《行政诉讼法》修改问题研究——行政诉讼证明标准的立法重构，本文主要内容关键词为：行政诉讼法论文,行政诉讼论文,重构论文,标准论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、《行政诉讼法》的修改必须解决证明标准重构问题
（一）证明标准的含义及其价值
诉讼证明活动是运用证据来查明或认识案件事实的。在这一过程中，事实裁判者的心证起着非常重要的作用。证据的取舍、证明力的大小以及案件事实的认定都必须依靠心证来完成。心证是内心的判断与推理。没有心证就无从建立证据与案件事实之间的联系，认识案件事实。但心证也有自身的缺陷。不同的事实裁判者由于经验、情感等差异对同一证据事实往往形成迥然不同的认识。甚至有时还会出现心证的滥用。因而，在诉讼中完全有必要对心证予以一定的规范控制。而证明标准就具有这样价值的规范。所谓证明标准，是指事实裁判者通过证据认定案件事实成立所必须达到的法定最低心证程度。其基本要求有二：法定性和最低性。法定性指事实认定须受证明标准的规范，不符合证明标准要求的裁判无效。最低性指事实认定以证明标准规定的证明状态为底线，保证最低限度的司法正义。现代各国对此证明标准的处理方式不尽相同，大致有两种情形：“大陆法系国家实行自由心证原则，证明标准属于对证据自由评价范畴，因而在诉讼法中并不对证明标准作出原则性规定，而把这一问题留给判例与学说来解决。另一种情形是在法律中直接规定证明标准，如澳大利亚联邦《1995年证据法》第140条和第141条分别规定了民事诉讼和刑事诉讼的证明标准，前者为‘或然性权衡’，后者为‘按情理无可质疑的证明’。”[1]证明标准具有两方面的意义：一是确定证明主体的证明责任是否完成，以确定败诉风险的责任承担；二是保证事实裁判者正确运用心证，实现最低限度的司法公正。可见，证明标准在现代诉讼制度中具有不可替代的重要地位。
（二）行政诉讼证明标准之立法规定遭遇的现实尴尬
行政诉讼的证明标准是法官对具体行政行为的证明结果进行衡量并作出合法性判决所必须达到的法定最低心证程度。“我国三大诉讼法都有与证明标准有关的条文，虽然条文字面上有些差异，但学者将其体现的证明标准概括为：事实清楚，证据确实充分。”[2]即客观真实的证明标准。这种一元化的证明标准日益同程序正义的现代诉讼理念相冲突，也产生诸多现实问题。在此背景下，法律真实作为新的证明标准理念应运而生，对我国三大诉讼证明标准理论与立法的重构产生了十分重大的影响。
行政诉讼中，客观真实标准要求过于严格，暴露出一些问题不容忽视。主要表现为：一方面，适用上的不统一，有的法院适用严格的证明标准，而有的法院基于现实的考虑适用较宽松的证明标准；另一方面，过高的证明标准也影响到行政执法效能。譬如，有这样一起交通事故行政案件：受害方诉公安机关行政不作为，理由是被告没有对交通事故责任进行认定导致其不能依法求偿。而公安机关认为，不认定事故责任是由于证据不足引起的。该公安机关主张的理由是，该案在证明标准上没有达到事实清楚，证据确实、充分的程度。由于被告对事故责任不认定导致原告经济损失无法得到补偿。但法院在最后判决中撤销了被告因事实依据不足而对事故责任“不予认定”的决定。在该案中，法院之所以能够作出如此判决关键在于在证明标准上采用的是低于行政机关所适用的证明标准，有利于纠纷的解决。
因此，行政诉讼证明标准必须重构。重构的价值集中体现在两方面：一是完善行政法律体系，进一步规范行政执法行为。在我国，目前尚无统一的行政程序法，这意味着行政程序中所必须适用的证明标准尚属空白。行政法律体系不健全，必然影响到行政执法的水平。因而，在修改《行政诉讼法》时亟须对证明标准作出符合实际的规定；二是使法官心证规范化，确保裁判的一致性与严肃性。由于缺乏证明标准的合理规定，对法官心证难以实施有效的制度规范，尤其在法官素质不高的情况下，更是如此，只有完善证明标准体系才能保证司法理性。
二、确立行政诉讼证明标准应考虑的相关因素
（一）诉讼性质与目的
我国三大诉讼各自解决的社会冲突类型是不同的，就证明标准而言，不同诉讼存在证明标准的差异。这种差异一定意义上反映出诉讼性质与目的的差异。刑事诉讼解决的是被告人是否犯罪以及是否应受刑罚处罚问题。检察机关作为公诉一方处于强势地位，被告为被追诉者处于弱势地位。为实现诉讼公正，保护基本人权，在无罪推定原则下，必然要求控方承担严格的证明责任，适用较高的证明标准。民事诉讼是解决平等主体之间的纠纷。通过诉讼实现对双方当事人平等的法律保护。在诉讼的价值取向上，既要体现公正，又要考虑效率。因此，其证明标准相对于刑事诉讼而言为低。行政诉讼解决的是行政主体与相对人之间的行政争议。在行政法律关系中双方地位不对等，正因为如此，行政诉讼将其目标定位在对相对人合法权益保护这一层次，因而对证明标准的规定应当严格，以体现公正。但行政诉讼对相对人合法权益保护还要考虑到行政权的特点，行政权在现代社会的主要功能在于维护、促进与分配公共利益。实现公共利益目标，就必须赋予行政机关以行政优越权与优益权，体现一定的行政效能。因此，行政诉讼的价值取向是在公正与效率之间的一种均衡或妥协状态。因而，其证明标准一般介于民事诉讼与刑事诉讼之间。
（二）行政行为的多元化趋势
现代行政行为理论发展与行政权在现代社会的扩张相一致。这种扩张使行政权的内容不仅仅局限于传统意义上单纯的执法权，而且涵盖准立法权与准司法权。这些不同的权力形式在现代社会是一把双刃剑，有其积极的一面，但也往往对相对人的合法权益带来侵害。行政诉讼制度正是对受不法侵害的权益的补救。而对这些被侵犯的权益哪些应当保护，保护的程度如何等问题，都需要运用现代行政行为理论作出具体分析。类型化的行政行为理论则为证明标准的研究提供了一个较全的分析视角。在我国，抽象行政行为与具体行政行为，以及具体行政行为中的行政许可、行政确认、行政征收、行政给付、行政奖励、行政处罚、行政裁决、行政强制等都是类型化的行政行为。对类型化的行政行为，还可以做进一步划分：侵益性的行政行为与授益性的行政行为、依普通程序作出的行政行为和依特别程序作出的行政行为、行政裁决行为和其他具有民事性质的行政行为、作为行政行为与不作为行政行为等。不同的行政行为对证明标准有何种要求都必须予以充分的考虑。
（三）对相对人权利的充分保护
人权保护是现代法治的精髓。在行政法领域对人权的保护应是充分的、具体的。将行政争议纳入司法审查的范围体现了对人权的保护。但从深层次上，仅如此也是不够的。行政权在现代社会极其强大，涉及社会生活的各个领域，对公民权益的影响程度不一。因此，对严重侵害公民权益的行政行为的证明标准应同其他侵益性的行政行为区分开来。对不同的行政行为实施区别对待，有利于充分保护人权。
（四）充分发挥行政行为的效能
行政行为往往是以公共利益为本位。公共利益本位内在需要行政效能。尤其在突发严重的自然灾害、社会事件或其他紧急情况下，为减少和防止公民、集体和国家的利益损失，在采取相应的行政行为时就要体现行政效能。因而，对这类行政行为所规定的证明标准就应低于其他行政行为。
（五）证明责任的不同构成
在两大法系中，在诉讼双方当事人之间存在证明责任的不同分配。从英美法系来看，将证明责任分为推进责任与说服责任两种。推进责任是指当事人提供证据证明其诉讼主张构成法律争端而值得或应当由法院予以审判的举证责任。说服责任是指当事人提供证据使法官确信其事实主张成立的义务。如果承担说服责任的当事人在法定的诉讼期限内提出的证据不足以证明其诉讼主张成立，必然遭受不利的裁判。不同的证明责任所要求的证明标准的高低是不同的。一般而言，推进责任的证明标准要低于说服责任。在我国，《行政诉讼法》规定对具体行政行为合法性的证明责任主要由被告行政机关承担。这种证明责任实质就是说服责任。而原告的举证责任则是推进责任。因此，行政诉讼中，原告承担证明责任的证明标准是低于被告的。
三、行政诉讼证明标准的具体规则
在证据法学上，一般把证明标准从宽到严分为三类，即优势、清楚而有说服力以及排除合理怀疑的证明标准。优势证明标准要求承担证明责任的一方当事人提供足够的证据使法官相信案件事实的存在比不存在更具有可能性，要使法官相信其所提供的证据比对方当事人提供的相反证据具有较强的证明力。排除合理怀疑的证明标准一般用于刑事诉讼案件，要求承担证明责任的公诉人要使法官相信其所认定的犯罪事实排除了所有的合理怀疑。该标准比优势证明标准和清楚而有说服力证明标准更加严格。清楚而有说服力的证明标准可从以下四方面来理解。第一，被告提供的证据相对于原告提供的证据具有明显的优势。第二，清楚而有说服力不排除合理怀疑的存在。第三，证据之间具有清楚的逻辑关系。第四，证据充分并有一定的说服力。行政诉讼中，上述三种证明标准的具体适用可分为如下几种情况：
（一）侵益性行政行为的证明标准
侵益性行政行为是指行政主体为行政相对人设定义务或剥夺、限制其权益的行政行为。侵益性行政行为对相对人的影响比授益性行政行为严重。“因为这个负担将他置于较之行政行为公布以前更加不利的境况。”[3]而授益性行政行为是相对人希望获得一种较之于原来状况更有利的行为。显然，为充分保护相对人的合法权益，对侵益性行政行为的证明标准应比授益性行政行为更为严格。侵益性行政行为种类很多，包括行政处罚、行政征收、行政强制等。对侵益性的行政行为，由于其对相对人权益影响不同，法律所给予的保护是不同的。因此，对侵益行政行为还可细分：
1.从对象上，侵益性行政行为分为：人身性、财产性、精神性与行为性的侵益。侵益的对象不同对相对人权益影响程度也不同。相应的证明标准是不能等量齐观的。
2.从所适用的程序上分为：依普通程序作出的行政行为、依听证程序作出的行政行为以及依简易程序作出的行政行为。我国《行政处罚法》对较大数额的罚款、责令停产停业、吊销许可证或执照等行为要求举行听证。意味着对相对人权益保护程度更高。因此，依听证程序的行政行为其证明标准要高于依简易程序、普通程序作出的其他侵益性行政行为。
综合来看，笔者认为，对涉及人身自由的行政处罚或行政强制措施以及依听证程序作出的其他行政处罚应规定适用排除合理怀疑标准，它有利于基本人权的保护和对行政权的有效控制。国外的经验也大抵如此。在英美国家，基于正当程序原则要求所有限制人身自由的处罚应由法院经司法程序作出[4]。这其中的重要原因就是对人权最大保护的需要。属于大陆法系的西班牙，其行政处罚由《公共行政机关及共同的行政程序法》第九章专章规定，而行政处罚实行无罪推定原则、正当程序原则[5]。对行政机关的证明责任提出了十分严格的要求。相比而言，行政征收、财产性的行政强制措施以及依普通程序、简易程序作出的行政处罚等其他侵益性行政行为由于其性质与目的、法律的保护方式与程度等因素决定其应适用清楚而有说服力的证明标准较为合理。
（二）授益性行政行为的证明标准
现代行政是服务行政与给付行政。行政奖励、行政给付、行政许可、行政确认等行政行为不依法行使同样对相对人权益造成一定的不利影响，在不利程度上往往轻于侵益性的行政行为。因此，基于对相对人权益充分保护的需要，以及对证明标准不能规定的过多、过细的立法技术层面考虑，对该类行政行为应适用清楚而有说服力的证明标准。
（三）行政即时强制行为的证明标准
行政即时强制是在遇有重大自然灾害或重大事故，以及其他严重影响国家、集体或公民利益的紧急情况下，行政机关立即采取行动而对相对人的人身自由与财产予以强制以创造行政上的必要状态，是行政强制措施中的特殊形态。由于行政即时强制措施的采取具有紧迫性、重要性，其证明标准应规定为优势证明标准。例如，重庆市某区技术监督局根据群众举报一火车站粮库储存的一批玉米已霉变，准备出售，于是前往发现该玉米外观有大量霉变，并制作了现场笔录，并做封存决定。这一决定的主要依据是现场笔录。但缺少对该批玉米的检验报告这一重要而关键的证据。证据上虽不充分，但该决定出于公共利益的考虑，因而适用优势证明标准是合理的。否则，玉米被抛售就会对社会造成危害。因而，对即时强制的行政行为适用较低的证明标准有利于公共利益的及时维护，实现行政效能。
（四）行政裁决行为和其他具有民事特点的行政行为的证明标准
现代行政法的重要趋势是私法公法化和公法私法化。行政裁决即是私法公法化的主要典型，它主要是解决平等主体之间的民事争议的行政司法行为。尽管行政裁决是行政机关行使职权的行为，但其本质上解决的仍是民事争议，行政裁决起因的民事性以及证明标准的最低性决定了行政裁决应适用优势证明标准。行政合同作为公法私法化的典型，体现了现代契约平等精神在行政法中的运用。因其职权性色彩较弱，对行政合同引起的行政争议应适用优势证明标准。
（五）不作为行政行为的证明标准
不作为是指行政主体有作为的义务而程序上有所不为，主要表现为拖延、不答复等情形。行政不作为如成立，不论其所涉及的内容如何，在性质上总是一个职权性的行为，应规定统一的证明标准，即清楚而有说服力的证明标准。不过，从原告而言，其应提供证据证明其在行政程序中提出申请的事实，其举证责任属于推进责任，对不作为行为中的原告适用优势证明标准。
（六）其他情况下证明标准的适用
立法本身的局限性不可能对现实中涉及的各种证明标准问题作出明确全面的规定。尤其在行政诉讼立法中，由于行政权的特殊性、复杂多样性以及对人权的充分保护的需要对证明标准产生复杂的影响。如前文所述，关于行政确认，究竟适用清楚而有说服力的证明标准还是优势证明标准？取决于依该行政确认所解决的责任性质。如依据该确认所解决的是刑事责任认定问题则适用较高的证明标准，反之如解决的是民事责任问题则适用较低的证明标准。也就是说，在对证明标准立法时应为一些特殊行政行为的证明标准预留司法空间，允许法官根据具体情形、一定的标准或原理选择适用证明标准，以解决立法的刚性与证明标准的灵活多样性之间的内在冲突。