美国公立中小学教师集体谈判程序研究，本文主要内容关键词为：美国论文,中小学教师论文,集体论文,程序论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
自二十世纪六十年代诞生以来发展至今，集体谈判已经是美国中小学教育中一个非常普遍的现象，它所触及的领域日渐拓展，渗透到诸如工作条件、薪资福利、教学改革方方面面，成为教师参与学校民主管理、捍卫教师专业权利、提高教师福利待遇的一个非常重要的工具。集体谈判之所以能够在短短的时间内迅速成为解决教育领域雇佣关系的重要机制，关键在于它拥有一套完备的程序设计，使雇佣双方能够在平等、公正的基础上本着善意协商的原则进行谈判，并通过调解、实情调查、僵局处理等主要步骤促使双方做出最大限度的妥协，弥合双方的意见分歧，从而达成最终的协议。
一、集体谈判的含义
集体谈判也可以称为集体协商，是西方国家普遍实施的解决劳资冲突、协调劳资关系的一项比较完善和成熟的劳动法律制度。它萌芽于十八世纪中期，发展成熟于二十世纪中期，伴随着教师工会运动的发展而被引入教师组织。在美国，教育领域的集体谈判起始于二十世纪中叶以后。
英文中教育领域的集体谈判主要有三种表述方式：“Collective Negotiation”、“Collective Bargaining”和“Professional Negotiation”。其中“Collective Negotiation”是一个一般性概念，而“Professional Negotiation”和“Collective Bargaining”两个概念体现了美国教育界长期存在的对教师组织定位和运作方式的不同观点，因此三种表述方式实际上并没有本质的区别。因此，本研究采用“Collective Negotiation”这个一般性的概念，认为教育领域的集体谈判就是指由教职员（通常为教师选举的教师组织代表）与教育行政机构（即教育董事会）就共同关心的事务做有秩序的磋商和谈判，以便达成双方均认可的协议，作为规范双方行为的准绳。[1]
二、美国教师集体谈判的程序
现代意义上的集体谈判是与市场经济法律体系的完善相联系的，是一种以既成法律为基础的法律制度。教师集体谈判建立在各州法律和各学区法律规定基础之上。二十世纪九十年代，美国就有32个州专门制订了教师集体谈判的相关法律，以法律文本的形式对集体谈判的法律主体及其权利、集体谈判的程序等做出了详细的规定，作为各州教师集体谈判的实践依据，同时为各学区制定本学区集体谈判规定提供依据。因此，从这个角度上来说，教师集体谈判又是一项程序性的活动。下图为2005年俄勒冈州法律规定的集体谈判流程，不过，因为各州独立立法，所以各州或者学区集体谈判的流程会有一定的差别，但是，谈判的步骤基本相同，主要包括准备、实施和协议三个阶段，涉及谈判、调解（仲裁）、实情调查、签订协议等，本文第二部分将分别介绍。
图1：俄勒冈州教师集体谈判流程[2]
（一）集体谈判的准备阶段
集体谈判的准备阶段最主要的程序就是雇佣双方选举各自的谈判小组，即指定谁代表教师利益，谁代表学区利益进行谈判，这是集体谈判成败的重要一环。因为，如果雇佣双方在前期准备阶段商讨过程顺利，争议较少的话，就能够为接下来谈判的实施打下良性的基础，从而使整个谈判得以顺利进行。
1、选举教师一方代表
(1)关于选举类型
因为各州的教师集体谈判立法不同，因此教师谈判代表的选举过程及选举方式也有很大差异。具体可以分为单一代表制和比例代表制两种。
单一代表制是由单一教师组织代表全体教师与学区教育委员会进行谈判。具体由哪一个教师组织进行代表又可以分为两种情况，第一种是由州或区教育委员会指定，比如俄勒冈州《教育与集体谈判法》明确指出，教师的利益由美国全国教育协会在俄勒冈州各学区的分支机构全权代表；另一种是由学区教育委员会组织教师统一投票，选择得票最高的教师组织作为代表。不过，也有很多学区目前通过核实各教师组织会员名单，比较会员的多少直接确定谈判的组织。
比例代表制是由各教师组织依照会员人数的比例各选出若干代表组成谈判委员会（人数通常为5-9名）。各教师组织按照会员人数比例争取各自席位，然后在本教师组织内部进行投票选举。在这种情况下，学区教育委员会实际上是与学区内所有的教师组织进行联合谈判。
(2)关于选举规则
选举规则就是对由谁组织选举、在哪里举行、由哪些人参与选举、谈判代表的任期等这些问题的规定。一旦学区教育委员会决定展开教师组织的选举，学区领导（一般情况下是学区的学监会）将与各教师组织的负责人接洽，共同商定选举的方式以及地点等细节问题。为了避免选举结果存在不同程度的争议，选举的一切环节都必须建立在协商的基础上。
第一，由谁组织选举？这在各州、各个学区存在一定差异，一般可以是学区教育委员会、教育领域内第三方机构（人员）、教育领域外第三方机构（人员）三种。比如，俄勒冈州规定，教师集体谈判选举必须由学区教育委员会组织。华盛顿州则规定学区教育委员会需要为谈判代表的选举制定相关规则以规范选举过程，而不能组织选举。康涅狄格州规定由学区教育委员会和教师组织联合组成第三方机构组织选举。
第二，选举地点，这个问题实际上是建立在第一个问题基础之上的。在美国，选举的地点可以说是最麻烦的一个问题。这主要是因为全国教育协会(NEA)和教师联合会(AFT)这两大教师组织之间的根本性分歧。NEA坚持要求将投票点设在教师任教的学校，而AFT则强烈反对在学校组织选举。AFT认为，将投票点设在教师执教的学校会使教师的意见受到学校领导和其他教师的干扰，有碍公正。因此，多数负责组织选举的调解人员建议将投票点设置在学校之外，如设在停在校门外的校车上，这样可以最大限度提高投票参与度，同时尽可能避免他人干扰。
第三，选举方式，如选举应当以面对面投票形式还是应当以网络投票方式。到目前为止，美国多数的学区仍然是采取面对面投票的形式，但是鉴于网络投票具有更强的匿名性和真实性，因此选举组织方也一直在尝试从选举的规定和制度上做出调整，以减少面对面投票可能对教师们造成的干扰。
第四，究竟教师组织获得多少选票可以赢得选举？这也是一个非常重要的问题。目前在美国较为普遍的标准是获得一半以上有效票的教师组织就可以获得代表权，但是，也有些州采用三分之二或四分之三的标准，这也将由教师与选举组织方协商决定。
第五，谁拥有投票权？按照规定，学区委员会要求各教师组织在选举前一段时间内上交真实的会员信息，由学区委员会进行统计，并确定拥有投票权的教师。一般情况下，拥有投票权的教师仅限于教师组织上交的名单之内。而那些受雇于上交名单日和选举日之间的教师虽然在谈判单元之列，但不在选举人之列。
第六，选举信息的发布问题，一旦学区委员会决定组织教师代表选举，就要面对一系列的信息发布问题。教师组织、新闻媒体、学校校长、教师、公众等都需要获得第一手的选举信息，而任何的风吹草动又会反过来影响到选举的进程和结果。因此学区委员会通常采取的措施是，在选举开始前任命专门的选举“信息官”（或者是一个信息部门，视学区大小而定，并对外发布书面通知），所有关于选举的信息完全由任命的“信息官”负责，所有需要选举信息的人士均可直接联系“信息官”，学区教育委员会不再专门公开发布最新消息。
此外，代表的任期也要在选举前做出规定，一般为1-3年不等，视州或者地方学区教育委员会的规定而定。
(3)投票与结果公布
待以上问题都确定后，选举组织部门需要发布正式的选举通知。选举通知包括以下信息：投票资格规定、选举日期、选举持续时间、选举地点、样例选票、投票监督员信息及安排、选举前会议、投票及票箱监督、计票时间和地点、投票结果公示期。选举一旦开始，保密就成为了至上的原则。因此，投票的过程就成为了关键。当然，如果只是教师组织内部的选举就另当别论了。但是，如果选举是在两个或者三个教师组织间展开，那从选票的格式设计、颜色到投票、计票的过程都必须做到万无一失。
一般在正式的投票开始前，学区会发放样例选票，以避免选举当天的混乱。样例选票的颜色应与实际的投票有所区别，并需以黑体注明“样例选票”，以防止出现伪造情况。[3]此外，选票中需要有“如果您不希望由任何一个教师组织代为行使代表权”的设置，以表示对教师权利的充分尊重。
在选举过程中，每一个投票点都会有专门的监督人员全程监督投票过程，并对教师的身份进行核实。投票结束后，所有选票将汇总到统一的地点混合计票。任何人都不知道各教师组织在各投票点的得票情况，这有利于避免投票结果公布后教师之间的猜忌，也进一步保证了投票的匿名性。如果选举过程由第三方机构进行组织，则由第三方机构派没有利益关系的人员负责监督投票和计票过程。如果是学区委员会自己组织选举过程，也必须保证所任命人员是中立的，或者由各教师组织和学区行政人员混合组成投票监督人员和计票人员，互相监督。
样例选票(sample ballot)
图2：投票样例选票
投票结果统计结束后，学区教育委员会或其授权的负责教师集体谈判的委员会发布投票统计结果，投票结果包括：拥有投票资格的投票人数、空票数、各教师组织得票数、拒绝由教师组织代为行使谈判权的票数、有效票数、问题票数以及问题票是否影响投票结果等。
2、选择学区一方代表
学区谈判代表的确定一般不必进行选举。有些州，如威斯康星州会组织专门的雇佣关系委员会，专门用于解决教育领域的雇佣关系问题。而没有成立类似专门机构的州或者学区则会任命学区有丰富工作经验的人员出任谈判代表，其中大多数是从事学区内人事工作的人员。但是，因为学区工作人员时间、精力、经验有限，因此，越来越多的学区开始尝试聘请专门的工会谈判人员。不过，这一趋势引起了不少争议。一些教师组织认为教师集体谈判严格地说仍然是专业谈判，而不是工会谈判，因此反对学区聘请工会谈判专家。
（二）集体谈判的实施阶段
按照要求，在集体谈判正式开始前，谈判双方要互换谈判提议，双方站在各自的立足点提出自己一方希望达成的协议，谈判自此开始。接下来的谈判就是双方结合自身的筹码通过谈判策略的恰当使用，最大限度达成各自最初的提议。因此，集体谈判的成功与否，其根本意义不在于是不是一方取得了压倒性的胜利，而是通过谈判是不是最大限度地弥合了双方的意见分歧。因此，各州的法律基本上都规定，集体谈判双方要在谈判过程中秉承善意协商的精神，如密歇根州《公共雇员关系法案》中关于善意协商精神的条款指出：“集体谈判是雇主及雇员代表双方秉承善意协商精神在一定的时间内就工资、工作时间等雇佣条件进行协商的义务，也是双方就某一协议或任何由协议或协议执行所引发的问题进行协商的义务。但是，这一义务并不意味着强迫任何一方做出妥协或让步。”[4]
1、谈判开始
谈判开始前，谈判双方要互相提交各自的谈判提议并进入谈判的第一阶段。如果在谈判启动后的150个工作日之内谈判双方未能达成共识，并签订新的谈判协议，则任意一方均可向雇佣关系委员会申请指派一名仲裁员。
在谈判的第一阶段，谈判双方首先要互换各自的谈判提议。他们还需就谈判的基本规则达成共识。这一阶段原则上是公开的，除非双方达成共识要求进行秘密谈判。学区教育委员会在整个谈判过程中均有权利直接与代表教师的谈判人员就集体谈判事项进行沟通；法律还允许谈判人员与学校管理层人员进行交流；学区教育委员会可以通过媒体向公众及雇员及时发布谈判进展信息，并可以就谈判问题提出意见和建议。
2、申请调解
谈判开始后，双方都会尽力运用自己的筹码使对方让步，从而达成自己一方的目的。但是，当双方在法律规定的时限内仍未做出让步并达成谅解时，双方就可以申请调解。调解并不是强制性的，因此，有些州甚至会出现罢工以后才申请调解的情况。而且，谈判双方有权决定由谁进行调解以及调解员应当扮演的角色。所以，调解可以理解为是由第三方介入的协助谈判双方消除分歧，达成共识的过程，因此，有些学者形象地称调解员为“外来的援手”。
按照多数州的规定，是否进入调解阶段由谈判双方决定。一旦双方决定了，将由专门负责教师集体谈判的机构委任一名调解员，调解员对谈判双方不具有强制性的约束力，其主要职责是提出化解分歧和争议的解决办法。因此，调解制度的效果主要取决于调解员的能力。调解的方式也因调解员的特点和工作方式有所不同。比如，有些调解员比较喜欢与谈判双方分别进行私下谈话，采用“各个击破”的方式；而有些调解员则更喜欢与双方同时谈话，先找到谈判难以继续的症结，然后再提出解决办法。
不过，究竟由谁进行调解在美国一直还是一个受争议的问题。鉴于调解在集体谈判中的重要作用，以及可能造成的不良后果（如果调解员经验不足，很有可能为调解带来负面的影响），调解员的遴选也是非常重要的。
3、实情调查
当建议性的调解失去作用，而谈判双方仍未达成协议时，双方可以提出实情调查的申请，由指定的雇佣关系委员会或者学区教育委员会委派一名实情调查员。实情调查员将专门组织一次谈判双方均在场的听证会，为双方各提供一次陈述各自坚持最初谈判条件的原因与证据的机会。实情调查员将根据双方提供的陈词和证据在规定时间内发布一份报告，这份报告将判断谈判所处的状况并提出解决双方争端的建议。通常情况下，听证会是对公众开放的，实情调查报告也是公开的，其目的是希望公众在完整了解谈判进展情况的基础上做出公正的判决，以形成强大的群众呼声，支持实情调查人员，同时，向谈判双方施加一定的压力，使其尽早做出妥协，达成协议。
实情调查报告会由实情调查员直接发送给谈判双方代表，而谈判双方代表需要做的就是在规定时间内对是否接受报告中的提议做出答复。一般情况下，谈判双方首先会静观公众的舆论，因为作为学区教育委员会的谈判代表，如果一直保持强硬态度会给公众留下官僚和保守的印象，而对于教师组织一方，由于担心外界舆论对组织声誉可能造成的影响也会非常注意公众的反映。所以，从这个角度来说，实情调查员的个人声望及其个人能力是非常重要的，他的报告必须做到完全的公正无偏，同时还要在公正的基础上准确把握公众的心理。
4、陷入僵局（冷却）
如果调解员和实情调查员都不能“打动”谈判双方，那么谈判就进入了“战略相持”的僵局阶段。谈判陷入僵局的表现是“谈判的双方已经善意地就某个或某几个问题进行协商，虽然他们都尽了最大努力希望向对方表达诚意并达成协议，但是，任何一方都不愿意再向前挪动一步了。”[5]
一旦谈判双方都认可谈判陷入僵局，雇佣关系委员会或学区教育委员会将组织谈判双方做解决争议的最后尝试。这时候，双方需要从谈判代表中各推选一名代表，并且由这两名代表再推举出一名中立人员作为仲裁组成一个“顾问委员会”（“Advisory Board”，也有的州称之为“Review Committee”）。这一“顾问委员会”将有30天时间（各州规定不一）共同商量出打破僵局的解决办法。当解决办法生成后，顾问委员会要将其公开，并等待谈判双方的回复。如果谈判双方接受了这一解决办法，则待学区教育委员会批准后双方就可以签订谈判协议了。而如果谈判双方仍然拒绝接受这一解决办法，就需书面通知学区教育委员会。这并不意味着谈判完全失败或者谈判结束，寻求和解之路仍然是谈判双方必须履行的义务。
不过，如果临时成立的“顾问委员会”不能打破谈判僵局，谈判将继续停留在僵持阶段，而此时学区能够在教师组织尝试其他仲裁手段之前率先实施其在调节结束后提出的最终协议，那么，学区就赢得了谈判的胜利。而为了避免学区最终协议的实施，教师组织就必须抢占先机，提出仲裁申请。不过，如果学区代表坚持认为谈判已经进入了不可逆转的僵局阶段，尝试仲裁已经再无意义，那么学区仍然可以在规定的时间实施其最终协议。在工业界，这实际上意味着谈判达到了受雇方动用更为激进运作方式——罢工的拐点。但是，由于罢教在很多州是违法的，因此，教师组织只能选择动用其他合法的压力手段，如制造媒体舆论等以争取谈判的突破。
5、组织罢教
罢教可谓是集体谈判中教师一方最具有震慑力的手段了。二十世纪六七十年代，罢教曾经是教师组织领导教师向当局施加压力的一种常用方式，1975年美国共发生241起较大规模的罢教，此后教师罢教开始减少，到1991年为99起，到2004年，美国全境仅有15次大规模的罢教。[6]此外，考虑到教师的专业形象和专业地位问题，一般教师组织对待这一运作方式都比较慎重。目前，罢教仅仅作为一种促成集体谈判的策略使用，当集体谈判陷入僵局或者不能满足教师的要求时，罢教实际上起到了一种震慑的作用，迫使教育当局妥协并促成谈判目标的实现。
不过，非法的罢教行为在美国也是屡见不鲜。2006年9月，因为集体谈判陷入僵局，学区率先实施了最终协议组织开学，7,000多名愤怒的底特律教师组织了数天的罢教。[7]因此，即使罢教被宣判为违法，学区对教师罢教的恐惧仍在，所以，罢教仍然可以作为教师组织集体谈判的重要一环。如果教师组织可以通过罢教形成的威慑再次启动谈判或者组织听证会，教师组织就仍然有机会扳回一分，争取到谈判的突破，否则，谈判将以学区教育委员会的胜利告终。
（三）集体谈判的协议阶段
因为大多数州的法律都规定集体谈判是达成协议的过程，因此，协议的达成是集体谈判中最为关键的一环。书面协议能够充分体现双方在谈判过程中的基本立足点和目标诉求。当然，协议并不能完全消除双方的分歧，但却能使之降到最低，这也是集体谈判的精神内核。教师集体谈判所达成的协议通常包括以下部分：
1、认可条款
认可条款是集体谈判协议中最基本的条款。该条款表示学区教育委员会已经认可由该教师组织作为学区唯一代表教师利益参与集体谈判的组织。如果该教师组织是经过公开选举并胜出来代表学区教师利益的，那么该教师组织也将成为唯一被写入谈判协议的教师组织。认可条款的写法大致如下：学区委员会认可××组织为本学区唯一有权代表全部公立学校雇员（或者某一类学校雇员）参与集体谈判的组织，这一认可由××州教育委员会授权。
2、公平条款
公平条款是教育领域集体谈判协议中常见的条款。在该条款下，教师组织声明将继续坚持公平，无基于性别、种族、婚姻、人种、国籍歧视的原则接收吸纳并代表会员利益开展组织活动。
3、教师组织职责条款
1966年以后，教师组织集体谈判所签订的协议通常都包括这一条款，用以强调教师组织所负有的责任。即作为唯一代表全学区教师参与集体谈判的组织，教师组织不仅对所属的教师会员负有责任，对其属于其他教师组织或者未参加任何组织的教师亦有同样的责任，这是选举结果赋予教师组织的。
4、雇佣条款
即谈判所达成的关于雇佣关系调整的全部协议条款，这是谈判协议中最为重要的部分。
5、协议有效期条款
协议有效期条款主要包括协议的生效日期以及失效日期。协议失效日期的安排非常重要，因为如果协议失效日期恰好是假期，教师组织无法在开学前与学区代表达成新协议，而在开学后如果谈判陷入僵局则学区可以直接强制实施其最终提议，导致教师集体谈判失败。
此外，协议中通常还会包括教师组织会员会费自动扣除条款，即教师希望从自己的工资中每月自动扣除会费的条款。
三、小结
集体谈判在二十世纪六十年代出现在教育领域，并在短短的几十年之内成为美国公立中小学教育领域普遍采用的雇佣关系调解方式。集体谈判代表了教师的利益，以改善教师的地位、福利等为目标，以集体之力量扩大教师在决定雇佣条件以及学校事务方面的发言权，从而在一定程度上改善了教师的福利、待遇，并且使教师更加广泛地参与到学校事务的管理中。集体谈判在美国公立中小学教育领域之所以能够在短短几十年内得到如此广泛的运用，主要源于其制度方面的优越性。
首先，教师集体谈判拥有完备的法律基础，正如前文所说，集体谈判从其本质上说就是一种法律行为。而且，随着集体谈判制度的日益推广，各州的法律规定也日益完善，几乎覆盖了集体谈判中涉及到的所有步骤之中。这最大限度地保证了集体谈判的公正性和可控性，并使得教师一方与学区教育委员会一方站在了平等的法律地位上，保障了谈判主体之间的平等性。
其次，教师集体谈判又是一项基于实践的制度，是调解公立中小学雇佣双方关系、利益的机制。集体谈判在几十年的发展过程中逐渐形成了这样一套完整的程序，并且设计了诸如调解、僵局处理等非常成熟的机制以及应急机制，从根本上保证了集体谈判这一制度的权威性和可行性，同时为其在更大范围的推广奠定了基础。
总之，将对教师的权益保障建立在成熟的法律体系之上，通过设计严格的制度、固定的流程以及细致的人员、机构安排，使得对教师权益的保障落到了具体的程序之中，而不仅仅是停留在口号的水平，这是非常值得我们借鉴和学习的。