国外政府绩效评估发展的路径特征探析，本文主要内容关键词为：探析论文,路径论文,绩效评估论文,特征论文,国外论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］ D62
［文献标识码］ A ［文章编号］ 1008—3642（2008）02—0045—04
党的十七大报告明确指出，“行政管理体制改革是深化改革的重要环节。要抓紧制定行政管理体制改革总体方案，着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能，形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制。”而要建设这样一个符合中国特色社会主义要求的高效能的行政管理体制，政府绩效评估的科学确立及有效实施便成为一个至关重要的枢纽问题。因为标准决定行为取向，激励诱发行为动机。只有明确的标准，再加上适当的激励，才能收获既定的成果。而探讨匹配于中国特色社会主义市场经济的政府绩效评估不能不研究考察国外政府绩效评估理论与实践的发展路径。他山之石，可以攻玉。更何况，一方面，国外政府驾驭市场经济的管理实践走过了更长的历史阶段；另一方面，国外政府对于政府的绩效评估理论研究与实践探索由于展开较早也积累了相对丰富的经验。而我国的政府绩效评估工作从总体上说毕竟刚刚起步，处于初级阶段。因此，对国外政府绩效评估发展的脉络疏理将对研究设计我国政府的绩效评估问题极有助益。
一、国外政府绩效评估基准随公共行政体制改革的演进不断被拓广延展
总括起来，西方发达国家和地区公共行政改革主要经历以下三个阶段：
第一阶段，20世纪七、八十年代前，规制型的官僚制控制阶段（亦可称为传统公共行政管理阶段）。
在这一阶段，西方发达国家和地区的政府基本上是在倾力构造一个通过建立各种规章制度的中央控制系统来实现有序、合理、非主观行政、高效并拥有政治责任感的官僚制体系。[1] 该体系以制度为基础、以权威为动力、以惩罚为后盾，不折不扣地遵循规程被推崇为行为的目的。与此相适应，追求经济性、效率性是此时期政府绩效评估的重点。实际上，美国学者麦克尔·巴泽雷经过分析早已指出，官僚制下的官员“已经完全接受了政府管理应是不含感情色彩的，政府应讲究经济性、高效性等观点。”[2]
第二阶段，20世纪八十年代后到2000年前，解制型的企业化改革阶段（也可称为新公共管理阶段）。
进入20世纪80年代后，尤其是进入90年代，在几乎所有的工业化国家，公民的回应显示出对于公共机构的信心在下降。这种下降尤其在德国、日本、意大利和美国非常显著，甚至在瑞典也如此。[3]为了改变这种状况，西方各国政府纷纷致力于一场变革自身运作管理的运动，即新公共管理运动。“新公共管理”是一系列创造性改革的通用标签，其最显著的特征是将市场机制引入政治领域。具体而言，这意味着：（1）在僵化的缺乏回应的官僚体制中引入竞争，提高效率；（2）在政治和行政关系中引入经济学的市场分析模式：公共选择、协议契约、交易成本以及委托——代理理论；（3）引入并广泛运用竞争、基于绩效的合同承包、公共服务供给、顾客满意、市场激励和放松规制等概念。[4] 与此相适应，在追求经济性与效率性的同时，质量、结果、效益、顾客满意等企业化、市场化指标成为此时期政府绩效评估的重点，而公共组织长久生命力之所存的民主、公正等重要价值并未得到根本体现。对此，罗伯特·丹哈特博士曾颇为感慨：当今，有关生产力和效率的字眼似乎流行于民主与关怀的语言之上。[5]
第三阶段，21世纪美国“9.11”之后，服务型的共同治理阶段（也可称为新公共服务阶段）。由于新公共管理理论指导下的政府企业化改革没能将民主、公正等价值关怀放在足够重要的位置上，过分强调成本、效率、客户等概念有可能偏离民主社会中政府只是社会公众的服务者、协调者而不是社会中居高临下的掌舵者或寻求利益、市场最大化的官僚型企业家的规范性基础。正如美国公共管理学者B·盖伊·彼得斯所指出，“如果治理退化成一种十足的经济行为，那么在政治理论中公民就变成了微不足道的人物。”[6] 正是在此背景下，美国行政学家登哈特教授提出了新公共服务理论，将公共利益的民主价值观、公民权以及服务重新肯定为公共行政领域的规范性基础。与此相适应，除了追求经济、效率、效益之外，平等、公平等价值目标进一步扩展成为政府绩效评估的重点。
当然，现实中，国外政府绩效评估的基准延展并不是在上述三个阶段间生硬转换。交叉、过渡是不可避免的，而这也才真正符合事物的发展规律。不过，纵使存在过渡、交叉，我们还是可以发现其规律性的演变非常显著。即，国外政府绩效评估的基准随着政府公共行政体制改革重心的变化而相应延展调整。实际上，虽然我国理论界学者们对于国外政府绩效评估历史演变的阶段划分各有不同，比如朱立言、张强在《美国政府绩效评估的历史演变》[7] 中，宋彭在《西方政府绩效评估的理论、实践及启示》[8]中，唐琦玉在《西方公共部门绩效管理探索及启示》[9] 中，等等，但他们对其在每一阶段所展示特点的归纳与本文基本一致。而国外政府绩效评估研究中，评估基准由“三E”（economy经济、efficiency效率、effectiveness效益）到“五E”[10] （equality平等、equity公平、efficiency效率、effectiveness效益、ethics伦理）的不断调整无疑也从另一个角度支持了本文的论点。
二、国外政府绩效评估的理念方法随企业管理理论的演进发展不断被引进实施
新公共管理运动兴起后，倡导者们认为政府部门通过利用私人部门的管理技术和激励手段，能够“以较少的施政成本缔造一个运作良好的政府。”[11]正如美国《沃思堡明星电讯报》的主编阿蒙·卡特所认为，市行政官“对沃思堡市的事务”应采用“现代成功的企业管理的方法和原则，即采用世界上每一个成功的大公司所使用的方法”。[12] 事实上，一段时期，拥有这种思想的人不仅不是个别人，而且迅速成为一种潮流，并引导着各国政府将各种企业化改革方案广泛地付诸实施。因为大多数追随这种思潮的人早已从观念层面认定：私人部门的管理方法几乎可以说是与生俱来地优越于传统的公共部门的管理方法。[13]
正是在这种主流的管理主义改革思潮影响下，大量在企业管理中行之有效的管理理论及管理手段在经过适当的修正后被陆续引入到政府的行政体制改革中，比如目标管理，零基预算、全面质量管理、平衡计分卡等等，比如美国政府的改革实践中就曾在不同时期分别引入过目标管理、零基预算、全面质量管理等等管理理论。在这众多被引进的管理理论及管理手段中，绩效评估作为企业管理中至关重要的管理环节与管理技术当然得到格外青睐。事实上，企业强大的生命力及竞争力在很大程度上来自于企业结果导向的管理理念和满足市场需求的顾客服务意识。这点极大地启发了研究政府管理的学者们以及一大批的政治家。他们认识到政府所存在的民众意见极大的关于公共产品或公共服务提供的低效、高成本、低质量问题主要是因为政府是一个缺失竞争的垄断性组织及在政府内部广泛应用着建立于投入性控制基础上的管理机制。正是这种立足投入端而忽视产出端的管理控制机制引发了民众日甚一日的不满。
由是，逻辑的结论就是：提升公众对政府的信任度及满意度必须要在政府部门大力引入合适的基于结果及顾客满意导向的政府绩效评估。而在政府绩效评估理论的构建中，按照周凯博士的研究，企业再造理论、高绩效组织理论、标杆管理理论及顾客关系管理理论等作为主要理论基础都发挥了重要的作用。[14] 正是在这些管理理论的综合影响下，政府绩效评估的理念与评估重心都发生了极大的变化，由效率优位演化到质量优位，由过程控制转变为结果控制。与这种理念相适应，大量基于结果及顾客满意导向的绩效评估指标体系及测评模型经过修正后也被广泛应用于政府的绩效评估工作中。
三、国外政府绩效评估的实施随公众民主诉求的高涨不断趋于刚性多元
1978年美国加州民众在霍华斯·贾维斯的带领下发动了一场抗税运动，迫使州政府将财产税减少一半以上的第13号提议在全州进行公民投票表决，结果以65％的赞成票通过。该州抗税的成功又促使37个州尾随而上，也纷纷举行减税全民投票。[15] 事实上，正如美国学者波伊斯特所分析：纳税人的抗议、公共服务私有化的压力、以控制“失控”支出为目的的立法呼声，以及把权责下放到基层政府的分权运动，这一切似乎产生了这样一种需求：即政府机构应该对立法机关和公众负责，政府有责任公开自己的财政支出情况以及这些支出所产生的结果。[16] 毫无疑问，若想做到这点，政府必须对自身的绩效进行评估并向公众公布评估结果。
但现实的情况是，客观的要求和主观的愿望并不会完全合拍。一般说来，作为官僚机构的政府自身并不会自觉自愿地接受绩效评估，哪怕是基于投入端的评估。因为无论基于投入端还是产出端，更不必提那种对政府全方位要求的评估，都会对政府机构的行为构成约束，从而给他们的工作带来压力。为此，西方国家政府的改革，基本都是由位居高位的政治家基于社会公众的民主呼声自上而下地推动，比如美国、英国、新西兰等等国家。而为了确保政府能够真正履行其对公众的责任，保证政府绩效评估工作的持续有效，用刚性的法律、规章及各种制度加以固化便成为西方国家的一个基本做法。比如，1993年美国国会通过了《政府绩效与结果法案》（GPRA），首次以立法的形式确立了对政府管理进行绩效评估，从而使得绩效评估制度成为美国政府的常规工作；英国1983年颁布了《国家审计法》，为国家审计署、审计委员和其他专业机构开展政府绩效审计和评估提供了法律依据；澳大利亚1994年修订的《公共服务法》和1997年颁布的《审计长法》、《财务管理与责任法案》等法律，使以结果为导向的政府部门绩效评估机制不断规范化和制度化；而韩国也于2000年颁布实施了《政府绩效评估框架法案》，对政府绩效评估的定义、目的、原则、程序、评估机构以及评估结果的运用等都做了明确详尽的规定。[17]
总之，刚性的立法手段使政府绩效评估不再是政府自身可以随意选择做或不做或自由决定做到什么程度的高度自主性的内部工作。实际上，正是公民社会的日渐成熟与公众民主意识的不断强大使得体现政府公共责任的政府绩效评估渐次走向法制化的刚性轨道。实践中，这种刚性的法制化制度安排也确实成效显著。据美国会计标准协会（GASB）和国家行政科学院（NAPA）1996年联合进行的政府绩效状况调查结果显示，美国“通过立法或行政政策，50个州中的47个已经建立了绩效评估和绩效管理制度；83％的州政府部门和44％城市政府已经建立了各种形式的绩效评估制度；65％的州政府部门和31％的城市政府已经建立了评估产出或结果的绩效指标”。[18] 应该说，在很大程度上，国外政府绩效评估的广泛应用及其刚性的法制化制度安排正是政府对社会公众民主诉求的积极回应。
当然，社会公众民主诉求的高涨不仅推动了政府自身绩效评估工作的广泛开展和不断走向法制化，而且还催生了大量民间的政府绩效评估机构。民间机构由于其非营利性、专业性及其利益的非相关性，在从事政府绩效评估方面具备显著的专业客观优势。比如，美国的“坎贝尔研究所”就是一个名扬欧美的民间政府绩效评估组织，其在1998和2000年两次展开的对美国50个州政府的绩效评估及其公布绩效排名活动曾引起轰动。[19] 但民间机构在从事政府绩效评估工作中也存在着较为明显的信息劣势，因为在大多数情况下，政府机构在允许公众参与绩效评估及向他们提供绩效信息等方面积极性并不大。
四、国外政府绩效评估的范围、效率及公众的参与度随信息化技术的广泛运用不断提升
国外政府在政府绩效评估发展进程中，对政府的信息化建设投入了大量人力、物力和财力，特别是美国，它以自己先进的信息技术为支撑，运用现代化的信息设备，大大提高了其信息技术应用和信息传递网络化的快捷程度，使绩效评估中信息反馈和信息处理的及时性大为改善。
（一）借助信息技术，政府绩效评估的范围不断扩大、效率不断提高
原本政府绩效评估工作只能局限于政府留存翔实档案的部分业务。信息化技术广泛运用之后，无纸化办公成为可能。政府内部几乎所有的业务都通过计算机操作，由是，所有的业务记录也就能够保存在计算机的数据库中。在此情形下，通过一定的计算机程序及各种数据设备，信息的收集、传输、分析、处理等都实现了计算机化。这不仅扩展了政府绩效评估的范围，而且提高了绩效评估数据处理的效率。
（二）借助信息技术，社会公众参与政府绩效评估的现实可能性大为提高
一方面，政府机构通过信息网络可以将大量的政府信息传输给社会公众；另一方面，社会公众也可以将自己所了解掌握的有关政府部门的信息与其他公众分享。信息的充分占有是绩效评估展开的前提。当社会公众占有政府的相关信息不再是难事时，对政府的绩效实施评估也就具备了现实可行性。而且，信息网络的存在使各种民意的调查成本更低、速度更快，这也使社会公众由于参与成本大为降低从而提高了参与的愿望与增多了参与的行动。
总之，国外政府绩效评估在发展的进程中，呈现出评估基准不断延展，评估理念不断调整，评估行为不断刚性及评估实施日益仰仗信息化技术保障等特点。
收稿日期：2007-12-12
标签：政府绩效评估论文;