公平底线：农村孤寡老人最低生活保障研究——以湖南两县的实证调查为例，本文主要内容关键词为：孤寡老人论文,湖南论文,实证论文,为例论文,底线论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：C913.7 文献标识码：A 文章编号：1000-2529(2008)06-0019-05
“老吾老以及人之老”、“鳏寡孤独皆有所养”一直被当成理想中“大同社会”的显著标志之一。孤寡老人这一特殊弱势群体的生活状况是衡量和反映社会公平、和谐、文明发展程度的重要尺度。在关注民生、构建和谐社会的今天，生活在社会最底层的孤寡老人更不应成为被遗忘在角落的边缘群体。
一、研究设计与方法
2007年3月至4月，我们在湖南省的隆回和洞口县进行了为期半月的农村老人生活质量状况调查。
1.调查对象的界定
农村孤寡老人。孤寡老人来自于社会保障角度上所说的“五保”老人。农村“五保”制度是新中国成立后设立的一种具有社会救助性质的最低生活保障制度，对农村中所有无劳动能力、无法定抚养或赡养义务人、无生活来源的老年人（还包括孤儿和残疾人），予以吃、穿、住、医和葬五方面的保障供养制。我们对农村孤寡老人的调查对象就界定为失去法定赡养人的无子女老人。至于有女无儿、子女赡养能力特别弱和名义上有养子的老年人，虽然在生活景况上与孤寡户几乎没什么差别，但为了与现行政策上的定义保持一致，我们依然将其列为普通老人。
2.研究的变量与假设
因变量为孤寡老年人的生活质量，包括物质生活、生活照料和精神慰藉三方面资源获得的质与量。物质生活着重为吃、穿、住、医和葬五方面，生活照料主要指日常和生病期间照料，精神慰藉主要指老人与邻居、亲戚、朋友的关系以及老人的心理状态。我们将社会尊老方面的文化制度、伦理观念以及社区习俗等作为自变量，力求探讨两种变量之间内在的作用机制。
我们对孤寡老人调查基于两个研究假设：(1)尊老一直是我国传统文化的伦理精神，农村仍然是传统礼教的坚守地，孤寡老人作为弱者自然会受到社会、乡邻和亲友等支持；(2)从新中国成立以后开始实行的“五保”制度，随经济发展与社会的文明进步，社会保障体系日益完善，农村孤寡老人生活应居农村中等水平。
3.调查方法
我们主要采用问卷调查法和个案访谈法，结合非参与观察法。首先采用分阶段简单随机抽样方法，抽取了两县6个乡镇的21个村庄，然后采用偶遇抽样方式入户调查了近五百户老人。因孤寡老人存在着集中与分散供养两种类型，其中对分散居住供养的孤寡老人发放调查问卷180份，回收有效问卷163份，有效回收率90.1%。此外，我们还调查走访了2个镇的老人福利院。随后，运用SPSS13.0对问卷进行统计分析。
4.调查地的基本情况
洞口与隆回两县紧紧相邻，均位于湘西南，雪峰山东麓，以丘陵和山地为主，人均耕地面积0.7亩左右。就人均GDP来说，两县在湖南都属于相对不发达地区，劳务输出是当地农村家庭的最大经济支柱。两县农村老人的生活景况、供养方式和所处的人文环境等方面基本类同。孤寡老人一般占当地人口的5%左右。目前两县积极筹措资金在经济条件较好的乡镇共建成敬老院15家，对465位孤寡老人实行集中“五保”供养。在物质供养、生活照料和精神慰藉等方面基本得到了保障。但两县入住老人不到当地乡镇孤寡老人总数的20%，而80%以上的分散居住供养的孤寡老人基本上是靠政府每年下拨的600～800元救济金生活。本文重点讨论散居孤寡老人的生活状况。
二、调查结果与分析
我们以农村孤寡老人的生活状况为切入点，试图探析农村老人群体分化与建构的某种规律性联系。农村孤寡老人不仅具有弱势群体的普遍性特点，而且在生活状况、婚姻家庭、健康、文化程度等人口学特征以及社会资本等方面具有更为弱势的特殊性。农村关于孤寡老人的乡规民约、伦理价值观念以及习俗等支持力量与当地孤寡老人的生活质量的高低显著相关。
1.散居孤寡老人的生活状况
在进入后税费时代的农村社会语境下，原有低保性质的“五保”制度已经废弃，社会支持网络遭受冲击而支离破碎，现有文化和制度深陷困境，农村散居孤寡老人这一社会最弱势群体生理与心理双重弱势日趋明显。
(1)基本生活难以保障
调查发现，农村孤寡老人的生活奢望就是“吃饱肚子、穿暖身子、住有房子”。然而，由于其生活资源获取的途径匮乏，他们几乎都是当地最贫困的人口。据两县统计资料，2007年，隆回县农民人均纯收入3622元，洞口县人均农民纯收入4140元，分别是当地孤寡老人收入的4.5和5.2倍。
粗菜淡饭充饥 从表1可以看到，老人生活来源87.1%靠政府，91.4%的老人回答村组没有粮油供给；粮食不足和严重不足的占98%。老人消费最大支出是食物，占所有支出的83%以上。刚刚达到温饱水平的只有74人，占总人数的45.4%，另有一半以上老人还没有解决温饱问题。70%以上老人3～5天才敢吃餐肉或禽蛋类补充营养，被诙谐地称为“打牙祭”。
破烂房子栖身 163位老人中，只有74位（一般都有或者曾经有过配偶）住在自己修建的砖瓦平房；约30%的仍然住在解放时分的或祖上留下的旧房子里，几十年的风吹雨打，房子早已斑驳陆离、摇摇欲坠；1.8%的甚至居住在荒凉无人住的破房里，这些房屋一般是集体经济时期村组修建或者私人临时搭建无人居住的。相比而言，农村普通老人则有67.7%住上砖瓦平房和楼房，即使是土房子也粉刷得漂亮干净得多。
陈旧衣服遮体 将近80%的老人一年都不曾购买一件新衣服。我们调查的孤寡老人中，绝大部分老人衣服没有颜色、款式和季节的概念，只分厚薄，只区别单衣和棉衣。他们比较好的衣服最高价格没有超过八十元，还是民政部门下发的慈善救济物资。老人中，将近一半的衣服来自民政部门，接受亲戚和邻里的旧衣服占23.3%，自己添置新衣极少。
简陋家什度日 25.8%的孤寡老人没有任何家用电器，有的甚至连电也舍不得用，整个屋子就点着一盏5W的灯泡。近90%家庭没有电视机，一半家庭没有电风扇。大多数老人家仅有一张床，两床破被，一口锅，一个灶，几个小凳子。全部家当加起来不过百来元。而农村非孤寡老人家庭拥有电视机的占97.9%，安装了电话或配备了手机的占51.3%，衣服最高价值五百元以上的并不希奇。对自我经济状况总的评价，孤寡老人中，49.1%的人认为“有困难”，28.8%的人认为“非常艰难”。而农村一般老人觉得生活宽裕或过得去的占老人总数的55.9%，只有10%左右的人感觉生活非常艰难。
(2)生活照料严重缺失
随着年龄的增长，老人身体状况日渐衰退，加之“半隔离”的生存环境，生活照料对于孤寡老人来说十分重要。调查证实，163名老人中，身患残疾的23人，大多数老人患有2～3种慢性病，有8%的老人长年卧床。平时的日常起居基本上是老人自己照顾自己，患病期间多数是自己硬撑的。虽然孤寡老人统一交纳了每年10元的农村合作医疗保险，但调查证明有70%以上的人生病了都是“躺在床上熬”，实在扛不住才在附近诊所服点药。生大病的老人一般是由村里派其他老人护送住院，费用由村里暂时垫付。但每天10元的护理费得由老人自己负责，连同报销不足部份的医药费一起从上面所拨的生活补助费中扣除。在生病住院期间，孤寡老人中有87.4%的人回答没有得到亲邻照顾，感到“无亲无故”，90.1%的人从未见识过县乡民政干部，所调查的两县有好几起孤寡老人在孤寂的小屋去世多日之后才被发现的事例。
(3)精神无所依托
人际关系疏远，情绪低落。调查发现，77.9%的孤寡老人与他人只有很少一点交往，20.9%的孤寡老人与乡邻甚至亲戚几乎没有往来。90%以上的人没有任何精神寄托；25.9%的情绪特别低落，甚至没有情感表露。他们习惯了被动的接受，任由命运的摆布。对加诸于身上的不公正甚至伤害，有89.3%的老人态度消沉，觉得既无力抗争也提不起兴趣。
缺乏亲情幸福体验，情感淡漠。163位孤寡老人中，夫妻双全的家庭仅4户占2.5%，残缺家庭占97.5%，其中未婚家庭占66.9%。163位老人中，男女性别比为147:16，这一反常现象说明孤寡群体集中了资源占有能力最弱的男性，他们中大多数人终身未婚。长期缺乏家庭这一亲合、博爱、依附与合作等美德的培养所，加之身心的缺陷、知识与能力的匮乏、际遇的坎坷和社会情感关怀的不足，许多孤寡老人产生孤僻和冷漠等性格障碍。他们怕寂寞却不与他人交往沟通，渴望关心与慰藉却很少主动为他人做力所能及的事，希望得到同情却对他人的痛苦麻木不仁甚至幸灾乐祸。
2.原因探究
农村孤寡老人生存资源的匮乏、社会支持网的疏松以及心理上的极度弱势和行为偏差，最根本的原因在于公平和人道在文化制度、伦理价值观念和社区习俗等方面的缺失。
(1)农村养老保障制度缺乏体系配套和公正执行
农村最低生活保障制度作为社会最后一道安全防护网，是实现社会公平和共同富裕目标的基本要求。目前对孤寡老人的保障办法散见于《中华人民共和国老年人权益保障法》、《农村五保供养工作条例》等法律法规以及各级政府的政策之中，农村税费改革和取消农业税后，国家出台了村、乡、县三级联合解决农村孤寡老人的最低生活保障政策，但存在的问题比较明显：低保对象界定不清，覆盖面窄，标准过低，保障范围不全面，保障方法简单且未能体现人文关怀，没有相应的问责制。此外，相关针对性保障政策不配套、不公正或不到位甚至错位。而且由于监督不力、制裁不严等多种原因，导致该政策在实施过程中出现种种问题：
一是不能享受特困补助。农村孤寡老人几乎都是特困户，但特困补助轮不到他们，因为金额非常有限。评特困的解释权在基层干部，他们的意见是不能把好处全让孤寡老人占了。多数孤寡老人家产不过百来元，生活来源主要是每年政府下发的低标准生活补贴。如果遇上三病两痛，打针吃药，600元生活补贴全搭上都不够。
二是村组的物资供给不到位。从表2的调查资料来看，对孤寡老人生活资助中有一个极其重要的责任性主体缺位或不到位，那就是老人所在的基层村组。按相关政策，村组应当负责孤寡老人所需的粮食、食油和柴火等生活资料，计划经济时期一直沿袭这个传统，包产到户后，口粮由承包土地的农户解决，大概每年六百斤；农村税费改革后，由于土地的比较收益低，国家取消了农业税并给予一定的农业补偿，孤寡老人田地如果附带交纳粮油则无人肯种。因此对农业的优惠政策不但没有使孤寡老人收益，反而导致他们处境更加尴尬。调查中，我们询问取消农业税等支农惠农政策对他们生活的影响，有96.6%的老人觉得要命的就是没人肯租种他们的地了。
三是对孤寡老人实行“双轨制”有失公允。据我们两县的调查，对孤寡老人，一部分经济条件较好的乡镇实行集体养老，政府每年每人下拨生活补贴1200～1500元；另一些经济较差的乡镇则无力实行集体养老，只好分散居住，政府每人每年下拨生活补贴600～800元；此外，在生活照顾、医疗保健、文化娱乐等方面两个群体也存在较大的差异。这些对得不到入住“指标”的散居孤寡老人是非常不公正的。
(2)人际关系疏离，底线伦理出现损毁
伦理“底线”，实际上是一种类似于禁忌的基础生活秩序，是善恶好坏的分界线。基础生活秩序往往是由道德信念、成文或不成文的规则、正式或非正式的基础制度混合构成的。[1]目前，短期经济效率有时成了惟一的价值目标，一种明显的实用主义甚至机会主义的价值观日益流行：为了经济效率，社会效益可以牺牲，被牺牲的常常是社会的公平和正义。当处理效率与公平的关系时忽略公平，在追求自己利益时无视他人的生存与尊严，这就突破了“传统的伦理底线”，而这正是孤寡老人在传统社会里的生存秩序的基础，而目前很明显这一基础正在遭受到强劲的侵蚀。
根据社会交换理论的互惠与对等原则，孤寡老人在不对称交换的人际互动中自然会遭受排斥。由于年迈使力气这点交换资本也丧失了，而且因人生际遇的不同，他们与亲邻之间缺乏共同语言，存在着深深的隔膜。由于邻里关系和亲戚关系日趋物化，最能为孤寡老人提供物质供养、生活照料和精神慰藉的农村社区支持网络也越来越脆弱。
在我国传统社会，尊老文化起着一种社会底线伦理的作用，虽然尊老孝老主要基于血缘和地缘关系，但每个孤寡老人都可以通过这种强关系与家族与社会联结。尊老孝老和仁爱弱小成为社会普遍奉行的做人基本道德，“穷则独善其身，达则兼济天下”，将孝老推而广之就是“老吾老以及人之老”。
目前农村，尊老伦理价值观日趋崩溃，对物质利益和效益的极度追求开始破坏和践踏原本相对公平和谐的社会伦理生态。所调查的163名老人中，觉得别人对他们比较尊敬或友好的只有3位，与周围乡邻的关系比较密切的只占1.2%。近80%的老人受过别人歧视性白眼；约30%的人遭受过他人的辱骂或殴打而忍声吞气；他们常常成为被忽略、厌恶、戏弄或嘲笑的对象，却要装得毫不在意地欣然领受。春节期间，只有16个老人有后辈亲属给他们拜过年，仅仅占老人总数的9.8%。
即使农村推行“五保”等制度对孤寡老人予以保障，但由于失去敬老伦理精神的支撑，失去了深厚的草根阶层认同土壤也会陷入执行乏力的困境，维持最基本的生理需要的标准往往难以真正落实，经济赡养外的生活照料和精神慰藉等更无法得到实质性保障。
(3)社会文化生活习俗的歧视与排斥
孤僻、无知、自私、消极、懒惰、嫉妒等性格特征，是长期以来社会主流文化为了维护阶层等级秩序和警示社会成员，贴在孤寡老人身上的不公正标签。在农村的传统习俗中，他们不是前世造孽，就是前大半辈子懒惰不上进，以致断子绝孙、孤苦无依。子女在农村社会是最重要的分层标准，习俗上嫁出去的女儿不养老，无儿女的孤寡更被认为天生就该受苦受难、孤苦伶仃。社会文化环境在不能为他们提供所需要的理解和关爱时，却丝毫没有降低对他们的苛刻要求。其实，老人们有的表现出某种程度的怪异心理和行为，是由于他们在生活中很少受到来自道德、励志等方面的关爱和帮助，漠然的态度就是他们在自我照顾过程中自发形成的自我保护机制。有的自卑、孤僻或自我封闭源于没有满足作为人的类属所应该享有的需要，特别是没有享受天伦之乐的家庭（或家族）的温暖；有的感到被遗弃和隔离，是因为他们没有被尊重，缺少周围人的宽容和鼓励。
三、农村孤寡老人最低生活保障体系的构建
构建农村孤寡老人最低生活保障体系就是保证社会底线公平，养老保障制度应以此为基础，并积极营造敬老和扶助弱者的文明风尚，把它作为养老制度的文化支撑。底线公平基础上的养老制度是最有利于社会健康、可持续、和谐发展的，可以成为社会成员文明进步的不竭动力。为此必须营建对孤寡老人社会支持的伦理氛围，针对他们整体性失衡和失语，社会应当以人道主义理念赋予他们普通人一样有尊严地生活。
1.底线公平是低保制度建立的基本理念
公平与公正是个历久弥新的话题。一直以来，二者都是社会建设所追求的重要目标。可以说，公平与公正是社会和谐的基石，是社会结构良性运行和协调发展的基本前提。景天魁先生认为，底线公平是最容易做到，最必须做到，最能够显著提高社会整体的公平水平，它应该成为构建和谐社会的工作重点和全社会的主要关注点。他把底线公平与社会保障制度联系起来，认为底线公平是社会保障制度的基本理念。“底线公平”是满足人“基础性需求”的，包括解决温饱的生存需求、教育发展需求、公共卫生和医疗救助的健康需求；“底线公平”是全社会共同认可的一条线，这条线以下的部分是每一个公民的生活和发展中共同具有、起码必备的部分，是其基本权利必不可少的部分，所有公民在这条底线面前所具有的权利的一致性，就是“底线公平”[2]。就政府和社会而言，“底线公平”是其必须保障的、必须承担的责任“底线”，否则政府组织就面临合法性的危机，社会则可能出现失控和失序。
为此，必须大力推行传统美德和现代“八荣八耻”道德教育，将公平底线和社会良知作为做人的基本价值准则，运用道德教化和示范、舆论监督和倡导、法律制裁和奖励相互结合，快速堵塞道德失范和文化功能失调这一缺口，遏止享乐主义和机会主义等不良思潮的侵蚀。现阶段重点是保证“公平底线”，即优先解决弱势群体的需要，促进关怀弱者等道德风尚的恢复。
2.多样性是低保制度建立的重要内容
一是供养形式的多样性。对于经济条件较好的地区，让老人入住敬老院进行集中供养，这已经被实践证明是一种行之有效的方法，深受老人的欢迎；对于经济条件较差的地区，实行分散供养，但要逐步改善条件，目前最需要做到的是增加分散居住孤寡老人的供养费；对于经济条件中等的地区，可以考虑实行社区—家庭供养，即老人住在自己家里，其日常起居由社区派人照料，创造条件逐步向集中供养过渡[3]。但无论哪种供养形式，其供养水平应基本保持一致。
二是生活照料的多样性。老人生活照料除了社区、亲邻、朋友以外，可否考虑在农村社区选派一些年龄六十岁左右、身体较好的妇女照料。一般来讲，这些人农田活承担较少，家务劳动不太多，又有耐心，有照顾经验还有照顾能力。其照料费用一部分由国家支付，一部分由社区支付。社区能拿出这笔钱更好，暂时拿不出可以进行劳动交换，即由社区掌握照料时间，今后由更加年轻的老人来为她们服务进行偿，还如此类推。
3.出台配套的政策法规是低保制度建立的法律保障
孤寡老人和残疾人是社会最弱势群体，他们的权益最容易受到侵害，也就最需要法制的关怀和保护。因此，国家有义务制定相关法律，确保其基本人权不受任何强势者的侵害。
出台相关优惠政策与法规，鼓励有条件的地方建立养老基地，让更多的老人特别是孤寡老人进住；硬性规定发放养老补贴和高龄津贴，改善老年人的生活，逐步缩小老人与当地民众的差距；随着经济发展不断提高孤寡老人的生活补贴标准，由原来的每人每年1500元提高到2000元；地方政府积极组织实施开发式扶贫，扶持低龄、健康、有劳动能力的贫困老人、孤寡老人从事种植、养殖和加工等项目，增强贫困老年人的生产自助能力；积极发挥社会力量在老年贫困救助中的作用，推动各地老年基金会等社会团体、企事业单位和个人开展慈善救助和社会互助，创造结对帮扶、认养助养、志愿服务、走访慰问等多种救助形式，普遍为贫困老年人特别是孤寡老人提供多样化扶助。
“加快推进以改善民生为重点的社会建设，必须在经济发展的基础上，更加注重社会和谐，着力保障和改善民生，推进社会体制改革，扩大公共服务，完善社会管理，推进社会公平正义，努力使全体人民学有所教、老有所得、病有所医、老有所养、住有所居，推动建设和谐社会。”[4](P37)关爱老人，特别是保障最弱势的孤寡老人幸福、安康地颐养天年，是中国社会和谐伦理理想，更是现代“以人为本”社会的最基本操守。
收稿日期：2008-08-22