政府在我国扩大就业中的角色定位，本文主要内容关键词为：在我国论文,角色定位论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
当前，我国正处于一个全方位的社会转型时期。在经济增长的同时，失业问题也日益突出，社会弱势群体形成，已经成为影响社会稳定的一个既定事实和重大问题。在这样的背景下，政府如何积极应对，凸现其公共权力的特性，关键在于政府的准确定位。政府是维护公平竞争，保证经济主体的合法权益，保持经济社会稳定的制度的建设者和保护者。摆正政府角色，干好应该干的事，不干不应干的事，这是市场经济体制下提高政府管理水平和工作效率的本质要求和基本前提。要切实解决好政府管理中存在的“服务缺位、角色错位、职权越位”问题。把不该管的事情抛开，把应当办的事情办好，避免公共服务出现‘真空’。政府应在搞好经济调节和市场监管的基础上，采取积极的措施关注弱势群体，扩大就业，履行好社会职能和公共服务职能。
一、政府在扩大就业中存在的主要偏差
(一)政府服务的“缺位”。中国政府长期以来就是经济建设型的强势政府。在发展的观念上一直存在着重经济增长，轻社会发展，忽视经济社会全面协调发展的倾向。当政府在公共服务的职能定位发生偏差，成为热衷于参与市场投资的经济建设型政府，而忽略了公共服务型政府职责时，就往往导致经济增长与就业增长不协调，效率提高和兼顾社会公平的不一致。当前，这方面主要表现在：一是政府部门对投资和建设的兴趣远远大于提供社会服务的兴趣，社会服务职能弱化，使许多基本的公共品短缺，如忽视就业岗位的创造和弱势群体的利益保障、劳动力与就业需求不匹配以及社会保障体系的缺失等。二是我国在劳动者的就业的立法还比较薄弱，不适应市场经济不断发展的需要，没有相应的法律作为基础，劳动者就业的各种权利就缺乏保障。三是基础服务缺位。没有承担起构筑劳动力资源信息平台的职能，劳动力个人获得劳动力市场方面的信息十分有限，造成信息提供者和信息接受者之间的信息不对称；没有形成在岗和转岗人员多形式教育服务的就业能力培训体系；政府也未能对教育与人力资源开发的监控体系起到应有的规范和引导作用。四是对弱势群体的教育补偿和优先扶持力度不够，比如对农村转移人口、社会低收入人口、农村和边远地区人口的教育，政府的关注和支持还没有到位。
(二)政府行为的“越位”。越位是指政府对微观经济运行和企业经营活动的直接管理和行政干预过多，它强化了政府对市场机制的干预和对微观经济活动的参与，弱化了政府宏观调控的职能和以法治理念为核心的规范化管理。政府部门特别是一些地方政府至今仍然在大量地参与市场活动，未能彻底地完成其职能和角色的转换。比如：金融资源和大部分稀缺要素基本上是由政府来配置的；什么样的经济主体可以进入市场仍然受到政府的影响或控制；政府对民营经济的歧视性政策没有太大的改观；政府部门对中小企业发展支持不力；对投资和微观经济管制的兴趣远远大于提供社会服务的兴趣；政府部门制定的大量规章制度也是倾向于保护自己既得利益或权利扩张的，而不是促进职能转换或有助于市场发育和发展的；政府部门摆不正位置，不该管的却去管或该管的乱管，审批项目过多、程序繁琐以及为了罚款和收费而执法等问题仍然存在；政府和行政部门仍把自己看作是企业的“管理者”，对企业发号施令，甚至超越法律规定，滥用手中的权力。
(三)政府角色的错位。在经济发展中，政府的管理目标和存在依据是从宏观国民经济的整体利益出发，提供公共事务服务和公共物品，帮助社会弱势群体，获取经济利益。不直接参与经济活动。但是政府特别是地方政府作为经济发展的主体和利益集团行为发生了“错位”。政府不仅参与经济活动，而且还要从中获利，管理目标中既然包含了为自身利益服务的内容，“很少有人能够抵御增加他们自己的影响或权利的诱惑，政府也是如此。他们常常倾向于做的既多又长”（注：保罗·萨缪尔森/威廉·D·诺德豪斯.经济学(第12版)[M].中国发展出版社，1992，1190页.）各级政府为此就要大上项目，盲目投资。在一些地区，不少政府的政府属性越来越淡薄，越来越惟利是图，变成一个追求自我利益最大化的准赢利性组织，行为高度趋利化，如各地大量出现的领导政绩工程受到广泛批评。政绩工程是领导追求仕途高升的结果，而高升的目的也就是经济利益。另外就是政府的各个行政部门在收费、罚没款提成制度的激励下，其行为几乎无一例外地是为了增加收入。
(四)政府监管的不到位。地方政府职能部门在劳动力就业及市场中监管不到位表现在，在劳动力就业市场上非法职业中介蒙骗外来人员的钱财；农民工合法权益被侵害情况普遍：打工受骗，工资拖欠严重，劳务市场不规范，福利待遇差等；劳动合同不对等，劳动者的权利得不到保障，就业者出现工伤事故甚至死亡，厂商未依照劳动法规定给予劳动者经济补偿；相关部门对劳动力市场的监督管理不力，特别是对私营中小企业和非正规就业领域的监管不到位；法规政策的处罚力度不够；工商、税务、民政、劳动保障、卫生和城管等各个相关部门缺乏协调配合，重复管理和监管不到位的问题并存。这都与计划经济长期影响下“重审批，轻管理”甚至“以审代管”的行政习惯和思维定势紧密相关，监管的职能不到位。
二、政府在扩大就业中存在偏差的成因分析
(一)缺乏法律的限制和规范。政府的职能是制定和执行公共政策，目的是弥补市场缺陷，纠正市场失灵。但在我国，经济体制改革实施过程本身的复杂性，政府部门往往只是用规章和法规来强化政府的传统职能与权力，缺乏相应的法律来限制政府作用的领域和规范必须承担的职能，使得政府部门特别是一些地方政府迟迟不能按照市场经济的一般法则来转变其职能，成为影响经济增长、社会发展的一个主要瓶颈。
(二)政府本身是“经济人”。传统经济理论一直假定政府是公共利益的代表，政府行为和政策的出发点是追求公共利益的最大化，实际上，这一假定本身存在很大的局限性。在政府机构工作的个人或公务员也是理性的经济人，他们追求的目标也是个人效应的最大化。政府为了取得社会地位的合法性和公众的广泛支持，在一定程度上要超越各种具体的利益集团，为公共利益着想，使政府利益和社会利益一致，但政府并不是完全中立的力量，因为它是一定社会力量的代表，是为一定利益集团服务的，毫无疑问，因其是经济人，利益驱使这一集团往往先考虑它自己，受强势群体的影响大，市场化改革无疑是利益和权利在不同利益集团之间的重新分配，必然会使一部分人受益，同时也必然会使部分人在改革中受损。
(三)单一的增长观。将经济社会的全面发展只理解为经济增长的指标，将“发展是硬道理”狭义的理解为增长才是硬道理。这与我国一直用国民生产总值(GDP)的经济增长的数量导向性指标来衡量各地区的实力，并作为考核政府官员的业绩的最硬指标有关。人们认为经济增长必然带来就业增长，但近年来却出现了经济持续增长而就业岗位增长减缓的现象，说明经济增长对就业的拉动作用正在减弱(具体数字)，粗放性的总量增长不具有可持久性。由此可见，经济的增长能否带来就业的增长两者并不呈完全的一致性。造成这一现象的原因是多方面的，但在很大程度上我们有理由认为与政府的单一经济增长目标选择有关。
(四)管理模式没有转轨。没有跨越从“管制”的管理模式变为“服务”的管理模式。在传统的计划经济条件下，政府是生产建设型的政府，一直对社会和经济生活进行大一统式的管制。改革开放后，计划经济逐渐向市场经济转轨，管制逐渐被淡化，但不少地方政府管理的观念和模式并没有根本改变，比如社会上的公平、公正与政府政务公开问题，管理上的审批过多过滥问题，乱收费问题，管理不规范与“暗箱操作”问题，勒索和腐败问题等等。这些问题必然是使政府管了许多不该管、管不了、管不好的事，从而陷进低效率的泥潭。如此多的管制，政府就没有精力，也不可能提供法制服务、基础服务，最终就是造成服务的缺位，不到位。
正是由于以上几方面效应综合作用的结果，使得政府在扩大就业中发挥不出应有的作用。因此，有必要对政府的角色进行准确定位，达到充分就业的状态。
三、政府在扩大就业中的角色定位
要使政府在扩大就业中发挥其有效的、积极作用，政府必须准确定位，扮演好三个角色。
(一)社会角色——要从以增长速度为中心的虚浮政府转变成执政为民、统筹兼顾务实的政府。
一是确立“全面、协调和可持续的发展观”。新的发展观在衡量经济成就方面，GDP至高地位将被综合指标取代，必须与就业、效益、社会的和谐发展同行。这将有利于政府致力于社会经济的全面发展，对地方和干部政绩的考核标准必然也会变化。新的发展观贯穿着政府树立以人为本的管理思想，以人为本的本质要求是尊重保护人的生存、发展和追求幸福的权利。如果相当一部分社会成员就业困难，缺乏必要的社会保障，经济的增长受阻，政府就难以获得社会成员最广泛的政治支持。中国的国情和比较优势决定了我们在就业和经济增长当中做出就业优先的战略选择，应当选择以就业为中心的经济增长模式，中央政府和地方政府的首要目标是创造更多的就业机会。二是提供良好的就业环境。优化就业环境，要降低创业的门槛，要对新办的企业减免税收，要扶植中小企业的发展，改革户籍制度，扶植就业的投融资体制创新，协调政策目标的冲突；尽快建立起规范严明的法制环境，公平竞争的市场环境，稳定安全的治安环境和高效优质的服务环境。三是建立和完善社会保障制度。失业保险制度是社会的“减震器”，对于保持社会的稳定和公平起着重要的作用。政府提供就业的基本保障，重点是放在托底的保障上，即解决最贫困人口的基本生计问题；建立城乡生活无着落人员救助制度和残疾人救助制度等一系列社会救助制度，既是社会主义人道主义的体现，也是全面建设小康社会条件下政府职能的重要内涵；四是要加强社会保障基金的缴纳，规范基金的监管。
(二)服务者角色——要从热衷于审批的干预政府转变成为致力于公共服务的政府。
一个与社会主义市场经济相适应的服务型政府，必须要改变政府直接插手具体经济事务的状况，让公共权力退出市场。拥有宽领域的便民服务体系、全方位的社会救助服务体系和公正的司法服务体系。为社会提供安全和公共产品服务，为劳动者提供就业机会和社会保障服务等。政府要提供良好的就业服务，一是要建立一套全面而系统的就业服务体系，在调节劳动力市场方面发挥积极的作用。就业服务的主要内容集职业介绍、职业指导、职业培训、劳务派遣、创业指导、劳动保障事务代理、就业服务技术支持等多项功能为一体的就业服务体系。为劳动者通过多种形式实现就业提供全方位服务。二是根据市场的需要和企业对劳动力的技能的岗位要求，开展切实有效的职业培训，特别是再就业培训，提高下岗工人的在就业能力和适应职位变化的能力。三是建立健全公共就业服务制度，为就业困难群体提供公益性就业服务。各级劳动保障行政部门每年应根据本地就业困难群体的状况，确定公共就业服务的任务和重点服务对象，争取政府安排促进就业专项资金，设立公共就业服务项目，通过实行工资性补贴、提供免费服务和培训等方式，帮助就业困难群体。四是巩固发展公共职业介绍机构。公共职业介绍机构按规定免费向失业人员和特殊服务对象提供公益性服务；在此基础上开展劳动保障事务代理服务以及其他满足劳动者和用人单位要求的有偿服务项目。五是按知识化、专业化要求加强就业服务工作人员队伍建设。加强就业服务岗位技能培训，完善职业指导人员职业资格证书制度和考评办法，加快培养就业服务发展所需的各类人才。采取灵活的用人、考核办法，建立各种有效的激励机制；大力加强工作人员职业道德教育，改进工作作风，提高工作效能。
(三)裁判员角色——要由自由政府变成依法行政的法制政府。
在市场经济国家，政府是最大的非营利性组织。政府的主要任务是为市场主体服务和创造良好的发展环境，是当好“裁判”，而不是当“运动员”，是做好服务，而不是“经营”。建设“责任政府”，加强政府工作责任落实和监督力度，完善责任追究和监督制度。一是加强制度建设，做好政府立法工作。政府需要通过相应法律程序，制定一系列与市场经济运行相适应的法律、法规和规章，更加重视社会管理、公共服务方面的立法，尤其是做好保障农民权益、促进就业和完善社会保障等方面的立法，成为政府管理经济、文化和社会事务的法律依据。二是完善监督体系，规范用权行为。要严格按照法定权限和程序行使职权、履行职责。既不能失职不作为，又不能越权乱作为。并通过法律法规的实施，维护市场经济的正常秩序，保护公平交易和竞争，保障市场经济的健康发展。三是规范用人单位的招聘用工行为，保障劳动者的合法权益。加强对用人单位招聘用工行为的指导，制定和完善用人单位的具体制度和操作办法，加大监管力度，切实维护劳动者的合法权益。四是加强对职业中介机构的管理。制定和完善职业介绍机构资格准入条件，按照规定的条件和程序依法审批。指导督促职业介绍机构明示合法证照、收费标准和监督电话等，自觉接受社会监督。各地要加强劳动力市场监管，规范职业中介行为，坚决取缔非法劳务中介，严厉打击欺诈行为，切实维护劳动力市场秩序。将日常监督检查与定期清理整顿结合起来，联合有关部门齐抓共管，每年定期集中力量对劳动力市场的职业中介机构进行清理整顿，建立劳动力市场良好秩序。五是健全行政决策监督和责任追究制度。这是实行依法决策、科学决策、民主决策的重要保障，有利于行政决策机关和决策人员审慎决策，防止决策的随意性和减少决策失误。六是市场监管和裁判。涉及市场监管、就业者权利保护等问题，作为劳动者属于弱势群体，在利益双方无法达成一致，就业者的权利无法保证的情况下，如对农民工长期拖欠工资等等；政府的管理部门应当履行市场裁判的职能，政府相关部门有责任在适当的时候进行适当的干预。而不能听之任之，放任自流。