公共文化服务：从民生概念到民权概念，本文主要内容关键词为：概念论文,民权论文,民生论文,文化论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
公共文化服务很快要立法，这对文化发展和文化建设而言，当然是一件大事，它标志着大约十年前开始的大规模公共文化服务体系建设，即将从带有阶段性的政府政策层次上升到带有持久性的国家法律法规层次。但如欲制定出一部与以前的相关法规相比有根本性提高的公共文化服务保障法，必须首先澄清一些基本的理论问题。其中首当其冲的就是：一直以来被理解为“民生工程”或“惠民工程”的公共文化服务，必须从“民生”或“惠民”概念上升到“民权”概念。 一、公民文化权利是基本人权 中央文件和学者的文章一般都把公共文化服务归于“民生工程”或“文化惠民”工程。十八大报告指出：“坚持面向基层、服务群众，加快推进重点文化惠民工程，加大对农村和欠发达地区文化建设的帮扶力度，继续推动公共文化服务设施向全社会免费公开。作好五个方面的工作：1.加强重点公共文化设施项目建设，完善公共文化服务平台。2.通过实施公益文化普及工程、低票价惠民演出工程、文化关爱工程等文化惠民工程，增强公共文化服务的均等性、便利性。3.培育公共文化服务精品，提高公共文化服务的品质和水平。4.推动文化科技创新，提高公共文化服务的信息化、网络化、数字化建设水平。5.加强人才队伍建设，提供公共文化服务的人力资源保障。优化文化人才队伍结构，加强基层文化队伍建设，加强文化干部业务培训，壮大社会文化人才队伍。”短短一段话中“文化惠民”以及与之基本同义的“文化关爱”出现三次。最近出台的中办国办“关于加快建构现代公共文化服务体系的意见”仍然这样表述：“构建现代公共文化服务体系，是保障和改善民生的重要举措。” 然而必须指出的是，民生概念、惠民概念带有很大的局限性。首先，这个概念带有浓厚的封建家长制色彩(“惠”就是恩惠)，好像搞公共文化服务是政府给百姓的恩惠，是政府的施舍。这是中国古代皇权文化传统的遗留，好像政府是衣食父母，是家长，而百姓则是子民(官员因此被称之为父母官)。于是父慈子孝，“家长”要对孩子好，官员要对子民好；而作为回报，老百姓要感恩和效忠政府。 其次，民生概念、惠民概念的重点是强调政府责任。比如，官方各种关于公共文化服务的文件规定了政府必须做哪些哪些事情；但在这样强调的同时，实际上也扩大了政府权力和管辖范围。我认为，在中国的语境中，必须在强调政府责任的同时缩小和限制政府权力，而且只有限制了政府权力才能促使政府尽到应尽的责任，以免强化政府责任成为扩大政府权力的借口，最后权力扩大了责任又没有尽到。 西方民主国家大致有两种情况(当然是相对而言)，一是高福利大政府(北欧福利国家模式)，一种是低福利小政府(美国模式)。而中国情况则比较复杂，依据学者秦晖的研究，他认为中国是低福利大政府：一方面政府权力很大，但另一方面则百姓福利并不理想。造成这种现象的原因固然很复杂，但主要原因是由于对政府权力缺乏足够必要限制，纳税人的钱难免被某些政府官员非法支配或侵吞。在某种意义上甚至可以说，只有限制政府权力才能提高人民的福利。因此在中国，在强调政府责任的同时，更要限制政府权力，两者必须一起抓。 这是我提出要在“民权”或“文化权利”概念和宪政框架下理解和定位公共文化服务的根本原因。因为迄今为止，还没有见到有任何官方文件从公民权利的角度把公共文化服务表述为公民的基本文化权利。比如，中办国办2007年8月发布的“关于加强公共文化服务体系建设的若干意见”，把公共文化服务的表述为“人民群众的基本文化权益”，使用的是“人民群众”和“权益”的概念而不是“公民”和“权利”的概念。2011年10月25日发布的十七届六中全会决定(全名为《中共中央关于深化文化体制改革，推动社会主义文化大发展大繁荣若干重大问题的决定》)继续使用“人民基本文化权益”的表述。2014年12月2日中央全面深化改革领导小组第七次会议决议指出：“构建现代公共文化服务体系是保障人民群众基本文化权益、建设社会主义文化强国的重要制度设计”，继续使用“文化权益”的而不是“文化权利”概念。① 民权即公民权利，属于现代宪政的核心概念，指公民的不可剥夺的神圣权利，它本身就是相对于政府权力而言的，因为最可能、最有能力践踏民权的是谁？当然是政府。所以保障民权的基础和前提就是限制政府。民权首先是指公民的不能被国家和政府剥夺的权利。 以“民权”概念为核心制定公共文化服务保障法，其最根本的宗旨就是保障宪法赋予公民的文化权利，其最重要的内容是明确规定在文化领域哪些事情政府不能做。只是明确政府哪些事情必须做是不够的，更重要的是限定政府哪些事情不能做，该做的做好，不该做的绝不能做。政府对文化活动的干预必须有法律依据。 二、公共文化活动不是“文革”时期的群众性文化活动 明确公共文化服务是民权概念后，也就把它和极权国家的伪公共文化服务区别开来了。如果只是从形式上看，从文化活动的提供主体看，斯大林时期的苏联、纳粹时期的德国和我国“文革”时期，政府主办的、非营利、非市场化的“公共文化活动”还是蛮多的(远多于西方奉行市场经济的国家)，比如那时有各种群众性文化活动和文化生活(比现在多得多)。它和我们今天讲的公共文化活动有什么不同？今天应该建立的公共文化服务机构，与以前的“文化馆”“文化站”等有什么不同？ 极权国家公共文化的特点是：(1)群众性文化活动具有强烈的党派政治色彩，是群众动员的手段，意识形态的阵地，是自上而下的活动的一部分(比如“文革”时期群众集会和演出，忠字舞等等)；(2)公共文化机构是政府组织、政府机关和政府机构，有党支部。政府不仅是管理者，而且是组织者和主办者，掌控一切；(3)公共文化活动的内容和形式全部是党和政府制定的，根本没有公民的真正参与，因此极为单调。 今天搞的公共文化服务必须明确区别于改革开放前的那种公共文化服务。也就是做到：1.告别意识形态化，和意识形态宣传彻底脱离关系；2.告别党派政治化和政府化。公共文化服务不应该和党和政府的意识形态宣传纠缠在一起，不应该隶属于意识形态教育，不应该加入特殊阶级或党派的价值观，不应该规定公民必须有什么样的信仰。公民文化的价值观必须是能够把不同特殊群体凝聚起来的普世价值观，比如自由、民主、平等、人权等。 只有把公共文化服务理解为落实公民的文化权利，才能厘清国家与社会、政府和市场的关系，有效规范政府权力，才能解决社会力量参与问题，才能激活公民的文化活力，让所有人的文化创造力自由涌动。 公共文化服务的目的，是让公民自由从事文化活动，而不是监督或控制公民的文化活动。限制政府权力是保障公民文化创造自由的题中应有之义，让公民自己决定和选择什么样的公共文化服务内容。比如成立什么样的公共文化服务机构，公共文化服务应该提供什么服务，文化活动怎么办等等，这些都应该是公民说了算。保证公民的文化权利，当然离不开一些必要的物质方面的内容，但最最重要的还是给予公民文化创造的自由。 今天讲公共文化服务要“政府主导，社会参与”(比如2014年12月召开的“中央全面深化改革领导小组第七次会议”指出，“要把现代公共文化服务体系建设作为一项民心工程，坚持政府主导、社会参与、共建共享”)，我觉得不很准确和全面。对于“政府主导”这个概念要进行严格的限定，“政府主导”的意思不是主办，也不是什么方面都主导。哪些方面主导？我觉得应该是经费投入方面主导，其他都不应该主导。如果政府在哪些方面都主导，就很难做到激发社会力量，引入市场力量了。我觉得正确的说法应该是：公共文化服务在资金和设施方面是政府为主，公共文化服务的内容和形式要社会主导(而不仅仅是“参与”)，社会做主，政府为社会服务。目前，公共文化服务政府包办现象严重，政府在公共文化服务方面的越位、错位现象严重(缺位现象也有，但是不是主要的)，政府和社会、市场的关系没有理顺，导致公共文化服务没有活力。最近发布的两办“意见”把“社会参与”作为建构公共文化服务的“基本原则”，提出要“简政放权，减少行政审批项目，引入市场机制，激发社会各类主体参与公共文化服务的积极性，提供多样化的产品和服务，增强发展活力，积极培育和引导群众消费需求。”但是这一切要真正做到还是必须在源头上限制政府权力，明确政府哪些事情不能做(“简政放权”仍然是一个操作方面、手段方面的说法，着眼于简化程序，比如原先要盖十个图章，现在只需要两个三个。但是并没有从源头解决问题，即使是两个图章乃至一个图章，如果不给你盖，事情依然办不成。要明确规定哪些东西政府根本不应该管或不能管，管了就是犯法，哪些事情根本不必盖章)。 从源头上解决问题，其他问题就迎刃而解了。比如激发社会各类主体参与公共文化活动的积极性的问题。这个说法本来就很可疑(其言外之意是社会主体的文化热情本来是不存在的，是需要激发的)。本来文化创造的积极性是不用激发的。创造欲内在于人的天性。以前、甚至也包括现在的问题不是激发不够，而是限制太多。最好的激发就是不限制或少限制。还有积极培育人民大众的公共文化服务需求的说法也是怪怪的。有关部门发现了目前政府提供的公共文化服务与民众需求不对接的问题(一方面是资源不足，另一方面又是资源浪费)。因此提出要培育需求。但群众需要什么样的公共文化服务他们自己最清楚。公共文化服务与民众的需求不对接的原因其实很简单，就是大胆让他们自己去搞。需求用不着培育，不要限制就好。而且“培育”的说法也容易被误解，成为政府不正当干预的借口。 政府不能彻底从公共文化服务领域退出，最关键的问题是不放心，对社会存在担忧心理，特别是对那些自发性的文化活动存在畏惧心理，怕出政治问题，造成不稳定。比如大学生要搞一个活动必须层层审批，对场地、时间、特别是演出的内容严格把关，而且从学生会到主管学校领导到场监督。这样的活动虽然全部是学校投入资金，但学生完全没有自主性和主动性，当然也就没有兴趣。为什么会这样？因为领导对于任何自发的学生文化活动心存恐惧。但是建立在严格控制基础上的稳定是不持久的，被严格控制的公共文化活动也是没有活力、死气沉沉的，它不能不流于形式。没有真正的自由交流和自由创造，即使有了很好的文化设施也是摆设。 三、与国际接轨 只有从民权和宪政的原则框架中理解和定位公共文化服务，才能与国际接轨，与普世价值接轨。制定公共文化方面的法律，目的是保护公民从事文化活动的权利，因此主要的限制对象是政府。这是民主国家的通常做法，也已经逐渐成为国际惯例。联合国《社会经济文化权利国际公约》(1966年通过，1976年生效)第一条：“所有人民都有自决权。他们凭这种权利自由决定他们的政治地位，并自由谋求他们的经济、社会和文化发展。”这就从根源上规定了文化自由权利的神圣性。 《俄罗斯联邦文化基本法》的立法宗旨这样写道：“维护并捍卫俄罗斯公民从事文化活动的宪法权利；为俄罗斯联邦公民组织、各民族其他族裔社区自由从事文化活动提供法律保障；为文化活动各主体间的关系确立相关原则和法律规范；确立国家文化政策的原则，为国家支持文化发展确立法律规范，国家保证不干涉创作过程。”其第二章“人在文化领域的权利与自由”的第八条“从事文化活动是每一人不可被剥夺的权利”写道：“在俄罗斯联邦，文化活动是每个公民不可剥夺的权利，无论其民族、社会出身、语言、性别、政治倾向、宗教或其他信仰、居住地、财产、受教育程度、职业或其他情况。”第九条还明确规定：“在文化活动领域人权优先于国家及其任何机构、社会和民族运动、政党、族裔社区、种族教派团体和宗教组织、工会和其他协会在该领域的权利。”还有第十条“创作权”的规定：“每个人都有权根据自己的兴趣和能力从事各种创作活动”；第十一条“个人文化独创权”规定：“每个人都有道德观、审美观及其他价值观的自由选择权，其文化独特性有权受到国家保护。” 这些文化方面的法律都把文化权利视作人权、公民权的重要组成部分，立法的目的是保障公民的文化权利，限制政府的权力。作为一部现代意义上的法律，我国正在酝酿的公共文化服务保障法，必须考虑与国际接轨的问题，它的价值观与立法宗旨、原则必须与现代社会绝大多数国家公认的普世价值、立法宗旨、原则相一致。 四、公共文化服务领域政府应该放开的具体内容 必须确立政府不干预原则，严格规定政府哪些事情不能做。不具体规定政府不能做的事情，满足公民的文化需求、保障他们的文化权利就可能成为一句空话。 1.公民在公共领域有自由讨论公共事务的权利，可以自由在文化场所通过公开方式讨论国家大事。公共文化领域实质上就是哈贝马斯说的公共领域，它扎根于公民社会，没有公民社会就没有公共文化。培养现代公民是公共文化服务的最核心使命，而现代公民的一个重要特点就是参与公共事务，行使公民权利。公共文化服务的目的决不是只让老百姓沉浸在娱乐活动中不问政治，而是要把他们培养成合格的公民。公民身份不是空洞的，而是建立在对公共事务的实质性参与之上的，公共文化服务的主要内容就是为这种参与创造条件。 公共领域离不开物质空间，但并不等于物质空间，要有实时性的参与。公共文化也不是庸俗化理解的那些休闲娱乐。现在的问题是：公共文化场所有了，基本设施也有了，但没有实质性的公共讨论和公共交往，或者所谓“交往”就是打麻将、打扑克、跳集体舞等等。所有关于公共文化服务的文件都强调保障文化权利，满足文化需求，但是最最重要的文化权利是公民自由讨论公共事务的权利。在这里还要澄清一个问题：我前面说公共文化服务要告别党派政治化，但这不等于我一般地主张去政治化。在告别党派政治化的同时，还要再政治化，再公民政治化。 2.自由成立公共文化机构。现在的官方文件虽然强调在公共文化领域也要简政放权，鼓励和扶持公民自办文化实体、文化团队，开展文化活动。可是实际上要成立一个文化学术类的民间机构需要层层审批，困难重重，几乎不可能。这是很不正常的，应该用法律形式限制审批权，有些根本不必审批，备个案就可以。同时，已经或将要成立的公共文化机构，还应该在运行方式、领导方式上非政府化，领导者和管理人员应由社区代表选举产生。 3.公民有权利自己自主组织文化活动，政府不得随便干预，也不需要什么审批。公共文化服务的具体内容和形式不应该由政府决定。政府只提供必要的资金、设备、条件和服务，但是不能直接参与公共文化服务，比如政府应该建设图书馆、电影放映设施、演出场所，提供经费，但是买什么书、放什么电影，演什么戏，不能由政府决定。 4.公共文化资源平等开放。首先必须明确“公共文化资源”包括哪些内容。俄罗斯的《俄罗斯联邦文化基本法》有这样的表述：“每个人对文化价值都有知情权，并有权使用国家图书馆、博物馆、档案及其他文化活动领域的收藏品”。可见档案资料也属于公共文化资源，没有什么充分理由不能随便不开放。 当然，具体要放开的内容绝不只是这些，限于篇幅，不一一列举。 注释： ①有两个例外或许可以在这里提及。2015年1月15日《中国文化报》评论员文章《建构现代公共文化服务体系的重要制度设计》在解读两办“关于加快建构现代公共文化服务体系的意见”时有这样的表述：“现代公共文化服务体系是以保证公民基本文化权益，满足公民基本文化需求为目的，以政府主导，以公正财务为支撑，以公益性文化单位为骨干，向社会提供公共文化设施、产品、服务以及制度体系”。第一次使用了比“人民群众”更为规范的“公民”概念。但文化报评论员文章还不能算是正式的官方权威表述。另外，在文化部专家组《公共文化服务保障法起草说明及草案》(2014年4月)中可以看到这样的表述：“文化权利是公民的一项基本人权，公共文化服务的根本目的，是保障公民的基本文化权利，满足公民的基本文化需求。”但这个草案没有公布，而且“文化权利”“基本人权”的提法是否能够进入正式颁布的法律还不得而知。