建立和完善廉政法律体系思考，本文主要内容关键词为：法律体系论文,廉政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
摘 要 廉政法律规范偏重追惩性忽视预防性，廉政措施缺乏协调性和配套性，廉政监督机制不完善，这是目前廉政建设效果不明显的立法原因。建立和完善廉政法律体系应以规范行政行为为基本思路，既要反映廉政建设自身整体要求，保持科学性和预测性；又要考虑现实条件，便于实际操作。廉政立法应着重制定廉政建设基本法，加强预防性规范制定，完善惩戒性规定，健全廉政监督机制。
关键词 廉政 立法 监督
廉政建设是一项庞大的社会系统工程，牵涉到社会的各个方面，必须从政治、经济、道德、思想、法律等各个方面进行综合分析研究，寻找一些行之有效的办法。在此，笔者仅从建立与完善廉政法律体系的角度，提出几点粗浅的看法。
一
社会主义市场经济的发展呼唤着民主与法制。从廉政建设来看，要抑制贪污受贿的腐败现象，最可靠的保证是健全和完善社会主义民主与法制。把廉政建设纳入法制轨道，这既是廉政建设的内在要求，也是民主政治发展的必然趋势。廉政一旦纳入法制的轨道，有关廉政的法律措施就会物化为对权力制衡和监督的实际力量，对廉政建设起着强大的催化效应。历史经验证明，权力不加监督，就会导致滥用，监督不法律化，就会流于形式。纵观国外一些国家的廉政建设，尽管国情有所不同，腐败问题也远远没有解决，但都在建立和完善廉政法律体系上下了不少功夫，如美国有《从政道德法》，英国有《防止腐化法》，德国有《联邦公务员法》，法国还在各部、委建立了惩戒委员会。这些对国家公职人员律之以严、求之以廉的法律规定，对我国的廉政建设具有借鉴作用。
廉政建设法制化，是一个具有丰富科学内容的多层次的体系结构。就其功能来说，在于通过一系列廉政的法律规定，保证政府机关工作人员依法行政，使国家权力得以正确运行，从根本上杜绝贪污腐败行为。新中国成立以来，我们一直在提倡廉政建设，但问题在于紧一阵松一阵，抓抓放放，带有浓厚的人治色彩，缺乏一个完善的廉政法律体系，对贪污腐败行为的预防未能形成一个有效的法律机制。因此，笔者认为，要使我国的廉政建设迈上新台阶，必须从如何完善廉政的法律体系这个问题上多作些深入的研究。
要完善我国的廉政法律体系，重要的是首先要认真分析当前廉政法律体系中存在的问题。当前我国廉政建设法律体系的主要问题有：
（一）廉政措施缺乏整体性和配套性。当前我国廉政建设的措施缺乏整体性和配套性主要表现在：一是现有的廉政法律、法规大多属于应急性的规定。例如，当公费旅游和大吃大喝蔓延成风时，有关部门才急急忙忙出台一些抑制性的措施，这些措施基本上属于“亡羊补牢”式的应急性规定，由于措施出台时间仓促，难免存在缺乏统盘考虑和科学预测的缺陷。二是现有的廉政建设方面的规定相互之间及规定的内容之间不配套。例如，不少有关廉政的《规定》和《通知》中虽有许多禁止性规定，但却很少有法律后果的规定，有些规定的内容相互出入很大，甚至出现互相矛盾的情况。
（二）廉政措施追惩性规定多，预防性规定少。由于种种原因，目前我国现有廉政方面的法律、法规，基本上是属追惩型的。例如《惩治贪污条例》、《关于严惩严重破坏经济的罪犯的决定》、《国家机关工作人员贪污贿赂行政处分暂行规定》等等。这些法律、法规的出台，主要是通过追究行为人的法律责任，抑制腐败行为的蔓延。从其功能来说属于追惩性。而有关廉政建设的基础性、预防性的法律、法规却很少。到目前为止，我国还没有正式颁布公务员法典，对公务员日常行为的预防性规范极其缺乏。
（三）廉政法律规范内容不完善。这主要表现在：一是现有廉政措施的许多规定不明确、不具体，某些廉政规定缺乏明确标准，存在着弹性大，容易为少数人提供“上有政策，下有对策”的缺陷。例如，有关廉政规定工作餐只许四菜一汤，由于没有价格标准，四菜一汤的内容就容易大为走样。二是有些廉政措施原则性规定多，随意性大，缺乏可操作性。比如条文上写“不得怎样”、“禁止怎样”，但禁而不止又如何？却无明文规定。导致一些案子查来查去，水不落石不出，或查有实据罚无明文，只好不了了之。
（四）行政程序法律规范极其缺乏。改革开放以来，我国在行政程序立法方面虽然取得一些成绩，但还不尽如人意。到目前为止，还没有完整系统的行政执法程序法和行政立法程序法。尽管有关的规范在一部分法律和法规中可以找到，但毕竟零散不成套，有些因缺乏相应的法律责任条款以致约束力不强。对行政机关及其工作人员的行为缺乏明确的规范，加上少数行政工作人员素质不高，品行不正，就容易滋生腐败现象。
（五）廉政监督机制不完善。目前，我国虽然建立了党的各级纪检机关和政府各级监察部门，在依靠群众检举、揭发某些党政干部违纪违法方面做了大量的工作，但也存在一些明显的缺陷：各级党政监督机关缺乏法律上的独立制约权，处在同级党政权力的支配下，以致对同级最高的领导者难以监督。监督规则缺乏，有关监督政府机关及其工作人员行为的法律文件寥寥无几。纪检和监察的廉政监督虽已初具系统，但缺乏一定的制度和法律作保证，就难以担当约束权力滥用、制止腐败现象蔓延的重任。
总之，我国廉政建设立法，偏重追惩性忽视预防性，未能从长远的角度统盘考虑规范政府机关及其工作人员行为的法律制度，使廉政建设陷入头痛医头、脚痛医脚的被动局面；各种廉政措施缺乏协调性和配套性，不够明确和具体，降低了廉政法律规范的有效性和可行性；没有一套完善的监督机制，使廉政难以树立法律权威，这是当前廉政效果不明显的立法原因。
二
廉政建设是一个关系着党和国家生死存亡的大问题。当前腐败现象的滋生蔓延，引起人们对廉政建设的反思：为什么一方面党和国家大力推进廉政建设，而另一方面贪污受贿等腐败现象却没有得到有效的抑制？这种现象促使我们应尽快找出解决问题的出路。针对上述所分析的原因，笔者认为，我国廉政建设的立法应以规范政府行为为基本思路，建立和完善廉政法律体系，使廉政立法既反映自身的整体要求，保持科学性和预测性，又要考虑现实的条件，便于实际操作和运行。具体来说，有以下几个方面：
（一）制定廉政建设基本法
廉政建设是一项宏大的社会工程，必须把它置于社会这个开放的复杂的巨大系统之中，动员和依靠各个方面力量，综合运用各种手段。同时也必须看到，我们党内和政府机关存在的腐败现象，已经严重损害了党的形象和威信，影响了党和人民群众的血肉联系，妨碍改革开放的顺利进行。基于上述二点，从立法指导思想来看，为使全国人民更好地从党和国家根本制度的高度来认识廉政建设，有必要制定一个统一的“中华人民共和国廉政建设法”，以它作为我国廉政建设方面的基本法。其作用有：1.使我国的廉政建设有一个明确的总体规划和要求，克服现有廉政立法不完整、不严密和缺乏配套性的缺陷。2.以廉政建设基本法为依据，对已有的有关廉政建设的法律、法规和规章进行一次整理，找出疏漏和薄弱环节，克服廉政法律规范之间互不衔接甚至相互矛盾的缺陷。3.可在廉政建设基本法的指导下，补充、修改已有的法律，合并性质和内容相同的规范，制定一些有重点的专项法规和具有各地方特色的地方性法规，以便逐步形成一个比较完善的廉政法律体系。
（二）加强预防性规范的制定
廉政建设立法要立足于治本，现有的廉政立法多限于事后的追惩性规定，这方面的立法固然不可缺少，但从廉政建设的长远战略考虑，应加强事前的积极预防和树立清正廉明的政风的立法。从分析廉政建设较有成效的国家来看，这些国家无不在法律体系中，针对公务人员制定种种预防性规范，对公务人员行使权力的范围作出明确界定，以防止他们利用公务权力谋取物质利益的可能性，针对这种可能性，廉政建设立法应该是针对公务人员制定一系列旨在防止其运用权力谋取私利的预防性规范。当今社会的发展也迫使我们将现行的追惩性的廉政法律转变为预防性的。这种预防性的廉政法律体系应当是以公务员法为主体，包括其他廉政法规在内的体系结构。具体说来有：
1.尽快出台公务员法典。作为保障公务人员为政清廉的最基本的权威性法典至今仍未由立法机关颁布，目前仅有的是一些行政法规和部门规章。如1993年国务院颁发的《国家公务员暂行条例》、1996年人事部印发的《国家公务员任聘回避和公务回避暂行办法》。上述行政法规和规章虽然对公务人员的廉政有一定规范作用，但由于不是立法机关颁布的法典，其法律效力及权威性都会受到一定影响，而且有的内容尚不完善。因此，我国应抓紧制定公务员法典，对公务员的资格条件、招考方式和程序、权利和义务、考核与奖惩等等作出明确具体的规定，保证公务员的素质，杜绝任用公务员中任人唯亲、只凭关系而不看能力的腐败风气。
2.制定国家公职人员财产申报法。对公职人员的财产和收入来源进行监督，是评价公职人员在任职期间是否廉洁的重要手段。我国现行有关法律、法规和政策都明文规定：国家工作人员的财产或者支出明显超过合法收入差额较大的，本人不能说明其来源是合法的，差额部分以非法所得论，并追究其行政的、刑事的法律责任。但由于其他规定不配套、立案程序不明确、侦破措施跟不上，致使许多国家工作人员的财产和支出超过合法收入数额巨大的也难以追究。因此，很有必要制定国家公职人员财产申报法。制定财产申报法时应克服现有法律法规界限不明确，原则性规定太多的缺陷。首先应把公职人员的经常性收入法定化、公开化和统一化。另外还应把领导干部的各种待遇折换成货币发给公职人员，使公私财产分开，把何种级别的公职人员享受何种待遇公之于众，以便广大群众监督。
3.制定国家公职人员日常行为规范法（或称防止腐化法）。在廉政建设过程中，不断健全与完善肃贪惩贪规范固然重要，但这并不是廉政建设的根本目的。作为社会主义国家的公职人员，使自己的日常行为规范化，做到为政清廉、克己奉公，这才是有效防止腐化的根本出路。廉政立法，更重要的应着眼于激发干部励精图治、勤奋向上的精神，不断提高思想品德素质和办事能力。讲廉政必须同时抓勤政，勤政是廉政的基础，一个拖拖沓沓、不负责任、无所用心的人不可能成为为政清廉的公职人员。惩贪是涉及罪与非罪的问题，勤政则涉及办事效率高低、有无官僚主义作风的问题，从廉政建设的战略眼光来看，后者比前者更为重要。制定公职人员日常行为规范法，其内容可包括公职人员从政道德规范、公职人员从政纪律规范以及公职人员个人重大问题报告制度、禁止以公职人员为对象的请客送礼的规定等等。
4.完善行政执行程序法。在改革开放过程中，贪污受贿等腐败现象在很大程度上，与行政执法程序不健全有密切联系。搞好廉政建设光靠“有法可依”是不够的，如果行政执法大为走样，就会导致有法不依，以言代法，以权压法，这同样也是腐败现象滋生蔓延的原因。目前，我国在行政程序立法方面虽已有《行政处罚法》、《行政复议条例》、《行政诉讼法》等，但还是远远不能适应廉政建设需要。要使国家行政机关及其工作人员依法行使职权，就有必要进一步健全和完善行政执法程序。健全和完善行政执法程序包括制定行政执法守则，特别是要加紧制定工商、税务、物价、公安等部门的行政执法守则。另外对一些掌握指令性计划、物质调配权、资金分配权的行政部门也应抓紧制定有关法规，明确规定享有这些权利的主体及其职权范围，规定这些权力的运行程序以及滥用这些权力应承担的法律责任。
此外，在加强预防性规范方面，还有一些廉政措施也应建立和完善。如实行某些较易营私部门或肥缺部门公职人员职务轮换制，规定同一职务任职不超过三年，对超过三年者，将进行适当调整，以减少索贿的可能性。再如对所有国家公职人员实行回避制度（目前仅有人事部印发的关于公务员回避的有关规定），以防止国家公职人员共同作弊和裙带关系等弊病发生。另外，有必要进一步完善严禁国家公职人员兼职、经商的规定。
（三）完善有关惩戒性的规定
目前，我国已制定了一些惩治贪污贿赂行为的法律法规，但是，从廉政建设的要求来看，有关惩治贪污贿赂的法律规定还需要完善。主要有：
1.加紧制定反贪污特别法。惩治贪污腐败行为，是全党、全国人民的强烈意愿，也是廉政建设的重要内容。我国现行法律对惩治贪污行为的规定，虽在不断补充，但还不够完善，为了适应现实斗争的需要，有必要制定一部专门的反贪污特别法，作为惩治国家公职人员利用职务之便贪污犯罪的权威性法典。首先，制定反贪污特别法应在我国刑法、惩治贪污条例的基础上，进一步完善肃贪惩贪的内容。如从贪污行为的主体范围来看，应明确规定贪污行为的主体除自然人外，还应包括法人。现有法律只对单位走私、行贿、受贿作了规定，但对单位的私分、侵吞、套取、挪用公共财物的行为却未作为贪污行为论，制定反贪污法应将它们列入其中。其次，制定反贪污特别法，应根据我国现实情况，对贪污行为的方式作出具体、准确的规定，不使任何变换了手段的贪污者遗漏。比如，国家公职人员受贿应包括收受回扣，接受下级送的“红包”、“奖金”，为本人及亲属提供免费旅游，无偿或超低价使用公房以及接受美色等等。再次，制定反贪污特别法，还应特别注意在经济上给贪污分子以惩罚，适当扩大罚金刑的适用，使贪污分子在经济上占不到任何便宜。
2.制定惩治挥霍浪费单行法。挥霍浪费和腐化是紧紧连在一起的。目前，我们应彻底否定“贪污有罪，浪费无过”的观念。对社会主义现代化经济建设来说，贪污是“挖墙脚”行为，浪费是“败家子”行为，两者并没有根本性的区别。从保护社会主义公共财产来说，对于国家公职人员利用职务之便，浪费公共财产的行为，应当依法追究法律责任。因此，在完善廉政立法方面，有必要制定一个惩治挥霍浪费的单行法规。惩治浪费法规的内容可包括：惩治国家公职人员利用职权，中饱私囊，挥霍浪费国家或集体的钱财，如用公款旅游、出差住豪华房间、坐豪华车船，举办超标准宴会，以及公职人员因疏忽大意，放任自流给国家或集体财产造成大量浪费等等。
（四）制定廉政监督法规，健全廉政监督机制
惩治腐败，促进廉政建设，关键在于匡正国家机关及其工作人员对权力运行的轨道。其根本措施，不仅应通过廉政立法，规范国家公职人员的行为，而且要建立一种严密而有效的权力监督机制，用法律来保障对国家公职人员的各种监督。健全监督机制与制定完备的监督法规是不可分开的，光有监督机构，而无监督规则，只能无法可依。在建立与健全廉政监督法规方面，目前应着重抓：
1.制定举报法。改革开放以来，为促进廉政建设，在各级检察院和监察部门均设立了举报中心。这是依靠群众揭露贪污受贿腐败分子的有效形式，对打击贪污受贿行为起了较好的作用。从全国各地揭露出来的贪污受贿案件来看，通过举报渠道立案的在贪污受贿案件总数中占有相当比重。为促进廉政建设，有必要在认真总结经验基础上，制定一个举报法，使举报工作规范化、法律化。举报法的主要内容应包括：举报机构设置、职责，对举报的受理、查核、处理、答复等等的规定，并规定保护举报人的合法权益，奖励立功的举报人，以及严禁利用举报陷害他人等。
2.制定新闻监督法。新闻舆论是对国家公职人员行使权力进行制约与监督的重要力量。世界瞩目的美国水门事件、伊朗门事件，日本的伏洛希德案和利库路特案，都是因传播媒介的爆光而被揭露出来的，同时又是在社会舆论的压力下，使有关人员得到追究。在我国，有些干部有“不怕控告，就怕上报”的心态，说明新闻监督的威力。为了充分发挥新闻舆论的监督作用，有必要制定一个新闻监督法。用法律形式保障新闻舆论对国家公职人员行使民主监督权利，保障新闻媒体依法揭露贪污腐败现象的言论自由权以及对政府廉政建设的批评建议权等。
3.制定与健全有关监督规则。廉政法律监督机制是廉政制度的一个重要组成部分。作为一种法律型的廉政监督机制，各监督主体作用的有效发挥和职权的准确行使，必须依赖于一定的原则和法律规定。因此，有必要制定一个统一的廉政监督法，协调各种关系，对各类廉政监督主体的地位、职权、组织机构、监督机构、监督原则、监督程序等等作出具体规定，以便发挥我国廉政监督机制的整体功能，促进廉政建设。
4.完善监察机关的廉政执法监督。廉政监督是监察机关的一项专门工作。在廉政建设中，监察机关对保证国家公职人员清正廉明负有重大使命。但是，从现实情况看，监督机关所拥有的地位和职权，与它所承担的任务颇不相称，与世界各国的监察制度相差甚远。为了真正发挥监察机关在廉政建设中的作用，当前迫切需要解决两个问题：一是尽快确立监察机关的宪法地位，使其同检察、审判、审计等机关的地位相一致，具有依法独立行使监察权。二是变监察机关的“双重领导体制”为“垂直领导体制”，使监察机关直接向国家权力机关负责，改变目前廉政监察中难以监督同级领导的状况。此外，还应进一步完善国家权力机关、纪检部门、审计机关、检察机关、审判机关对廉政制度的监督。
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