国家开放大学建设中几个亟待解决的问题，本文主要内容关键词为：几个论文,国家论文,大学论文,建设中论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G724.82 文献标识码：A 文章编号：1009—5195(2011)02—0009—05 doi10.3969/j.issn.1009—5195.2011.02.002
当前，全国各级电大正在深入学习贯彻《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》(简称《规划纲要》)精神，并根据我国“到2020年基本实现教育现代化，基本形成学习型社会，进入人力资源强国行列”的战略目标，以及“办好开放大学”的要求，制定本校的“十二五”发展规划，进一步推进电大的改革与发展。特别是中央电大和几所省级电大，在政府和教育行政部门的领导下，加紧设计与规划“以电大为基础组建开放大学”的方案，受到了全国电大系统的普遍关注。其中涉及的一些问题，如我国建设什么样的开放大学？如何发挥电大系统的整体优势？国家开放大学和区域性开放大学的关系如何？如何创新学校的管理体制和运行机制？等等，成为关注的焦点。结合这些问题开展深入的讨论，有益于电大的发展和开放大学的建设。
一、关于开放大学的性质、任务与发展目标问题
建设开放大学绝不是简单地增加一所高等学校，必须突出它的特色和优势，这是许多人在讨论中的共识。因此，一般都强调开放大学是利用卫星、电视和互联网等现代信息技术，开展远程开放教育的新型高等学校。为说明其“新型”，许多人做出了各种具体的诠释，如：“是一所从事全民终身教育的开放性大学”； “是一个各级各类成人教育与培训资源的综合平台”；“是覆盖社区、乡镇、街道的终身教育服务系统”；“是提供社会化、第三方服务的公共服务体系”；“是构架一个新型的终身教育体系”等等。这些说法虽然描绘出开放大学一些新的特点，也从不同的侧面指出了开放大学的某些性质、功能和任务，但是还没有突出开放大学基本的属性和定位，没有分清什么是开放大学的主业、哪些是应具有的功能，不容易让人抓住开放大学建设中的重点和难点。
顾名思义，开放大学的性质无疑是高等学校。按照我国《高等教育法》(1998)的规定，它“应当具备教育法规定的基本条件”，具备高等学校的基本属性，具有独立法人资格，是一个办学实体。尽管开放大学是以信息技术为主要支撑，面向企业行业、面向城乡社区、面向边远和民族地区开展远程教育的大学，与普通高等学校在教育理念、培养对象、教学地域、教学内容以及教学手段和方式上有很多不同，但它同样应当按照大学的要求，“具有较强的教学、科学研究力量，较高的教学、科学研究水平和相应规模，能够实施本科及本科以上教育”。根据我国经济社会发展和学习者的需求，开放大学主要是面向从业人员开展远程继续教育的高等学校。根据大学对教学、科研力量和水平的要求，它应当把举办成人高等学历继续教育，培养经济社会建设第一线需要的应用型高级专门人才作为学校发展的基础，同时大力发展各种非学历继续教育，利用远程教育的手段为提高企业、行业以及社区广大从业人员和社会大众的专业技能和人力资源能力服务。可见，按照高等学校的属性，开放大学的主业是办学，搞好办学的基础是远程高等学历教育。所以，开放大学的定位首先应体现在面向从业人员培养应用型高级专门人才的远程高等学历继续教育上。
《规划纲要》明确提出我国要在2020年“基本形成学习型社会”的目标，全国各地已把建设全民终身学习的学习型社会作为社会建设和教育改革的核心任务。由于开放大学具有覆盖城乡、深入民众的网络系统和面向社会举办远程开放教育的独特优势，所以政府和教育主管部门都把建设开放大学作为推进终身教育体系和学习型社会建设的“抓手”和“突破口”，这是符合我国国情的正确而明智的抉择。中国的开放大学应当而且能够利用现代远程教育的优势，在建设全民终身学习的社会进程中发挥重要作用。开放大学一方面通过举办面向全国广大从业人员和社会大众的学历和非学历的继续教育，为全民终身学习、提高人力资源能力和综合素质服务；另一方面要把拓展社会化服务功能、建设覆盖全国的数字化、网络化、开放式的远程学习的公共服务平台作为自身建设的重要任务。要在办学的基础上积极推进远程教育公共服务体系建设，引入市场机制和企业管理的理念与制度，汇集、整合社会优质教育资源，利用公共服务平台将各种学习资源送到行业系统、城乡社区的各类学习者身边，为办学者和学习者提供社会化、第三方的学习支持服务，促进优质教育资源共享和各级各类教育“纵向衔接、横向沟通”的“立交桥”建设，以适应各类社会成员多样化、个性化的学习和发展需要。当然，学习型社会建设是一项宏大的政府工程，涉及各级各类教育的改革与发展，更涉及全社会的发展与变革，开放大学在为学习型社会建设服务方面可以发挥重要作用。
在“开放办学”与“社会化服务”的关系上，“开放办学”是开放大学的主业，是其完成和拓展“社会化服务”任务的重要基础和条件。开放大学坚持以现代教育理念为指导，根据经济社会和学习者的需求，面向广大基层从业人员搞好远程开放办学，才能形成一支专业、稳定、高水平的师资队伍；才能建设出丰富、适用、高质量的专业和课程教学资源；才能建设起雄厚的教学设施条件和功能完善的网络教育与学习环境，并提供规范的教学、管理与周到的支持服务；才能创新管理体制和运行机制，建成科学的质量保障体系和监管体系，确保远程教育质量。有了这样的“办学”基础，社会化服务就有了支撑和根基，就有能力更好地整合、共享社会优质教育资源，并有实力与企业、行业和各类办学机构合作，建成各类社会成员数字化学习的公共服务平台。人们期望，不久的将来中国的开放大学是以它高质量、有特色的开放办学和为全民终身学习提供便捷、适用、低成本的社会化服务的综合优势，成为具有中国特色的世界一流的远程开放大学。
二、关于发挥全国电大系统的整体优势问题
全国电大31年的发展取得了举世瞩目的成绩，特别是经过10多年的开放教育实践，已经建立了覆盖全国、遍及城乡的远程教育网络系统和现代化教学基础设施，建设了近10万人的以专任教师为主体、专兼结合的专业化师资队伍，开发制作了适应从业人员自主学习需要的近百个专业、千余门课程的优质多种媒体教学资源，形成了基于现代远程开放教育的人才培养模式及其相应的教学模式、管理模式与运行机制，建立了比较完善的学习支持服务和质量保障体系等。总之，全国电大所具有的天、地、人网结合的系统和丰富的远程教育经验已经为中国的开放大学建设奠定了坚实的基础。
长期以来，电大采用的系统办学的形式，虽然整体办学实力较强，而每一所电大(无论是中央电大还是省级电大)与普通高校相比办学实力仍然是较弱的。例如，一所省级电大占学校学生总数比例为90％左右的开放教育，一般有70％—80％课程的建设与开设是靠中央电大和兄弟电大支持的；中央电大开放教育试点面向全国办学，在各地所需要的现代化教学基础设施和庞大的师资队伍，也是依靠44所省级电大及其系统的支撑来解决的。所以从办学实力和条件上看，如果离开了整个电大系统的支撑，一所电大很难说是一个完整的开展远程教育的高等学校。另外，由于各级电大的人、财、物都是由所在地政府和教育行政部门投入和管理，每一所电大由于所处位置不同，各地教育需求又有差异，所以在师资队伍的配备、所开专业的建设和教学设施的配置等方面，多是根据自身需要分别进行建设，往往缺乏全系统的整体规划；全系统现有的资源也缺乏更加有效的整合与发挥优势的机制，一定程度上制约了电大整体办学实力和水平的进一步提升。因此，无论是组建国家开放大学还是组建区域性开放大学，集电大系统的力量进行建设或是电大系统和社会有关教育机构合作共同建设才是切实可行的途径。同时，通过建设开放大学也是电大创新体制机制、增强系统凝聚力、发挥系统整体优势，为我国远程教育和继续教育的新发展做出更大贡献的良好契机。
最近一个时期，各省、直辖市、自治区(简称省、市、区)政府和教育行政部门在认真学习贯彻《规划纲要》精神，在研究制定本省、市、区教育改革和发展规划的过程中，也都在着手研究本地电大的发展规划和建设蓝图。省级电大是地方政府举办的独立设置面向本省、市、区实施远程教育的高等学校，应当在地方政府和主管部门的领导下，积极支持地方教育体制的改革和教育资源的整合，根据本地经济社会发展需要，开展多种形式办学，更好地为地方经济建设和学习型社会建设培养适用的人才。不过从电大30年历史和各省电大的发展来看，每个电大自身的发展是建筑在系统发展的基础上的，全国电大系统整体实力增强了，省级电大为地方服务才有更强有力的后盾和支撑条件。所以，省级电大在发展自身办学的同时，要积极维护和促进全国电大系统的建设，特别是在国家提出“办好开放大学”，电大面临难得发展机遇的形势下，不仅要考虑地方开放大学的建设问题，更要对依托全国电大系统建设国家开放大学的试点给予极大的关注和实际的支持。
建设国家开放大学就是整合全国和电大优质资源为各省、市、区经济社会发展培养人才，所以各省、市、区电大有义务、也有责任为组建国家开放大学贡献力量。每个省级电大要根据当地政府的规划要求和自身条件积极支持和配合国家开放大学的建设，既可以组织本区域电大系统直接参与国家开放大学的建设，在省级电大内设立国家开放大学分校(或学院)，地县级电大内设立国家开放大学学习中心，并改革管理体制与运行机制，以自己的特色专业、课程和服务在国家开放大学中面向全国提供服务；也可以整合本地教育资源组建区域性开放大学，或以参加者的方式在本系统内设立国家开放大学相应的机构；或以签订协议的方式与国家开放大学合作办学，明确双方的责、权、利，发挥各自的优势，拓展远程办学与服务。无论采取哪种形式，都要积极推进与国家开放大学之间的教育资源共享，实现合作共赢、共同发展，更好地为地方培养各级各类的应用性人才服务。
要做好国家开放大学的顶层设计和发展规划，集电大系统的力量共同建设国家开放大学，切实吸纳全国电大的优质教育资源，充分发挥各级电大参与国家开放大学的建设与决策作用，形成建设国家开放大学整体合力。考虑到各省、市、区电大发展的不平衡，中国的开放大学建设不能齐步走、一刀切，要根据国情、省情和电大的实际分步实施、分类指导，稳步发展。在发展过渡期，“电大”和“开放大学”可能同时并存，原有电大系统开放教育的学生仍需执行原定的有关制度和机制，所以组建后的国家开放大学要承担起原中央电大的任务，做好对各省电大或区域性开放大学的开放教育教学管理方面的服务与指导工作。
三、关于国家开放大学与区域开放大学的关系问题
为了充分发挥国家现有优质资源的优势，探索新一轮教学改革的经验，教育部在部分教育基础和教育资源较雄厚的省和直辖市开展了教改试验区的试点，在开放大学建设上也采用了先行试点的方式。目前，在教育部的直接领导下，中央电大正在进行国家开放大学的顶层设计与发展规划；有4所省、直辖市电大在当地政府领导下，已经规划或启动了区域性开放大学的建设。所以，许多人非常关心“国家开放大学”和“区域性开放大学”的关系问题。
根据大学的性质与定位，国家开放大学和区域性开放大学应当是各自独立举办现代远程开放教育的高等学校，都具有独立的法人资格和办学自主权。我们国家这么大，首先在一些经济发达、有较好办学条件的省级电大，试点进行区域性开放大学建设是必要的，一方面探索开放大学为地方经济社会发展培养人才的模式和机制，同时又为国家开放大学的建设与发展奠定更好的基础，也有利于加快形成适应学习型社会建设需要的我国多元化的开放大学体系。但是，开放大学多元化发展的态势下，如果各校在办学的定位、任务与服务等方面都完全相同，又缺乏相互之间的沟通与协作，很可能会出现“各成系统”、“重复建设”和“无序竞争”的局面，不利于我国开放大学健康有序的建设与发展。因此，要贯彻落实《规划纲要》提出的“办好开放大学”的要求，必须合理有效地利用国家已有资源，规范、有序地推进开放大学的建设。国家应对我国开放大学的建设与发展做出统一规划，提出利用广播电视大学系统资源组建我国开放大学体系的原则要求和路线图，尽快制定有关开放大学建设的指导性意见，明确国家开放大学与区域性开放大学的办学层次、服务范围以及主要任务等方面的适当分工，出台一些相关的政策，支持并指导开放大学之间互相协作、资源共享和共同发展。
国家开放大学是面向全国开展现代远程教育的大学。它是以全国电大为基础建设的开放大学，集中了全国和电大系统的优质资源，具有覆盖全国城乡的网络教学与服务的系统优势和较强的办学实力与水平；它作为教育部直属的开放大学，便于针对国家人才发展的总体需求，汇集和整合全社会最优质的教育资源，面向各省区和全国性的行业、系统，特别是支持教育基础薄弱地区、特殊人群和弱势群体，开展学历与非学历的继续教育；在高等学历教育方面，应以举办本科层次的学历教育为主，逐步发展硕士及博士研究生教育，并授予相应的学位；在非学历教育方面，由于它便于与跨省区的企业、行业、系统以及权威认证机构合作，适于开展通用的专业技能、职业证书、岗位培训等各种非学历继续教育，并实践探索学历教育与非学历教育的沟通与衔接问题，逐步实现学分积累与转移，为全民终身学习、提高人力资源能力和综合素质服务。
区域性开放大学是面向本省(市、自治区)区开展现代远程开放教育的大学。由于它有深入本地基层的教学系统，比较了解本地社会的需求，容易得到当地政府支持，便于开展与地方高校或机构的合作，纳入本地学习型社会建设的总体规划，所以，在当地政府的领导下，区域性开放大学主要面向本区域城乡社区和企业、事业单位开展学历与非学历的继续教育。根据《规划纲要》教育管理体制改革精神，考虑到目前省级电大的办学实际，在远程高等学历继续教育方面，区域性开放大学以举办专科层次的高等学历教育为主较为合适；在非学历教育方面，区域性开放大学利用自身优势和条件，主要开展面向城乡社区居民和政府及企事业员工的职业技能、岗位资格和文化素养等方面培训，发挥在当地现代远程教育和终身教育体系建设中的主力军作用，直接为本地区学习型社区、学习型乡镇、学习型企业建设服务。
也应看到，区域性开放大学由于受地域和条件的局限，本地特色的优质资源不便于在全国范围推广使用，其他省区的优质资源在本区域难以共享，本地短缺的资源又不容易得到及时供给。所以，国家开放大学要发挥专业课程和技术支持等方面的优势，在加强信息沟通、推进资源共享方面发挥积极作用，主动支持区域性开放大学的建设，帮助协调、解决地方出现的困难，提供及时、有效的支持服务；区域性开放大学要充分认识国家开放大学建设对本区域人才培养以及自身发展的重要作用，积极支持国家开放大学在本区域内发展，采用直接参加国家开放大学的建设，或采用签署协议的方式开展合作，积极促进国家开放大学与区域性开放大学之间的沟通协作和优势互补，破除区域间的壁垒和可能产生的信息孤岛，实现全国的开放大学网络平台互通、资源共享，建成全国联网的课程学分储存和转移的学分银行，加快我国开放大学体系的建设与发展。
四、关于创新学校管理体制与运行机制问题
长期以来，全国电大实行的是各级政府办学和各级教育行政部门管理的体制。这一体制在发挥中央和地方两个积极性，推动电大教育事业发展的历史进程中起了重要作用。但是，这种依靠本地政府的政策与经费支持、当地教育行政部门的管理形成的电大系统，在全国电大的系统办学与教学管理上并没有形成刚性的约束机制。虽然在开放教育试点中各级电大之间实行了“协议合同”的管理办法，但并未改变长期延续下来的行政管理方式。随着市场经济的发展、国家教育体制改革和地方教育资源整合的形势变化，各级电大所处地位和当地教育需求不同，自身的发展与诉求又有差异，容易出现价值判断、价值取向的不一致。因此，目前电大系统实际存在着松散和各自为政的现象。另外，中央电大和各省级电大都是具有独立办学权的远程教育的高等学校，而10多年来开展的电大开放教育，省级电大不是办学主体，没有办学自主决策权和发证权，许多人说“是处于为中央电大打工的位置”，影响了独立举办现代远程开放教育的高等学校地位，不利于自身的发展。因此，不少省级电大和基层电大纷纷争取当地政府的支持，另辟为本地经济社会发展服务的办学空间，在一定程度上影响着全系统远程教育的进一步发展。可见，开放大学如果继续维系这种管理体制，难于凝聚电大系统整体合力共同办好开放大学。
组建开放大学必须创新学校的办学管理体制。首先，要建立“依法办学、教授治学、自主管理、民主监督、社会参与”的现代学校制度。在教育部和地方政府的领导下依法制定国家开放大学和地方开放大学章程，确定开放大学的定位、任务和发展目标；明确各级政府在建设、发展开放大学中的责任，发挥中央和地方政府的积极性，落实对开放大学的支持；同时，要落实办学的自主权，发挥开放大学的办学主体作用，实现校内教学与管理一体化的管理体制。开放大学的各级机构服从学校的统一规定，按照学校的规章、制度、职责分工和工作流程与标准开展工作；教师、工作人员等执行统一的聘任、考评制度。第二，要完善学校的治理结构，健全决策机构、议事规则和决策程序，发挥参与开放大学建设的各方在学校重大改革与发展问题上的决策作用；充分发挥学术委员会在学科建设、学术评价与发展中的作用；实行专业、课程与资源建设的共建、共享制度，充分发挥参与开放大学建设的各级电大在资源建设、教学管理与支持服务方面的骨干作用。
建设开放大学是一项政府主导、多方参与、协调运作的系统工程，因此要建立一种“政府主办”、“平等合作”、“责任共担”和“利益共享”的运行机制。开放大学是国立的公办学校，必须坚持教育公益性原则，政府教育行政部门要在教育统筹中，对开放大学的人员编制、资源投入、政策支持等方面予以保障；开放大学的高等学历教育实行以政府投入为主、受教育者合理分担培养成本的投入机制；各种非学历教育要探索开放大学与政府部门、行业、企业密切合作的途径，发挥各级政府和行业、系统及部门的办学积极性，建立分工协作、多元化的教育经费投入机制；在内部分配方面，参与开放大学建设的各方按照各自的投入和绩效，实行科学的成本分摊与合理的利益分配机制，各方收益主要用于开放大学的建设与发展；此外，要引入企业管理的理念和制度，建立社会化服务的市场运作机制，积极推进现代远程教育公共服务体系的建设，搭建全民终身学习的平台，为各类办学者和学习者提供社会化、第三方的支持服务；还要建立“准入和退出”机制，开放大学各级机构的“设立”和“退出”，要按照有关标准和程序，经学校领导决策机构审核、批准。
新型的办学管理体制和运行机制，是开放大学建设与可持续发展的保障，也是以电大系统为基础组建开放大学的难点。我们必须以改革创新为动力，以体制机制改革为重点，构建一种有利于发挥中央与地方以及参与建设各方的积极性，又能实现远程教学高质量、高效率的一体化管理的学校。这样，才有可能建成具有中国特色的世界一流的远程开放大学。
收稿日期：2010—11—16
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