文化传播从某种层面上可以被理解为公共外交的操作手段，是公共外交得以实现的必要途径。
第六，公共外交与媒体外交的异同。
欲比较公共外交与媒体外交的异同，首先就要了解二者的含义。所谓媒体外交，国学者尤尔·科海恩在其《媒体外交》一书中指出：“媒体外交是指新闻媒体与现代外交之间的互动关系。”[17]国内也有学者将媒体外交定义为：“一种综合外交策略，即依靠包括互联网、广播、电视、电影、书报、音像在内的国际传播媒介，通过培植或影响国际公众舆论，减少国际公众、民众对本国产生错误(消极)观念，着意于提高本国在国际社会中的形象和影响力，进而左右他国的意志与行为来实现自身的外交战略意图。”[18]
由此可见，媒体外交是实现公共外交的基本手段之一。除媒体外交外，公共外交的常规手段通常还包括国际学术交流、民间交流等等。
(四)有关公共外交的新认识
基于以上梳理与分析，笔者将公共外交界定为：一国政府通过自己所影响的公共媒体、社会组织、民间团体以及人员往来等多种渠道，对目标国公众、尤其是目标国主流公众所进行的有目的的文化传播，以便使目标国公众了解自身，进而对其产生良好印象，以有利于本国总体外交战略的实施。
在此定义中，公共外交的主体是受一国政府所影响的公共媒体、社会组织、民间团体等等，而非一国政府自身；公共外交的客体是目标国公众，尤其是目标国的主流公众，而非目标国政府或其他对象；公共外交的定位是本国总体外交重要的组成部分并且服务于本国总体外交，而非可有可无；公共外交的内容是文化传播，而非政治谈判；公共外交的愿景是构建本国良好的国家形象，而非某一国家利益问题的具体协调。
在更为广泛的意义上，公共外交亦可被理解为：一国政府为其有效沟通所进行的外交努力，一种有关本国正面信息的对外传播，一种有关本国文化的国家营销，一种意在塑造本国良好的国家形象的战略策划[1]15。
二、关于公共外交的主要理论来源
目前，学术界的共识是：公共外交的理论来源，主要包括“新权力观”、“公民社会”、“心灵政治”与“软实力”理论等。
(一)“新权力观”与公共外交
所谓新权力观，是一种对于国家权力的新理解，其认为“权力分散于各个政治实体而不存在完整的等级制，而且不一定与领土空间的分割相联系”[1]9。新权力观与传统权力观的区别在于认为权力不再是“排他性”的。
在新权力观下，公民依据自己的价值观念，对获取的信息做出判断，通过现代民主制度，影响国家政策的制定和实施。因此，一种国家权力运作的新手段——公共外交应运而生，其终极目标与传统外交手段相同——使目标国采取对主导国有利的外交政策。但与传统外交手段所倡导的“国家对国家”方式不同，公共外交基于新权力观的基本架构，创造了新的外交手段。
其基本运作模式可归纳为下列三个步骤：首先，主导国“面对外国公众……说明本国国情和本国政策”[19]；其次，“有效地增强本国的文化吸引力和政治影响力，改善国际舆论环境”[2]；最后，“影响别国的国民或某些社会集团，然后通过他们影响该国政府，使之采取有利于宣传国的态度和政策”[20]。
依据新权力观，公共外交的关键在于国际传播，即通过现代交通和信息技术，将信息直接传播给目标国公众，然后，将有利于本国的国家形象和价值标准整合进目标国公众的价值标准中。这样当公众利用自身价值标准，对已知事实进行判断时，其结果能够有利于主导国。当公众进一步利用现代民主机制，将自己的观点作用于国家决策时，目标国所作出的外交政策也将是有利于主导国的，从而达到不使用军事和经济等硬实力或硬实力所产生的威慑的传统方法前提下，对目标国的外交政策进行影响和控制。
(二)公民社会与公共外交
公民社会的缘起，主要在于启蒙运动以及理性主义所带动的公民社会意识的觉醒。它所主要关注的是公民社会内部共识的形成以及公民社会与外部的关系。其在外交层面的影响，主要体现在以下两个方面。
其一，一国公众对于外交政策共识的形成。信息的迅速传播与信息手段的迅猛发展，使得人们获取信息和知识的渠道已经远远超出了从前，从而也使公众对国际国内大事的看法更有鉴别[21]。而以网络为代表的新媒体技术的出现为公众提供了广泛的交流信息的平台，这也就促使了公众对于外交事务共识的形成。
其二，一国公众对于本国外交决策影响能力的增加。如前文所述，新权力观下，公众通过民主渠道影响国家外交政策。因此，国内结构及其各种成分的改变(包括相互间的力量消长)，对国家的对外政策和当权者对外部世界的看法，经常起着决定性的作用[21]。
以上公民社会的相关观点，为公共外交的产生提供了理论依据。在公民社会理论下，公共外交，即主导国可以通过影响目标国公众对外交政策的共识进而影响目标国的外交政策，具有了现实意义。
(三)心灵政治与公共外交
所谓心灵政治，是“信息时代的外交决策行为，强调观念、价值观、规范、法制和道德的主导性，通过‘软权力’而不是‘硬权力’起作用……它的力量在于促使国家和非国家行为体协调互动，鼓励国家合作……权力政治主要是关于谁的军事或经济会取胜，而心灵政治或许最终是关于谁的语言和信息获胜”[13]。
心灵政治理论的兴起，使得国际关系的主导者更加关注其对话语权的控制，更加重视信息传播对国际交往的影响力，或曰更加重视能否主导一个语言共同体的形成。因此，它为公共外交的发展起到了理论上的推动与指导作用。此外，它还将公共外交的操作具体地导向了对话语的控制与对传播信息的控制上。
(四)“软实力”与公共外交
在20世纪90年代，约瑟夫·奈首次提出了“软实力”的概念。他认为，“软力量是一种能够影响他人喜好的能力”[22]，“软力量的使用是不同手段来促进合作，是共同的价值观产生的吸引力”[22]。
如果将公共外交与软实力进行比较，二者之间的差别在于，前者属于一种非传统外交的外交新形式；后者则属于一种新的国际关系理论。因此，软实力为公共外交提供了理论支持，公共外交实施的成功与否是一国软实力强弱的体现。
作为一国“软实力”的体现的公共外交，其主体是公民社会而不是传统意义上的国家代表，其运作的关键在于成功的国际传播而不是传统军事、经济等硬实力，其倡导的基本理念是与目标国公民社会的和平合作而不是现实主义无政府状态下的冲突，其目的在于影响和吸引，而不是不威胁。因此，公共外交使一国利用和平手段实现国际权力的获取和维持成为可能。但同时也应看到，公共外交以更加隐蔽的方式打破了传统的地理疆界，为一国保卫自身国家决策在“思想方面”的自由提出了更大的挑战。
三、关于公共外交的特点与功能
从基本特点与主要功能方面来进行分析，公共外交在诸多方面体现着其新意。
(一)公共外交的基本特点
就其特点而言，公共外交通常具有政府的主导性、外延的公共性、方式的互动性、本质的公关性、内容的文化性、过程的长期性等六大特点。
第一，政府的主导性。
公共外交通常由一国政府主导而非主演。它往往是在一国政府的主导下，由受其影响的公共媒体、社会组织、民间团体以及有关人员具体发挥作用。换言之，在一国公共外交的运作中，其本国政府往往置身于幕后，而非直接处于第一线。
在公共外交的实践中，一国政府的此种主导性具体表现为：其一，主导相关公共媒体的国际传播能力建设；其二，主导相关社会组织发挥对外传播与沟通的功能；其三，主导相关民间团体成为本国文化的积极传播者；四，主导相关人员成为本国文化与国家形象的具体表现者。
第二，外延的公共性。
顾名思义，外延的公共性是公共外交区别于传统外交的一大特点。它主要体现在以下两个方面：
其一，对象的公共性。公共外交，乃是一国政府在国外公众中寻求合法性的行为[23]。鉴于公共外交的直接对象是目标国公众而非政府，因此它的对象显然具有公共性。
其二，路径的公共性。公共外交主要依托于公共媒体、社会组织、民间团体以及国与国之间的人员往来发挥作用。因此，从某种意义上来说，公共外交所依靠的路径自然是公共的。
第三，方式的互动性。
就具体操作方式而言，公共外交的基本特点是其互动性。它既要求主体被客体所了解，同时也要求主体对客体的了解。因为只有主体先了解和接受了客体，才能知道如何用客体能够接受的方式了解主体，从而接受主体。因此，在公共外交的操作过程中，不应当仅仅关注给予了对方什么，而是要关注对方真正地需要什么。总之，公共外交不但是一种互动，而且也是一种以强调关注交往对象为中心的互动。
第四，本质的公关性。
对于公共关系，学术界的普遍理解是：它是社会组织的一种独特的管理职能，意在帮助本组织建立并维持与公众间的双向接触、了解、交流、沟通、认同与合作。
有学者指出：公共外交是一国政府为提升本国国际形象而开展的直接针对目标国公众的公关活动。由此可见，公共外交是公共关系在外交领域中的一种特殊表现形式，而公共外交则是由一国政府所主导的国际公共关系实践。
因此，公共外交理所当然地具有公关性的特点。公共外交的本质的公关性主要体现在其构建本国的国家形象上。公共外交作为一种国家营销，它与普通营销活动的不同在于：普通的营销活动所销售的是产品、技术与服务，其销售者是商家、销售对象是消费者；而国家营销所销售的则是本国的信息、理念、价值、文化乃至国家形象。而站在公共关系的角度上，一国国家形象所要求的不仅仅是其国际知名度、美誉度，而且也包括其国际认同度。
第五，内容的文化性。
如前所述，公共外交成为了一种以跨文化交流为特点的信息传播。正因为如此，赵启正在其近作《跨国对话：公共外交的智慧》里指出：公共外交也是不同文明之间的对话。公共外交所具有的内容的文化性的特点主要体现在以下两个方面。
其一，载体的文化性。公共外交在其具体操作过程中所进行的语言与信息传播，就其本质分析其实也是一种文化的传播。此点不言而喻。
其二，运作的文化性。由于公共外交所传播的是文化，其运作的具体过程与手段因而也具有了文化性，即：既要寻求本国与目标国之间文化的“最大公约数”，同时也要兼顾国与国、传播者受众之间的文化差异。
第六，过程的长期性。
德国社会学家艾尔夫雷德·韦伯认为：“文明是‘发明’出来的，而文化是‘创造’出来的，发明的东西可以传授，可以从一个民族传授到另一个民族，而不失其特性。”[7]而“文化不同，包含语言文字、绘画、戏剧等的文化，没有个体发明人，其创造者是民族集体。属于民族的秉性和固有性的文化不易丧失，也不像文明那样容易传播”[15]。由于公共外交传播的是文化而不是文明，因而也就增加了公共外交操作的难度和所需要的时间。
与此同时，亦应认识到：在任何情况下，沟通是一个过程。在这一具体过程里，有接触才有了解，有了解才有交流，有交流才有互动与认同。它显然是长期的，而决非可以一蹴而就。
(二)公共外交的主要功能
公共外交的主要功能，具体体现在以下两个不同的方面：
第一，公共外交对本国总体外交的作用。
所谓“总体外交”，是指在中央的统一领导和协调下，由外交部系统的外交以及由其他部门和领域，包括民间，所进行的旨在促进国家间关系为前提的各种对外交往的整体和总和。如上所述，公共外交作为总体外交的重要组成部分，在其本国的总体外交中发挥着不可替代的重要作用。也就是说，一国的公共外交必须服从于本国的总体外交，服务于本国的总体外交。
第二，公共外交在本国外交战略具体实施中的
外交战略，通常是指有关一国外交的总体蓝图与规划。在其具体实施中，公共外交无疑可以起到一定的作用。
其一，公共外交的一般作用。“议程设置”，是传播学里的基本概念之一，它通常是指公共媒体通过对某一事件的关注，吸引社会公众的注意，并令某些特定的对象不得不就此表明自己的态度。不可否认的是，一国公共外交的成功实施，将对其目标国某些议程的具体设置发挥关键的作用，亦即为本国的外交战略的贯彻营造较为有利的国际舆论环境。
其二，公共外交的特殊作用。就其宏观的、长期的作用而言，一国公共外交的成功实施，必然有助于为本国与目标国国家与国家、人民与人民、媒体与公众之间的各种沟通奠定良好的基础，从而为双方关系进一步的、可持续的发展打下坚实的基础。
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