我国房地产立法的缺陷及其完善，本文主要内容关键词为：缺陷论文,我国论文,房地产论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、我国房地产立法的主要缺陷
（一）房地产立法较为混乱。作为法律、法规，在使用专业术语时，含义必须准确，不致引起歧义。房地产立法在这方面存在着很多疏漏，如国家以所有人身份将国有土地使用权有偿让与土地使用者，在《城市房地产管理法》中称为“出让”，而在《上海市土地使用权有偿转让办法》中却称为“转让”，虽一字之差，语义却大相径庭。在房地产立法中，有些规定甚至与《民法通则》的基本原则相冲突，如《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第40条规定：“土地使用权期满后，土地使用权及其地上建筑物、其它附着物的所有权由国家无偿取得”，该规定就同《民法通则》中关于所有权的规定相冲突。在民法理论中，所有权是完全物权、自物权，不受时间限制。房屋所有权指房屋所有人对其房屋所享有占有、使用、收益和处分的权能。房屋所有权虽是建立在土地使用权之上的权利，但它应当具有所有权的基本属性，即无期限性，若将其理解为有期限的权能，就不能称之为所有权，而只能成为与土地使用权同时灭失的房屋使用权了，这显然是不合理的。虽然在后来制定的《城市房地产管理法》中规定了当土地使用权出让合同约定的使用年限届满时，土地使用者需要继续使用土地的，可以向城市土地管理部门申请续期。但能否获得批准，尚难以预料，这无异于使房屋产权人的权利变相地受制于土地管理部门之手，对保护产权人的权利颇为不利。同时，我国房产管理部门和土地管理部门之间的职责划分不够明确，存在职权交叉现象，反映在法律、法规中就是片面强调地方或部门利益，权限受制于利益，各自搞局部微调，针对同一事项有时却制定出相抵触的法规与政策，条文结构和语句也尚欠严密和准确，专有名词、术语不规范，法规之间缺乏协调性。例如在土地使用权出让的最高年限上，各法规规定互不相同，《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》规定：居住用地70年、工业用地50年、商业用地40年；而《上海市土地使用权有偿转让办法》规定：工业用地40年、商业用地50年；《深圳经济特区土地管理条例》则规定：出让国有土地使用权的年限，根据生产行业和经营项目的实际需要确定，最长为50年。这样的规定使得法规之间缺乏统一性，从而导致在具体的执行中使法律的效力大打折扣。
（二）房地产立法内容不够全面。房地产业是从事房地产开发、经营、服务的产业，其门类众多、范围广泛，需要大量相互配套、相互协调的法律、法规和规章来加以规范。我国虽然已经颁布了《城市房地产管理法》，但还缺乏与之相配套的物权法、住宅法等。同时，该法的内容也不够全面，例如，房地产管理应该是包括房地产生产、流通、消费等各个环节的全方位管理，但该法只对房地产的生产和流通领域进行规范，并未对房地产消费领域如物业管理等进行规范。此外，已颁布的相关法律法规也不全面，如关于土地出让的问题，我国对土地出让基本上已做到有法可依，然而土地出让后进入二、三级市场转让、出租、抵押，集体土地能否进入市场流动，土地评估和地籍管理等均处于无法可依状态。房地产立法内容不全面，并且缺乏与之相配套的法规，这些现象都影响着我国房地产市场的发育和完善。
（三）房地产立法严重滞后于客观现实需要。近几年来，我国房地产立法虽然制定了长远规划和年度计划，但由于经验不足，立法计划缺乏科学性，立法内容缺乏科学的论证，因此有些房地产法规的制定往往只注重近期的需求，而忽视对房地产关系的科学预测，这样极易造成朝令夕改，并且立法严重滞后于客观现实需要。房地产立法应紧跟改革开放形势，及时地把改革开放中已为实践证明是行之有效的成功经验、方法、措施上升为法律规范，使之规范化、固定化、制度化。但目前房地产立法往往不能及时反映和调整社会关系变化的现象，造成一些领域在相当长时间里出现无法可依的情况。如我国实际上已出现土地发展权问题，但目前尚未有法规对该问题作出相应的规定，还属立法空白[1 ]。立法的滞后，与我国房地产业迅猛发展的现实不相适应。
（四）房地产立法层次结构不清，且临时性规章多。我国房地产立法层次结构不清，例如《土地管理法》和《城市房地产管理法》关系就很混乱。首先，从标题上无法确定二者是从属还是并列关系；其次，从内容上看，二者既有从属又有并列还有矛盾的部分。这两大重要法律之间的混乱关系给房地产的执法和司法带来了无穷后患[2]。
另外，我国房地产立法层次偏低。很多规定多以在效力上低于法律和行政法规的规章出现，且常以“报告”、“意见”、“指示”、“暂行办法”等形式颁布出来，还有将房地产政策和房地产法规混为一谈的，不仅极不严肃，而且规范性差，难以执行和操作，严重削弱了房地产法律的权威性[3]。
（五）房地产开发的税费制度不尽合理。我国房地产开发的税费负担较重，有的地方甚至费比税高，导致开发商税费负担加重，直接推动开发成本上升、房价居高不下，削弱了消费者对房屋的购买力。依我国现行的房地产法律、法规的规定，并结合现行的成本管理和会计核算方式，我国房地产价格构成包括土地费用（包括土地使用权出让金或土地使用权转让费和拆迁补偿或安置费用）、建安成本、市政公用设施配套费用、相关税费、开发企业利润共五大部分。据调查，当前我国城镇商品房价格构成的各项费用比重分别为：土地费用约占20%，建安费用约占40%，市政公用设施费用占20%左右，相关税费约占10%—15%，其余5 %—10%左右为开发企业销售费用和利润。土地费用、市政公用设施费用和相关税费占商品房价格的比重高达50%以上。有关部门、机构经常自行推出各种行政性、经营性收费，甚至变相收费、乱摊派或搭车收费[4]。
二、完善我国房地产立法的建议
（一）制定调整地产关系的基本法，即《土地基本法》。限于当时的历史条件，1986年颁布的《土地管理法》主要是为了加强土地管理，解决乱占土地、滥用耕地问题，而对国土规划、整治、开发、利用等方面则没有作出规定。因此，对如何行使公有土地所有权、维护公有土地的权益，尚有许多根本问题不明确。《土地管理法》虽在1998年被修改，也对上述不足进行了一些弥补，但依然定位于“管理法”，并未能调整各类土地关系。这种产权虚置、责权利不明的法律制度，必然容易产生所有权主体在行为上的短期化，助长投机行为。所以，有必要尽快出台一部《土地基本法》，对各种土地关系的主体、客体、内容等方面作出原则性规定。
（二）制定《住宅法》及其实施细则，为当前正在进行的住房制度改革及改善居民居住条件工作奠定法律基础。世界上大多数国家都根据自己的国情颁布了有关住宅建设的法律。如新加坡在60年代之初积极推行“居者有其屋”计划，国家实行强制公积金制度，并将其作为社会保障制度之首。在新加坡，当居民的收入达到一定标准时就不能继续住在政府补贴的公房里，而必须购房。政府补贴的房子对住户而言不是完整的产权，而是有限的，住户只有使用权。这种公房带有福利性质，所以住户一旦收入提高并达到一定标准，就得购买微利房或商品房。在香港，许多人一生中最大的开支就是关于住房按揭的每月还贷[5]。 日本依其《住宅建设法》制定了“平均住宅标准”和“最低住宅标准”，而且在该法第一条中明确写明其宗旨即“以提供大量的住宅和住宅地、改善国民的居住环境，安定国民生活为目的”[6]。前苏联、英国、 新西兰、加拿大、德国、古巴则制定了《住宅总法》。
目前我国城镇房地产存量已达四万多亿城市居民住房相当紧张，解决城市居民住房问题应当是当前房地产业的首要问题之一。对于普通居民住房的开发建设，国家应给予相应的优惠政策予以扶持。《城市房地产管理法》中对此有所反映，虽列有关于扶持发展居民住宅建设的条款，如第28条规定“国家采取税收等方面的优惠措施鼓励和扶持房地产开发企业开发建设居民住宅”，但这一规定较为原则、空泛，且该法本身并不能解决把已在中国实行了较长时期的福利分房政策改变为货币化、商品化住房政策的问题，而这恰恰是《住宅法》的任务[7]。 我国虽然在1983年就将《住宅法》纳入全国人民代表大会的立法规划中，但至今仍未出台。
我国现在应借鉴国外先进经验，尽快制定《住宅法》，把实施住房制度改革政策所取得的成果固定化、法律化，以促进居民住宅建设，满足人民最迫切的要求。《住宅法》的内容应涉及以下几个方面：1.住宅标准（类似国外的平均住宅标准，最低住宅标准）；2.住宅用地（低价或无偿供给）；3.住宅建设的税收优惠措施；4.住宅金融（住宅资金融通、低息抵押贷款等）；5.住宅管理（修缮、使用、服务）；6.住宅保障（房租补贴、租赁保障、结构安全、居住保卫）等，该立法尤其应着重解决中低收入者的住房问题。
（三）制定《物权法》。房地产是不动产，是物的重要类型，物权则是民法基本理论的重要组成部分，我国《民法通则》中虽然规定了“财产所有权和与财产所有权有关的财产权”，但并未能建立起完整的物权制度，这远远落后于西方资本主义国家。《物权法》尚属于立法空白，这对于房地产来说，则失去了民法基础。因此应加快制定《物权法》，这将有助于物权这一重要民事法律制度的建立，同时也为房地产立法奠定民法基础。
（四）制定与房地产相关的配套法律法规。房地产涉及房产、地产，是一个复杂的经济问题，其立法问题也涉及诸多方面，需要大量相关的配套法律法规加以相互协调与配合。比如关于房地产登记问题，我国现阶段的房地产登记制度以加强对房地产业的行政管理为主要目的，对于市场经济所要求的安全和效率，却没有提供相应的法律保障。因此，强化房地产登记的民事职能，为房地产市场流通确立运行及解决冲突的标准、保证交易安全，无疑是我国房地产登记制度的立法取向。《城市房地产管理法》确立了房地产登记在市场交易中的绝对效力，将登记规定为物权流转的标志，如该法第60条明确规定“房地产转让或者变更时，应当向县级以上人民政府房地产管理部门申请房产变更登记，并凭变更后的房屋所有权证书向同级人民政府土地管理部门核实，由同级人民政府更换或者更改土地使用权证书”，第61条规定“房地产抵押时，应当向县级以上地方人民政府规定的部门办理抵押登记。因处分抵押房地产而取得土地使用权和房屋所有权的，也应办理过户登记”。我国《城市房地产管理法》的出台，对房地产权属登记工作起到了积极作用，在一定程度上弥补了有关房地产登记立法的欠缺和不足。但仅靠抽象的条款是不够的，当务之急是要尽快制定和颁布与之相配套的《城市房地产登记管理办法》，使之得以具体指导登记工作。《城市房地产登记管理办法》应规定房地产登记机关、房地产登记的法律效力、房地产登记簿册、图纸和证书、房地产登记程序、房地产登记复议、罚则等内容。
关于集体所有土地使用权问题，应制定《农村集体非农土地有偿使用办法》，规定有偿使用的非农集体土地的范围（包括农村宅基地、乡镇企业用地）；土地使用权出让、转让方法；出租、抵押办法等。
（五）完善与房地产相关的税费立法。在我国，目前的当务之急应是清理名目繁多的收费项目，该取消的应坚决取消，属于合理收费的，应通过立法措施予以固定化。同时，在相应税法中应针对普通居民住宅建设和经营用房、豪华住宅建设的不同使用不同的税率，以降低普通居民住房的售价，从而体现国家扶持普通居民住宅建设、实现“居者有其屋”的政策。其次，因我国当前涉及房地产领域的税收法规虽有十多项，但均以“条例”或“暂行条例”的形式存在，并非以法的形式存在，从而导致具体执行中随意性太大。为消除上述弊端，应尽快修改、完善现行有关税费方面的法律、法规，对涉及国民经济关系较为重要的税种，应由全国人民代表大会或其常委会以法律的形式予以规定较为妥当。
（六）完善房地产金融法律制度。在发达资本主义国家和地区，房地产的开发经营都有金融部门的大力支持和扶持，各国为此均颁布了大量的法律、法规。在这些国家和地区中，都开设有专门为房地产开发经营业务提供金融服务的房地产银行，它们的业务范围包括发放土地开发贷款、土地经营贷款、办理土地抵押以及发行土地债券和股票、发放住房抵押贷款等[8]。
目前我国的房地产金融业务则表现出相对的滞后性和不协调性，除个别商业银行制定了关于房屋抵押贷款的有关规定之外，尚无法律、法规对房地产金融作出规定，这是不符合社会发展要求的。应借鉴外国先进经验，尽快制定房地产金融法规，并设立专门的房地产金融机构（即房地产银行），可考虑以各商业银行的房地产信贷部为基础，组建与各商业银行独立的住房储贷银行进行各种房地产金融业务，在此基础上建立起一整套房地产信用制度，对房地产的信贷规模、利率水平和贷款方式；与房地产金融相关的公积金管理、房地产融资的管理；对低收入者贷款的利息补贴等都应作出相应的法律规定。同时还应建立起系统化、规范化的房地产信贷担保体系，使我国的房地产金融法制建设日趋完善。