“十一五”以来社会救助发展的回顾及展望，本文主要内容关键词为：十一五论文,社会救助论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：C913.7 文献标识码：A 文章编号：0257-5833(2012)06-0065-12
2007年的中共十七大报告提出：“要以社会保险、社会救助、社会福利为基础，以基本养老、基本医疗、最低生活保障制度为重点，以慈善事业、商业保险为补充，加快完善社会保障体系。”①报告中明确规定：社会救助和最低生活保障制度，同社会福利和社会保险一样，都是社会保障体系的“基础”和“重点”，终于摆脱了以往总是被有意无意地“边缘化”的弱势地位。社会救助制度，在2007年下半年就完成了“制度全覆盖”。之后，城市低保对象人数一直保持在2300万人上下，资金规模则从2007年的277亿元逐渐增长到2012年的617亿元；农村低保对象人数从3266万人增长到2011年的5314万人，资金规模则从2007年的104亿元增加到2011年的606亿元②。上述变化说明了什么?变化的原因何在?还存在什么问题?发展的前景如何?这就是本研究欲加探讨的几个主要问题。
一、“十一五”以来社会救助制度的实施现状及特点
从民政部的官方网站公布的与社会救助制度发展相关的文献资料和统计数据，可以大致了解这项制度近年来的基本走势，以此为基础，可以进一步分析2007年以来制度运行的特点。
1.城市社会救助制度的实施现状及特点
(1)城市低保对象人数先升后降。2006—2009年，城镇低保对象的规模先是呈逐渐上升的势头：2008年突破2300万人，2009年达到峰值，为2346万人。但是，此后又逐年下降，2010年降至2311万人，2011年更是跌破了2300万人的关口，再次恢复到2007年的水平(见表1)。
(2)城市低保经费持续快速增长。城市低保经费则是一路高歌猛进，2007年接近300亿，2008年接近400亿，2009接近500亿，2010年超过500亿，2011年则已经突破了600亿元的大关。2011年的城市低保经费比2006年增加了175％。城市低保经费的增长主要得益于中央财政投入的增加。2006-2011年6年间，各级财政投入城市低保的经费增长了175％，共计2518亿元。其中，中央财政投入城市低保的资金2010年比2006年增加了169％，地方财政则增加了81％，5年间中央财政和地方财政分别投入1289亿元和612亿元。
(3)城市最低社会保障标准的提升。城市低保对象人数基本保持稳定，而城市低保的经费却大大增加，其结果，必然是城市低保的标准大大提高了。就全国而言，2011年年底，全国城市低保的平均标准是288元，比2006年年底的170元增长了59％；31个省(自治区、直辖市)中有15个在平均线以上(参见表2)；从2006-2011年6年间每年的变化来看：增长的幅度从9％到15％，基本上是稳定的。有趣的是，从2008-2010年每年的增长额度都是一个确定的绝对值——23元，不知是有意的控制还是偶然的巧合。
从2011年年底低保标准的绝对金额看，上海和北京在500元以上；天津和浙江在400—499元区间；江苏、西藏、内蒙古、山东、辽宁、河北、江西、陕西和海南9个省(自治区)标准在300-399元，其余18个省(直辖市、自治区)在300元以下。
从低保标准的增长幅度看，2011年比2006年的增长幅度在100％及以上的有7个省和自治区，即内蒙古、黑龙江、江西、海南、河北、陕西和湖北；山西、浙江、贵州和吉林增长幅度在80-99％之间；在60-79％的有12个省、自治区和直辖市，即辽宁、江苏、安徽、西藏、广西、四川、重庆、山东、湖南、北京、河南和天津；在40-59％的有6个省、自治区和直辖市，即上海、福建、云南、新疆、甘肃和宁夏；在39％及以下的有2个省，即广东和青海。内蒙古增长幅度最大，2011年比2006年增长了155％，增长幅度最小的则是青海，为34％(见表2)。
(4)低保标准的提升使低保的人均补差增加。讨论低保问题，其实最值得关注的指标是“人均补差”，因为中国的低保制度是一种“差额补贴”制度。低保对象最终得到的低保金，实际上是低保标准减去低保家庭的人均收入后的差额，学界内称作“人均补差”。实际工作部门会把低保对象分为两类：一类实行“差额补贴”；一类实行“全额补贴”，后者大多是“无经济来源、无劳动能力、无法定赡养人”的“三无对象”。当然，“三无对象”也可以算作实行“差额补贴”的对象，只是家庭人均收入为0而已。
2006年，就全国而言的人均补差为84元，而到2011年，人均补差已达225元。后者是前者的2.68倍。这意味着，6年间，每个低保对象实际得到的补贴大大增加了。就2006-2011年6年间“人均补差”的增长情况而言：2007年是23％，2008年是40％，然后又进入一个增长幅度稍低的阶段，2009年和2011年都是19％，夹在中间的2010年则是10％(见表1)。
如果将低保标准和人均补差放在一起进行分析，我们还可以发现一个问题：如前所述，低保标准减去人均收入等于人均补差。那么，反过来，保障标准减去人均补差就等于人均收入。按这样的思路，我们发现，低保家庭的人均收入在这6年中一直走低，从2006年的86元减少到2009年的56元，然后再略微攀升到2010年和2011年的62元和63元。
2.农村社会救助制度的实施现状及特点
(1)农村低保对象人数一路攀高。自2007年实现全覆盖以来农村低保对象的规模一直保持着上升势头，2008年增加将近二成；2009年和2010年仍保持在10％上下；到2011年，虽然仍有增长，但增加的幅度较低，估计今后会进入一段保持稳定的低速发展期(见表3)。
(2)农村低保经费持续大幅增长。从经费看，农村低保的发展轨迹与城镇相似，财政投入也保持着快速增长的趋势。2007-2011年的5年中，各级财政投入农村低保的资金共计1722亿元，平均增长幅度为58.5％。到2011年，农村低保的资金规模已经是2007年的5.8倍(见表3)。
农村低保经费的增长得益于中央财政的大规模投入。根据民政部公布的2009年和2010年的数据，中央财政投入农村低保的资金分别为255亿元和269亿元，各占当年农村低保经费的70％和60％。从民政部相关司局了解，其他年份中央财政的投入也都在60-70％之间。
(3)农村低保经费的增加促使农村低保标准连续调高。就全国而言，2011年年底的平均标准是143元，比2007年年底的70元增长了104％。2011年，在平均线以上的省、自治区和直辖市有12个，以下的有19个；最高的北京为383元，最低的西藏为81元(见表4)。从2007年到2011年5年间每年的变化来看：全国平均的农村低保标准增长的幅度在16％-23％之间，上下相差7个百分点，基本上可以说是稳定的(见表3)。
从2011年年底低保标准的绝对金额看，标准在200元及以上的有6个省和直辖市，即北京、上海、天津、江苏、浙江和海南；在99元及以下的有4个省和自治区，即宁夏、甘肃、新疆和西藏；其余的21个省、直辖市和自治区都在100-199元之间(见表4)。
从低保标准的增长幅度看，2011年比2008年的增长幅度在100％及以上的有8个省和自治区，即内蒙古、陕西、吉林、安徽、云南、宁夏、贵州和广西；在80-99％的有6个省和直辖市，即海南、湖南、湖北、河北、江苏和北京；在60-79％的有9个省和自治区，即辽宁、四川、江西、山西、河南、甘肃、青海、山东和新疆；在30-59％的有5个省和直辖市，即浙江、天津、黑龙江、上海和重庆；在29％及以下的有2个省，即福建和广东。其中增长幅度最大的内蒙古是165％，最小的广东是10％(见表4)。
(4)调高低保标准使人均补差攀升。2007年农村低保全国的人均补差为39元，到2011年，人均补差已达96元，后者是前者的2.46倍。这意味着，5年间每个低保对象实际得到的补贴大大增加了。从2007-2011年每年的增长幅度看：峰值是2009年的36％，2008年和2011年分别是28％和30％，只有2010年是峰谷，为9％。如果将低保标准和人均补差放在一起进行分析，我们发现，农村低保家庭人均收入的发展趋势与城市比正好相反，在这5年中一路走高(见表5)。
3.农村五保制度的实施现状及特点
2007-2011年间，农村五保对象的人数是基本稳定的，最多的是2010年的556万人，最低的是2007年的531万人，上下相差仅25万人。在农村五保对象中，总的趋势是集中供养的越来越多，从138万人增加到184万人；分散供养的越来越少，从393万人减少到367万人(见表6)。
2009年以来政府财政提供的五保经费增长迅速，2009年为88亿元。2010年为98亿元，2011年则增加到122亿元；2011年是2009年的1.39倍。三年中，财政共投入308亿元。
4.城乡医疗救助制度的实施现状及特点
我国的城乡医疗救助制度在2007-2011年之间也呈现出明显的增长趋势，不仅表现在救助人次，也表现在对医疗救助的财政支持上。从城市医疗救助的救助人次看，2011年比2007年增长了355％，要说明的是，2007年以后，城市医疗救助开始支助贫困居民参加大病医疗保险，所以在2008年救助人次翻了一番，比2007年增加了146％。而把2011年与2008年相比较，后者比前者还是增加了83％。从农村医疗救助的救助人次看，2011年比2007年增长了111％。其原因是随着新农合覆盖面的不断扩大，支助参合的贫困农民人数也越来越多(见表7)。
从城市医疗救助的资金支出看，2011年比2007年增长了264％，同样的原因，2008年财政投入的资金也翻了一番，比2007年增加了114％。而把2011年与2008年相比较，前者比后者则增加了70％。从农村医疗救助的资金支出看，因同样的原因，2011年比2007年增长了269％。这个数字与救助人数的增长幅度相比，显然大了很多，这是因为新农合的筹资标准在不断提高。2007年中央财政为20元，地方财政为10元，个人投保10元，到2011年已经增加到各级财政负担200元，个人缴费50元(见表7)。
二、城乡社会救助制度存在的问题与原因
任何社会政策都不可能达到十全十美的境界，其正面的和负面的影响犹如一个钱币的两面，不可分割，社会救助制度当然也不例外。
1.社会救助的优点和缺点
社会救助制度最为显见的优点是：能够保证将有限的低保经费用到最需要的人身上。社会救助最为与众不同的特点就是“家庭经济调查”，对低保申请者要通过一整套行政程序进行审查，只有在确认申请者确实因为收入低或者没有收入而难以维持最低标准的生活水平时，才能动用纳税人的钱进行施救。同时，受助者在享受低保待遇的过程中还要接受跟踪调查。一旦其收入超过救助标准，即告一段落。正因为有了严格的审查制度，才能确保纳税人的钱不至于被滥用。
社会救助制度的缺陷也是显而易见的，大致有三：其一，不能帮助低保对象脱贫。低保制度的政策目标是维持受助者最起码的生活水准，其理念及政策措施都是被动的，并没有考虑帮助受助者脱贫。其二，需要花费大量的行政成本。作为实施低保制度前提的家庭经济调查，以及贯穿实施过程的跟踪调查，都需要有专门的人去做，因此，包括人工在内的行政成本较高。其三，社会救助制度容易同时受到来自两方面的攻击。社会公众对这项制度的行政效率和效果十分敏感，一部分人会十分在乎这项制度是否养懒汉，同时另一部分人又对这项制度的苛刻的审查程序提出指责。遭受两面夹攻的尴尬处境，常会使社会救助制度进退维谷、无所适从。上述的制度缺陷，造成了现实生活和实际工作中社会救助制度及其保障对象面临着种种问题。
2.通货膨胀和城市低保
毋庸置疑，2011年，公众和媒体最为关注的议题就是飙升的通货膨胀以及政府的应对策略。相对别的社会群体，对于物价上涨的冲击，低保对象尤其难以接受。如前所述，低保制度并不承担让低保对象脱贫的责任，其目标仅仅是保障他们最低标准的生活水平，因此，低保对象的日常消费支出，是由政府按“最低标准”计划好的，基本上没有回旋余地。据国家统计局列出的“菜单”，其中“食品类”和“居住类”是所有家庭都必不可少的生活必需品消费。国家统计局发布的统计数据表明：如果以2005年的数据为1，2006—2011年，居民消费价格的涨幅为21.8％，而其中与人民生活最为密切相关的“食品类”消费价格的涨幅是58.5％，“居住类”消费价格是23.8％③。物价上涨的突袭让基本生活必需品消费完全没有选择余地的低保对象叫苦不迭。
如果拿城镇居民的月人均可支配收入与低保标准作比较，可以发现，低保标准实在是非常之低。就全国的平均数而言，低保标准仅占一般居民家庭的人均可支配收入的15％。在全国31个省、自治区、直辖市中，只有5个地区超过20％，包括西藏、天津、黑龙江、江西和青海；在16-19％之间的有14个地区，包括北京、河北、山西、内蒙古、吉林、湖北、海南、上海、安徽、山东、贵州、陕西、甘肃、宁夏；其余12个地区位于15％以下。其中最高的是西藏，最低的是广东和福建(见表8)。
表8的统计结果令人泄气。按照欧盟的规定，贫困线应该在社会平均收入的50-60％之间④。即使是在福利保障方面一贯吝啬的美国，贫困线也在社会平均收入的33％上下⑤。现在中国的数字为15％仅为欧盟标准的1/3到1/4，甚至不及美国标准的1/2。拿国内各地区的数据来作比较，更令人大跌眼镜。低保标准占城镇居民人均可支配收入的比重在第一档的，即超过20％的，除了天津，都是中西部地区的省市区；像广东、江苏、浙江、福建等东部地区的省市区，却都在第三档，即15％及以下；而像北京和上海这样的中国经济的领头羊，表现也不怎么好，处于中档，北京是18％，上海是16％。以上的统计分析说明，以“低保标准占城镇居民人均可支配收入的比重”这个指标计算，“城镇居民人均可支配收入”数值的高低起着决定性的作用——发达地区和欠发达地区人均收入的差别大，而低保标准的差别小，因此反倒是发达地区低保标准占人均收入的比重偏小(只有少数省市区例外)。同时，这也说明经济发达地区在低保标准上更趋于“保守”——人均收入高，消费也高，因此低保标准偏低，而很多经济欠发达地区因为要顾及低保标准要起到“保底”的作用，加上有中央财政的补贴，相对来说，反倒表现得更为“慷慨”。
3.关注城乡低保与养老保险的衔接
近年来，低保对象的“清退”问题引起高层的重视。一些省份有数万低保对象被“清退”，似乎表明这项制度在实施中出现了极大的纰漏。实际上，这可能是一些地方民政部门夸耀“政绩”，譬如证明其制度实施公正、节省政府开支，等等，但是用词不当。因为社会救助制度具有“容易同时受到来自两个方面的攻击”的缺陷，经媒体夸张放大，造成了不良社会影响。
上述从基层反馈上来的政策实施的信息，对绝大部分低保对象来说，规范的说法应该是“正常退出”。这是因为，世纪之交时的“40、50”人员，到现在正是“50、60”，到了退休年龄了。在转制并轨时由“下岗”转为“失业”的人员，他们的养老保险费是交过了的，所以他们现在应该享受养老保险金了。一般来说，在领取养老金之后，他们的收入水平应该上升一大块。所以，他们退出低保是正常的制度交替衔接的结果。然而，在“新农保”和“城镇居民社保”普遍实施，养老保险制度实现“全覆盖”之后，养老保险和城乡低保这两项制度之间在衔接上还真有些问题需要进一步探讨。
以下的数据可能有助于说明以上的理论假设：对比2010年和2009年城镇低保对象的具体分类，可以发现：在2010年7大类低保对象中， “在职人员”和“登记事业人员”分别下降了10.8％和17.4％(见表9)，这可能与当年的“40、50”人员进入退休年龄相关，他们可以领取养老金，因此也就不再享受低保待遇。
在了解了上述情况后，现在城乡低保政策实施中需要解决的问题有二：其一，低保对象是否可以同时享受社会保险和社会救助两项社会保障待遇?其二，目前“新农保”和“城镇居民社保”提供的保险金，其标准一般都低于当地的低保标准，如果可以同时享受社会保险和社会救助两项待遇，保险金是否应该计为收入?对于第一个问题，就社会保障的理论而言，一个人同时享受社会保险和社会救助是正常现象，因为在社会保障体系框架中这两项制度应该是互补的、相辅相成的。国际经验表明，社会救助的一项功能就是对领取了社会保险金后仍不敷家用的家庭作“收入维持”的补贴⑥。对于第二个问题，一般来说，享受社会救助唯一的标准就是家庭人均收入是否低于当地的低保标准⑦。如果低保家庭中有人领取了养老金，应该计为收入。然后再按家庭人口计算平均收入。假如还是低于低保标准，就仍然可以享受低保的差额补助。
三、针对城乡低保存在问题采取的对策
因为社会救助制度本身存在着缺陷，加上在实际操作时这些缺陷并没有得到理性的预防和弥补，甚至有时被有意无意地扩大，因此就有可能在社会上造成不良的后果和影响。就此而言，在社会救助的政策过程中信息反馈和政策修正这两个环节就显得分外重要。
1.低保标准的调整及建立与物价挂钩的联动机制
在2011年年初的两会报告中，温总理提出，要完善补贴制度，建立健全社会救助和保障标准与物价上涨挂钩的联动机制，绝不能让物价上涨影响低收入群众的正常生活⑧。根据两会精神，随着2011年物价不断创新高，各地区也频频传来城镇居民的最低生活保障标准得到调整和提高的“利好”消息。
(1)近年来各地调整最低生活保障标准的努力。从“社会救助网”获得的数据中，可以看到从2010年9月到2011年9月一年中全国各地区低保标准的调整频度和幅度。在36个省会城市和计划单列市中，城镇低保标准调整过两次的有北京、太原、长沙、海口、西宁等5个城市，从没调整过的有福州、武汉、南宁、青岛、宁波等5个城市，其余26个城市，包括天津、石家庄、呼和浩特、沈阳、长春、哈尔滨、上海、南京、杭州、合肥、南昌、济南、郑州、广州、重庆、成都、贵阳、昆明、拉萨、西安、兰州、银川、乌鲁木齐、大连、深圳、厦门等，都进行过一次调整。从调整的时间和频数看，2011年6月公布的数据为最，有14个省市区进行了低保标准的调整；其次2011年3月，有9个；再次2010年12月，有8个；还有5个是2011年9月公布的。要论调整幅度，最大的一次是乌鲁木齐2010年12月公布的数字，从156元调整到256元，提高了整100元(见表10)。
历次调整后，低保标准最高的，2010年9月和12月是天津和上海，为450元；2011年3月是北京，为480元；2011年6月和9月是杭州，为525元。低保标准最低的，2011年9月是乌鲁木齐，为156元；2010年12月和2011年3月是西宁，为213元，2011年6月和9月也是西宁，为238元。
从2011年9月的数据看，低保标准在500元以上的有北京、上海、南京、杭州等4个城市；在499-400元的有天津、广州、济南、大连、宁波和深圳等6个城市；在399-300元的有石家庄、太原、呼和浩特、沈阳、长春、哈尔滨、合肥、南昌、福州、郑州、武汉、长沙、南宁、海口、成都、贵阳、昆明、拉萨、西安、兰州、青岛、厦门等22个城市；在299元以下的有重庆、西宁、银川、乌鲁木齐等4个城市(见表10)。
以上的统计数据告诉我们，低保标准的调整，若从绝对数看，还是发达地区的标准高，低保标准在400元以上的10个城市都在东部沿海地区。当然也有例外，福州、青岛、厦门等3个城市，虽处东部沿海，但都在320-350元之间，可能偏低了。2011年10-11月，又有一些城市对低保标准进行了调整：重庆从290元提高到320元；长春从350元提高到375元；石家庄从340元提高到375元。
(2)建立健全救助标准与物价上涨挂钩的联动机制。在2011年年初的两会报告中，温总理提出要建立健全“社会救助和保障标准与物价上涨挂钩的联动机制”。3月，发改委、民政部、财政部、人社部、统计局五部委就联合发出通知，部署各地社会救助和保障标准与物价上涨挂钩的联动机制的建设工作。据媒体报道，目前全国31省区市已提前“完成任务”，都建立了“联动机制”。其中，有22个省市区是以CPI涨幅作为启动联动机制的条件⑨。
虽然如今各地区都已经在考虑根据物价上涨的幅度调整低保标准，这是一大进步。然而，如前所述，以“居民消费指数”作为调整的依据，这样的政策思路仍然是有缺陷的。“居民消费指数”中，“食品类”和“居住类”，与低保家庭最为利益攸关，但同时又是物价上涨幅度最大的。如果按全部八类(食品、烟酒及用品、衣着、家庭设备用品及维修服务、医疗保健和个人用品、交通和通信、娱乐教育文化用品及服务、居住)来决定调整的时机和计算调整的幅度，其他作用有限的六类会大大“稀释”作用最大的两类的影响，实际上会使调整的幅度偏小。多年积累，就造成了低保标准仍然越来越低的发展趋势。
北京、上海和广州等城市在设计低保标准的调整机制时，都从技术上考虑了这个问题。具体的做法概括起来有以下两种：其一，在八类“居民消费价格指数”中，用加权的方式重点考虑“食品类”和“居住类”的影响。其二，用专门对低收入群体采集数据的方式，建构一个“低收入群体的消费指数”，以实事求是地反映他们的实际生活状况。另外，还有一个方法可以考虑，即用“居民消费指数”和“社会平均收入”构成一个综合指数，作为低保标准调整的依据。目前这种方法还没有进入实际运用的层面，但应该可以考虑。
2.社会救助理念的进步和“适度普惠”
近年来，建立“适度普惠”的社会福利制度的思想已经一定程度上在社会保障学界取得了共识。同时，这种政策设计和制度安排的价值理念也已经渗透到政府有关部门的工作中。2011年两会上温总理的报告中，也已经接纳了类似的理念。例如，“将孤儿养育、教育和残疾孤儿康复等纳入财政保障范围”，实际上已经是一个针对孤儿这个群体的“适度普惠”的社会福利制度。这种社会保障方式在国际上称为“社会津贴”(Social Allowance)。
发展社会津贴制度是出于这样的政策思考：因为社会救助的实施一定有个前提条件，就是“家庭经济调查”。然后在制度实施的过程中，还需要对低保对象进行跟踪调查，以随时掌握其家庭经济状况是否有好转。若有好转，家庭人均收入超过当地的低保标准，就要取消其最低生活保障待遇。但是，社会救助的对象实际上有两大类：一类是有劳动能力的；还有一类是无劳动能力的，如老人、孤儿、重度残疾人和重病人。这部分人因为生理状况和社会境遇决定了他们的生活不会有太大的变化，被获准得到低保待遇后，对他们继续跟踪调查似乎并没有必要。所以，淡化乃至取消对他们的追踪调查，使其演变成为长期津贴，是合理的选择。最终，可以取消对他们的“家庭经济调查”，只要本人取得法定资格，就可以享受社会津贴。
如前所述，“家庭经济调查”和追踪调查其实也是需要行政成本的。还有，从现代社会的价值观念而言，“家庭经济调查”的“羞辱性”一直有争议，对无劳动能力的保障对象取消“家庭经济调查”，将制度转变为社会津贴，在价值判断上也可以算是一种社会的进步。
现在，由中央财政出资对孤儿提供社会津贴和社会服务，已成定局。中央财政已下拨了2011年度孤儿基本生活费中央补助资金，对东、中、西部的补助标准分别由2010年的每人每月的180元、270元、360元提高到200元、300元、400元。补助资金总额为25亿元，共有65.5万名孤儿将从中受益⑩。实际上，此前的“新农保”，虽然名为“保险”，但如果要从理论上去深入探讨，对60岁以上的老人每月提供55元的“社会保险费”，其实质就是“社会津贴”。
从上述这些政策思路和制度安排再推而广之，重残和重病者其实也可以采取这种保障方式，在当前“残疾人社会保障体系和服务体系”建设中，应该超越社会救助直接选择社会津贴。再进一步，按国际惯例，对单亲母亲也可以考虑使用这种保障手段。这一类的制度，实际上就是“适度普惠”的福利思想的具体体现，这应该是中国的社会保障制度今后发展的方向。
3.社会救助专业化和社会工作的介入
目前中国城乡社会救助制度的工作框架，是依靠400万居委会和村委会的社区干部支撑起来的，并以此而弥补了“社会救助需要规模庞大的人工成本”的缺陷。随着社会经济的形势不断发展变化，如今再以社区干部“业余地”去做社会救助，就现出其短处来了。社区干部的特点在于与社区居民的“零距离”，但这也可能导致“优亲厚友”。基层也流传着不少社区干部因坚持原则，生命财产受到威胁的故事。从某种意义上说：社会救助工作是政府工作，申请低保应该向政府机关申请，而不应该向群众自治组织申请。所以，作为一项基本公共服务，可以在乡镇街道一级建立专门的办事机构，由专业社会工作者来承担对低保户的个案管理，而社区居委会则是扮演“协查”的角色。
从国际经验看也是如此，社会救助制度的实施，尤其是其不可或缺的法定程序——家庭经济状况调查的执行，通常是由专业的社会工作者来完成的。社会救助与社会工作可以说是同根同源，社会工作就是从向贫困家庭提供物质和精神帮助的过程中，逐渐发展出其价值观念、理论知识和方法技术的，从而形成了一个职业、一项专业和一门现代应用社会科学学科。因此，通过对贫困家庭的访问，了解他们的生活境遇和需求，然后给予他们相应的帮助，是社会工作者提供社会服务的最原始的初衷。从社会救助政策的实施看，要“一个不能少”地惠及所有需要帮助的个人和家庭，就需要由社会工作者个别化、个性化地去一一具体落实。
在香港特区，地区性的社会保障(11)办事机构都把与社会救助相关的事务交由政府雇用的社会工作者，一般称为“政府社工”来执行。譬如湾仔地区，社会保障机构中有十多个政府社工，负责湾仔地区社会保障申请者的家庭经济调查。社会工作者每人负责50个个案，或个人，或家庭。这些保障对象生活上的所有困难和问题，都可以找他们帮忙解决。在社会保障机构职责范围内的，他们马上按章办理；超越他们职权范围的，则进行评估后予以转介，即把他们转交到能够承担相应服务与责任的其他政府部门或服务机构。同时，他们还要对后续的情况进行跟踪。
台湾地区县一级的社会局，一般都设有专门的社工科。其中有十几名政府社工(包括社工督导)。他们的工作职责之一，就是对批准享受社会救助者采取“个案管理”的专业方法，从接手工作开始，不仅进行社会救助申请者的家计调查和追踪调查，同时，全面为这些贫困家庭和个人进行需求评估、设计服务方案、通过协调资源来帮助他们改善生活现状。更有意思的是机构中的社工督导，他们的职责类似于“师傅”，以自身深厚的理论功底和处理问题的实际经验，在实际工作的情景中，时常与社会工作者探讨如何具体地应用专业方法来做好工作。如今，社会工作被认为是将社会福利政策落实到每一个公民的“传输机制”。关于“社会工作对于社会救助的意义”，王思斌认为：“在于它的价值观和科学方法。坚持社会工作的价值观，运用社会工作方法能够更加贴近救助对象，了解其需要并为其服务，从而取得更好的救助效果”。具体而言：“现代社会救助工作则更强调以人为本、更强调服务，所以，社会工作的理念与方法对更好地开展社会救助就更具有意义。”“社会救助工作不论在社会行政方面，还是在具体服务方面，都应该进一步吸收社会工作的方法，政府部门也应意识到这一点。”(12)党的十六届六中全会提出，要“建设宏大的社会工作人才队伍”。这意味着，在社会领域，我们的工作也要走上专业化的道路。社会工作，作为一门现代应用社会科学学科，讲究的是科学助人、理性助人。社工对社会救助的介入，必将使这项工作更上一层楼。
注释：
①胡锦涛：《高举中国特色社会主义伟大旗帜，为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗——在中国共产党第十七次全国代表大会上的报告》，载中共中央文献研究室编《改革开放三十年重要文献选编》，中央文献出版社2008年版，第1732页。
②文中关于城乡社会救助的数据，除特别注明外，均来自民政部官方网站(http：//www.mca.gov.cn)。
③以上数据是根据国家统计局网站(http：//www.stats.gov.cn/)提供数据计算得出。
④陈光金：《中国城镇贫困的主要经济社会特征与影响因素实证分析》，《北京工业大学学报(社会科学版)》2009年第2期。
⑤唐钧：《中国城市居民贫困线研究》，上海社会科学院出版社1998年版。
⑥陈良谨：《社会保障教程》，知识出版社1990年版，第153页。
⑦洪大用：《转型时期中国社会救助》，辽宁教育出版社2004年版，第161页。
⑧温家宝：《政府工作报告——2011年第十一届全国人民代表大会第四次会议》，新华网(http：//news.xinhuanet.com/politics/2011lh/2011-03/15/c_121189428.htm)。
⑨《超7成省份，社会救助与CPI联动》，《法制晚报》2011年11月7日。
⑩《中央财政下拨2011年度孤儿基本生活费中央补助金》，中央政府门户网站，http：//www.gov.cn,2011-07-25。
(11)香港的社会保障实际上相当于通常意义上的社会救助。
(12)王思斌：《转型中的中国社会救助制度之发展》，《文史哲》2007年第1期。
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